Opposition activists carry the Ukrainian national flag during an action of protest against the current regime in Kiev, Ukraine, Saturday, May 18, 2013. (AP Photo/Efrem Lukatsky)

29.1.2018 | Von:
Viktor Stepanenko

Kommentar: Die schwindende Chance der Ukraine auf inklusive Institutionen

Hinter der Idee eines inklusiven Modells steckt der Wunsch, das Allgemeinwohl der Ukraine in den Vordergrund politischer Entscheidungen zu stellen. Doch dafür bedarf es vielfältiger Veränderungen im Rechtssystem und in den Institutionen des Landes, wie auch in der Kommunikation zwischen Staat und Gesellschaft.

Blick in das ukrainische Parlament in Kiew. Hat die Regierung in den vergangenen Jahren wichtige Reformen versäumt?Blick in das ukrainische Parlament in Kiew. Hat die Regierung in den vergangenen Jahren wichtige Reformen versäumt? (© picture alliance/NurPhoto)

Zusammenfassung

Vier Jahre nach dem Beginn des Euromaidan ist die Ukraine immer noch mit vielen Schwierigkeiten konfrontiert, darunter der Krieg und die destruktive Art der politischen Auseinandersetzung im Land. Den dauerhaftesten Schaden bewirken jedoch vermutlich die immer wieder verzögerten Bemühungen um die Schaffung eines inklusiven Staates. Der vorliegende Beitrag konzentriert sich auf drei zentrale Versäumnisse des Reformprozesses.

Einleitung

Drei Hauptversäumnisse der Regierung wie der Gesellschaft sind es, die dazu führen, dass die Gelegenheit ungenutzt vorbeizieht: Erstens sind die Umsetzung des Rechtsstaatsprinzips, der Schutz der Bürgerrechte und ein garantierter Zugang zum Justizsystem problembehaftet. Zum zweiten nehmen Probleme mit Armut und sozioökonomischer Exklusion zu. Und drittens wird die Kommunikation zwischen Staat und Gesellschaft von Korruption dominiert. Diese Aspekte des Problems verstärken sich gegenseitig und untergraben die Bemühungen der Reformer, den "Erpresserstaat" zu übernehmen und das herrschende System mit seinen extraktiven Institutionen in ein inklusives institutionelles Modell zu verwandeln. Besonders entmutigend ist dieser Mangel an nachhaltigen Veränderungen mit Blick auf die politische Agenda des Euromaidan, das System komplett neu aufzustellen.

1. Rechtssystem und Justizwesen

Der Euromaidan begann als Protestbewegung gegen die eigenmächtige Entscheidung von Viktor Janukowitschs Regierung, den Weg der Ukraine in Richtung Integration in die Europäische Union zu verlassen. Nach der brutalen Behandlung von demonstrierenden Studierenden durch die Polizei nahmen die Proteste zu. Das Streben nach gerechten Strafen für diese Täter wurde zur ersten entscheidenden Episode und ließ die Euromaidan-Protestwelle dynamisch anwachsen.

Auch in ihrem gewalttätigen Charakter versinnbildlicht diese Episode die gesamte Praxis der autoritären staatlichen Mechanismen, in denen Rechtsstaatlichkeit und Justizwesen nur Fassade waren und die Auslegung von Gesetzen sowie der Zugang zur Justiz hauptsächlich bestimmt wurden von informellen Regeln und über Korruption zustande gekommenen Vereinbarungen. Trotz des Siegs des Euromaidan kann von einer grundlegenden Reform des Rechts- und Justizsystems nicht die Rede sein.

Einige Veränderungen hat es allerdings im Strafverfolgungsbereich gegeben. Dank der Schaffung neuer Organisationen, die an die Seite der Staatsanwaltschaft traten – das Nationale Antikorruptionsbüro der Ukraine (NABU), die Nationale Agentur zur Korruptionsprävention (NAPC) und das Staatliche Investigationsbüro, das sich derzeit in Gründung befindet –, entwickelte sich dieser Sektor positiv. Das Justizwesen wird vereinfacht und logischer strukturiert. Die Auswirkungen dieser Bemühungen zur Institutionenbildung sind jedoch gering: Die Korruption ist nach wie vor endemisch, die Sicherheit auf den Straßen bei weitem nicht garantiert und die Gerichte sind sehr langsam in ihren Entscheidungsfindungen.

