Opposition activists carry the Ukrainian national flag during an action of protest against the current regime in Kiev, Ukraine, Saturday, May 18, 2013. (AP Photo/Efrem Lukatsky)

13.3.2014 | Von:
Gunter Deuber

Analyse: Neue Regierung, IWF und EU vor extremen wirtschaftspolitischen Herausforderungen

Mit dem gewaltsam erreichten politischen Neuanfang in Kiew und der Eskalation auf der Krim ist die fragile finanzielle und wirtschaftliche Situation in der Ukraine kurzfristig eskaliert. Dies zeigen die massive Abwertung der Landeswährung und die Feststellung der neuen Übergangsregierung, dass die Ukraine nah am Staatsbankrott ist. Zudem wurde anschaulich, wie die Vorgängerregierung das Land heruntergewirtschaftet hat. Nach der erfolgten drastischen Währungsabwertung stehen nun weitere wichtige, aber politökonomisch schwierige wirtschaftspolitische Weichenstellungen an.

Die große Anzeigetafel gibt am 03.03.2014 in Frankfurt am Main (Hessen) im Handelssaal der Börse den bis zur Mittagszeit erreichten Verlust des Dax mit über drei Prozent an. Die Sorge um eine Eskalation in der Ukraine hat den deutschen Aktienmarkt und weitere Börsen in ganz Europa kräftig belastet. Foto: Frank Rumpenhorst/dpaDie große Anzeigetafel gibt am 03.03.2014 in Frankfurt am Main (Hessen) im Handelssaal der Börse den bis zur Mittagszeit erreichten Verlust des Dax mit über drei Prozent an. Die Sorge um eine Eskalation in der Ukraine hat den deutschen Aktienmarkt und weitere Börsen in ganz Europa kräftig belastet. (© picture-alliance/dpa)

Ohne Störmanöver könnte die neue Regierung wichtige wirtschaftliche Reformen vorantreiben; aber Russland ist offenbar genau an so einer Destabilisierung gelegen. Klar ist, dass die Ukraine neben tiefen Strukturreformen und Austerität auch massive Finanzhilfe und eine weitere Unterstützung des IWF und der EU bzw. weiterer bilateraler Geldgeber brauchen wird – zumal 2014 aller Voraussicht nach ein heftiger Wirtschaftseinbruch droht, verschärft mutmaßlich durch weitere Einflussnahme Russlands. Daher darf das noch auszuhandelnde IWF/EU-Unterstützungspaket die Ukraine nicht überfordern, sondern muss die Balance zwischen notwendigen Sparmaßnahmen und wirklicher Unterstützung wahren.

Die letzten Tage und Wochen in der Ukraine waren innen- und außenpolitisch beispiellos turbulent. Die politische Wende in Kiew gelang gewaltsam, der ehemalige Präsident Janukowytsch floh nach Russland. Einige Beobachter sprechen – durchaus berechtigt – von dem einschneidendsten revolutionären Umbruch in Osteuropa seit 1989. Diese durchaus berechtigte Feststellung hat auch erhebliche Relevanz im wirtschaftlichen Bereich. Die jüngsten Entwicklungen eröffnen die Chance für einen sogenannten "Zweiten Neuanfang" für die Wirtschaft der Ukraine; die 1990er Jahre wurden nicht für eine wirkliche Umgestaltung genutzt. Dies bedeutet allerdings auch: Der Ukraine stehen kurzfristig schwierige wirtschaftliche Zeiten bevor. Daher ist es umso wichtiger, dass die neue Regierung in Kiew über hinreichende Kompetenz im Bereich Wirtschaft verfügt. Das neue Kabinett von Arsenij Jazenjuk (siehe S. 16) umfasst mehrere im Wirtschaftsbereich sehr erfahrene Personen, aber auch Neueinsteiger mit Hintergründen in der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft und der Wirtschaft. Auch Vertreter des Maidan, d. h. Führer der Selbstverteidigungseinheiten und Gruppen der Zivilgesellschaft, konnten sich als politische Spieler etablieren. Auf der einen Seite birgt das ein destabilisierendes Element, da diese ein geringes Vertrauen in die politische Klasse der Ukraine (einschließlich der Opposition und ihrer Führer) haben. Zudem provoziert das Verhalten Russlands auf der Krim diese Gruppe besonders – woran Russland gerade gelegen sein könnte. Auf der anderen Seite kann der gestiegene politische Einfluss der Zivilgesellschaft verhindern, dass die neue Regierung eine ähnlich schwache politische und wirtschaftliche Performance zeigt, wie die Mitte der 2000er Jahre nach der "Orangen Revolution". Wichtig ist auch, dass zentrale Beschlüsse der neuen Regierung durch Vertreter der Partei der Regionen getragen wurden. Insgesamt ist die Zusammensetzung der neuen Regierung begrüßenswert. Ihre Professionalität und Integrität scheinen höher als die der Vorgängerregierungen. Präsidentschaftswahlen sind für den 25. Mai angesetzt, auch Parlamentswahlen sollen möglichst rasch abgehalten werden. Doch wichtige Weichenstellungen über die wirtschaftliche und damit wohl auch über die politische Zukunft der Ukraine finden schon aktuell und in den kommenden Tagen und Wochen statt, z. B. im Rahmen der laufenden Verhandlungen mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF). Und da harte wirtschaftliche Sanierungs- und Reformmaßnahmen immer unpopulär sind, ist es von hoher Relevanz, dass die aktuelle Regierung – wie zuvor skizziert – über eine breite gesellschaftliche Unterstützung verfügt. Allerdings ist die aktuelle Regierung massivem Gegenwind ausgesetzt. Die militärische Aggression Russlands gegenüber der bereits vorher semi-autonomen Krim bietet mit ihrer geopolitischen Dimension erhebliches Potenzial zur wirtschaftlichen und politischen Destabilisierung der Ukraine. Zudem kann sich die neue Regierung in Kiew so weniger der Stabilisierung der desaströsen wirtschaftlichen Lage in der Ukraine widmen. Die wirtschaftlich und finanziell desaströse Lage der Ukraine ist in den letzten Wochen deutlich zu Tage getreten. Verschärft wurde die Situation sicherlich dadurch, dass die Janukowytsch-Regierung bereits seit der Eskalation auf dem Maidan– trotz Dialogs mit der Opposition und den Außenministern Deutschlands, Frankreichs und Polens – ihren Abgang vorbereitet hat. Noch ist unklar, wie viel Geld hier noch rasch außer Landes geschafft wurde. Angesichts der fragilen wirtschaftlichen und finanziellen Lage der Ukraine – reflektiert in einem hohen Leistungsbilanzdefizit und nahezu nicht existenten Devisenreserven – ist es auch nicht verwunderlich, dass die Ukraine schon rasch nach der politischen Wende eine mehr oder weniger intendierte massive Abwertung der Landeswährung erlebte. Bevor es eine funktionierende Regierung und ein offizielles IWF-Hilfsgesuch gab, stellte die Nationalbank der Ukraine (NBU) (auch angesichts einer gefährlich niedrigen Devisenreserveposition, die nur noch zwei bis drei Monate der Importe abdeckt) die bisherige Stützung der Landeswährung ein, was sich – wie zu erwarten war – als extrem riskante Strategie herausstellte.