Leider lässt sich beobachten, wie alte und neue Institutionen miteinander in Konflikt geraten und Recht und Gesetz in der Ukraine unterwandern. In den letzten Monaten haben der Generalstaatsanwalt, der Vorsitzende des NABU und der Chef der NAPC Ermittlungen gegeneinander eingeleitet und ihre jeweiligen Mitarbeiter nahmen einander wiederholt gegenseitig fest, während Kriminelle sich von Verfolgung durch die Behörden befreit fühlen.

Der schwächste, ineffektivste und wahrscheinlich auch korrupteste Teil des Systems sind immer noch die Gerichte. Entsprechend ist auch das katastrophal niedrige Vertrauen der Öffentlichkeit in das Justizsystem seit dem Euromaidan nicht gewachsen: Sowohl 2013 als auch 2017 vertrauen bis zu 75 % der Ukrainer dem Justizsystem nicht. (Die Daten stammen aus der landesweiten repräsentativen Umfrage "Monitoring Ukrainian Society", die das Institut für Soziologie der Nationalen Akademie der Wissenschaften der Ukraine [NASU] jährlich durchführt. Die Stichprobe von 1.800 Befragten repräsentierte alle Regionen und soziodemographischen Gruppen der Ukraine außer – ab 2014 – die Krim und die Regionen Donezk und Luhansk im Donbass.)

Das Gericht als die wesentliche Institution der Rechtsstaatlichkeit ist dafür zuständig und muss dafür sorgen, dass alle Bürger Zugang zum Recht haben. Ein schlechtes Funktionieren des Justizwesens und ein Mangel an klaren gesetzlichen Regelungen bewirken sowohl ein weiterhin hohes Korruptionsniveau als auch eine geringe Attraktivität der Ukraine für Investoren.

2. Inklusive Institutionen

Die Revolution der Würde, wie die Ukrainer den Euromaidan nennen, führte nicht zu einer Auflösung des "Erpresserstaats" – eines Staates, der über intransparente, meist informelle Regeln und Korruption monopolistische Kontrolle und die Verteilung öffentlicher Güter an oligarchische Clans organisiert. Der Euromaidan war die dritte Chance der Ukraine in 25 Jahren Unabhängigkeit, den Staat von einem extraktiven Modell, bei dem Eliten den Staat ausplündern, zu einem inklusiven Modell, bei dem Eliten auch das Allgemeinwohl im Blick haben, zu wandeln.

Aber selbst die hohe Zahl von Toten, die die Revolution der Würde gefordert hat, und die Angst der herrschenden Eliten, ausgewechselt und bestraft zu werden, bewegten diese nicht dazu, einen politisch und wirtschaftlich inklusiv strukturierten Staat zu entwickeln, statt den extraktiven Staat weiter aufrechtzuerhalten. Mein Eindruck ist, dass die herrschenden Eliten der Ukraine nicht in der Lage sind, sich auf ein inklusives Modell einzustellen. Sie können nur das gewohnte (und für sie bequeme) institutionelle Umfeld reproduzieren, das auf die Suche nach schnellen Profiten durch Plündern staatlichen Eigentums aufgebaut ist.

Die Staatsorgane waren nicht bereit, sich auf die Zivilgesellschaft zu verlassen, obwohl dies vielleicht der einzige Weg ist, um die notwendige gesellschaftliche Unterstützung für die Einleitung einer tiefgreifenden und zügigen Reform der Institutionen – eines möglicherweise durchaus schmerzhaften Prozess – zu bekommen. Stattdessen verbündeten die politischen Eliten sich zum Machterhalt mit den oligarchischen Clans und stellten nach dem Maidan die extraktiven Institutionen eines ineffektiven und korrupten Systems wieder her. Das Problem weitet sich durch den militärischen Konflikt im Donbass und dessen unklare Lösungsperspektiven aus: Denn diese stärken das extraktive Institutionenmodell, indem sie Möglichkeiten für mehr Intransparenz, Unterschlagungen und Korruption im Zusammenhang mit steigenden Militärausgaben aus dem Staatshaushalt schaffen.

Einen zusätzlichen Beweis dafür, dass das extraktive Modell in Kraft bleibt, liefern das unerfüllte Versprechen einer Steuerreform und die weiterhin vorherrschende Korruption. Obwohl die Ukraine ihre Position im Weltbank-Index der wirtschaftsfreundlichsten Staaten ("Ease of Doing Business") seit 2012 deutlich verbessert hat, liegt sie immer noch hinter Georgien, Kasachstan, der Republik Moldau, Aserbaidschan und sogar Belarus. Das hohe Korruptionsniveau des Landes ist weiterhin ein Hauptproblem. Mit Rang 131 im Korruptionsindex von 2016 befindet sich die Ukraine noch immer auf den letzten Plätzen des Rankings von Transparency International. Die Einführung deregulierender Maßnahmen und einer Steuerreform würde die Mehrheit der Ukrainer in legale Arbeits- und Unternehmerverhältnisse befördern, den geschätzten Anteil der Schattenökonomie (45 % im Jahr 2017) senken und ein solides Wirtschaftswachstum generieren. Diese positiven Veränderungen würden im Gegenzug die Lage der ukrainischen Mittelklasse wieder verbessern und Forderungen nach Demokratie stärken.

3. Kommunikation zwischen Staat und Gesellschaft

Die institutionelle Verankerung des extraktiven Modells in der Gesellschaft zeigt sich auch in einer deformierten Kommunikation zwischen Bevölkerung und Staatsorganen. Besonders deutlich wird das am Fehlen einer strategischen Vision in Bezug auf so entscheidende Punkte wie den bewaffneten Konflikt im Donbass (ist er ein Krieg oder eine Anti-Terror-Operation?), die Zukunft der besetzten Territorien (wie werden der östliche Donbass und die Krim wieder integriert?) und die Ausrichtung der Reformen (sind das Ziel der Reformen bessere Chancen für die Ukrainer oder die Zustimmung der westlichen Partner?): All diese unbeantworteten Fragen machen den Staat zu einem ineffektiven Kommunikationspartner.

Die Inkonsistenz der Führung verstärkt die zunehmend vorhandenen Gefühle von Apathie, Verwirrung und Desorientierung in der Gesellschaft. Eine im Jahr 2016 vom Institut für Soziologie durchgeführte landesweite repräsentative Umfrage ergab, dass zwei Drittel (66 %) der Ukrainer mit der Entwicklung der Demokratie im Land nicht zufrieden waren. Zum Vergleich: Diese Zahl ist höher als im Jahr 2012 (als 59 % der Befragten angaben, unzufrieden zu sein). Annähernd 60 % der 2016 befragten Ukrainer glaubten nicht, dass sich ihr Leben in nächster Zeit verbessern würde.

Nach dem Euromaidan veränderte sich das Verhältnis zwischen Gesellschaft und Staat tatsächlich in einigen Punkten. Der Staat kann einige Bereiche der Kommunikation dennoch nicht effektiv gestalten, teilweise wegen seiner Unfähigkeit, mit der Öffentlichkeit offen und ehrlich zu kommunizieren. So können aktive zivilgesellschaftliche Gruppen gegen die Regierung den Wettkampf um die dominante Botschaft gewinnen, wie etwa die Krimtataren, die den Landzugang zur Krim blockierten, oder Gruppen radikaler Patrioten, die sich für eine Handelsblockade gegen den östlichen Donbass einsetzten.

Staatlicher Führungsmangel in der Kommunikation mit der Gesellschaft schafft ein Vakuum und erlaubt Verfälschungen. Das untergräbt die Stärke der ukrainischen Gesellschaft und schwächt die Unterstützung für die Regierung. Um eine angemessene öffentliche Kommunikation zu erreichen, wäre eine Korrektur der voreingenommenen Praktiken der inländischen Medien notwendig. Außerdem müsste eine den öffentlichen Dialog befördernde Kultur ins Leben gerufen werden und es müssten öffentliche Praktiken der Solidarität entwickelt sowie die Fähigkeit der Gesellschaft und der Staatsvertreter gefördert werden, einander zu hören und konstruktive Kritik sowie inhaltliche Argumente zu akzeptieren.

Übersetzung aus dem Englischen: Sophie Hellgardt

Im Text zitierte Literatur

Acemoglu, Daron and James A. Robinson. 2012. Why Nations Fail: the Origins of Power, Prosperity, and Poverty. 1st ed. New York: Crown.

Gemeinsam herausgegeben werden die Ukraine-Analysen von der Forschungsstelle Osteuropa an der Universität Bremen, der Deutschen Gesellschaft für Osteuropakunde e.V., dem Deutschen Polen-Institut, dem Leibniz-Institut für Agrarentwicklung in Transformationsökonomien, dem Leibniz- Institut für Ost- und Südosteuropaforschung und dem Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien (ZOiS) gGmbH. Die bpb veröffentlicht sie als Lizenzausgabe.

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