Schockhafte Währungsabwertung

Innerhalb weniger Stunden verlor die Hrwynja im hohen zweistelligen Prozentbereich im Vergleich zu Dollar und Euro an Wert, wobei anzumerken ist, dass sich der Druck auf die Hrwynja schon länger aufgebaut und eine schleichende Abwertung bereits unter der Janukowytsch-Regierung im Jahr 2013 begonnen hat. Denn an sich ist der Abwertungsdruck durch ein (wachsendes) strukturelles Leistungsbilanzdefizit in Kombination mit schwindenden Devisenreserven der NBU fundamental begründet, während in den letzten Monaten zudem wichtige Handelspartner der Ukraine – Russland, Belarus und Kasachstan –ihre Währungen abwerteten. Im Falle der Ukraine ist das erhebliche Leistungsbilanzdefizit der letzten Jahre – trotz einer nahezu völligen Stagnation der Gesamtwirtschaft – äußerst bedenklich und deutet klar auf eine überbewertete Landeswährung hin, wobei die Art und der Zeitpunkt der Abwertung viele Fragen aufwerfen und damit auch auf (Implementierungs-)Risiken bei der anstehenden wirtschaftlichen Sanierung der Ukraine hinweisen. Denn die Abwertung lag nicht nur in fundamentalem Abwertungsdruck, sondern auch in intransparenten Ausleihungsgeschäften der NBU mit einigen ukrainischen Banken (noch unter der alten Notenbankführung), die die NBU dann zusätzlich unter Druck setzten, begründet. Die Abwertung der Hrwynja war durchaus dramatisch und kommt größeren historischen Währungskrisen in anderen Emerging Markets nahe. Auf die Sicht von einem Jahr wertete die Hrwynja bis dato etwa 30 Prozent ab, während der historische Durchschnitt in Emerging-Markets-Krisen bei etwa 40 Prozent liegt; in vergangenen Krisen (1998, 2008) wertete die Hrwynja sogar um 50 bis 60 Prozent ab (siehe dazu Ukraine-Analysen 47 vom 11.11.2008). Die Bedeutung der erfolgten – oder zumindest tolerierten – Abwertung der Hrwynja ist nicht zu unterschätzen. Sie ermöglicht einen schnellen Abschluss der IWF-Verhandlungen bzw. kann als Antizipation von IWF-Forderungen gesehen werden. Der IWF trat seit Jahren für eine Wechselkursflexibilität in der Ukraine ein und sie war Bestandteil voriger IWF-Unterstützungsprogramme; sie wurde bis dato aber nie implementiert. Zudem kann die Neuausrichtung des Wechselkurses, nun stärker im Einklang mit der fundamental schwachen Position der ukrainischen Volkswirtschaft, eine Konjunkturerholung unterstützen. Dieser Gedanke wird durch einen umfassenden Ländervergleich mit Ländern mit ähnlichen ökonomischen Problemen wie denen der Ukraine bestätigt. Hier wird deutlich, dass eine spürbare Abwertung der Landeswährung (entweder als einmaliges Ereignis oder über Monate gezogen) merklich dazu beitragen kann, die außenwirtschaftliche Position und die Haushaltslage auszugleichen, während es nach einer Währungsabwertung mittelfristig auch eine schnellere Rückkehr zum Wirtschaftswachstum geben kann (nach einer scharfen, aber kurzen Rezession). Im Gegensatz dazu ist eine eher graduelle Korrektur nicht-nachhaltiger Außenwirtschafts- und Budgetdefizite innerhalb eines festen Wechselkursregimes (wie zuvor in der Ukraine) sehr schmerzhaft in Bezug auf die Wohlstandsverluste (gemessen am BIP-Wachstum). Dies wird u. a. auch durch das Schicksal der südlichen Eurozonenländer mit ihren festen Wechselkursen gegenüber wichtigen Handelspartnern deutlich. Insofern ist die erfolgte schockhafte Währungsabwertung in der Ukraine ein wichtiger strategischer Schritt der neuen Regierung bzw. Administration, um im Jahresverlauf 2014 und 2015 möglichst rasch wieder wirtschaftliche Fortschritte bzw. eine Konjunkturerholung vorzuweisen. Zudem ist das Schaffen eines ökonomischen Aufwärtspotenzials im Falle der Ukraine von besonderer Bedeutung. Die jüngsten Proteste auf dem Maidan und in anderen Landesteilen haben ihren Ursprung teils auch in dem äußerst schwachen wirtschaftlichen Abschneiden der Ukraine, aus absoluter wie aus relativer Perspektive, seit dem Ausbruch der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise im Jahr 2008 (siehe dazu Ukraine-Analysen 94 vom 13.9.2011). Zumal eine wirtschaftliche Stabilisierung auch helfen kann, die innenpolitische Spaltung des Landes abzuschwächen, kann doch dann Russland in den südöstlichen Landesteilen angesichts seiner eigenen offenkundigen wirtschaftlichen Probleme nicht mehr als finanziell potenter Bezugspunkt angesehen werden. Zudem ist die erfolgte harte Währungsanpassung ein Substitut für eine Anpassung nur über strukturelle und tiefgreifende Wirtschaftsreformen. Daher ist dieser Schritt im Falle der Ukraine keinesfalls gering zu schätzen. Denn die im derzeit auszuhandelnden IWF/EU-Unterstützungspaket geforderten Reformen (etwa die Anhebung der inländischen Energiepreise) werden sicher (mittelfristig) auf innenpolitische Widerstände stoßen; insofern ist eine marktbasierte und schnell bzw. umfassend wirkende Wechselkursanpassung durchaus sinnvoll. Die Erfahrung anderer osteuropäischer Transformationsländer zeigt zudem, dass eine schockhafte Anpassung rascher hilft als eine graduelle Sanierung. Die Akzeptanz der Tatsache, dass die Landeswährung überwertet war und mit der Abwertung nun bereits erhebliche Wohlstandsverluste vollzogen wurden, war aber sicher nicht die letzte wirtschaftspolitisch unpopuläre, aber notwendige Entscheidung der neuen Übergangsregierung.


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