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Friedenskonsolidierung: eine vorläufige Bilanz

Die Erfahrungen aus drei Jahrzehnten Friedenskonsolidierung (Peacebuilding) lassen wichtige Rückschlüsse auf die Erfolgsbedingungen von Friedensprozessen zu. Besonders Defizite bei der Vergangenheitsarbeit, der Überwindung der strukturellen Konfliktursachen und der Partizipation der Bevölkerung gefährden den Prozess.


Die Auswahl der zwölf Friedenskonsolidierungsprozesse ist nicht repräsentativ, aber auch nicht willkürlich. Erstens werden alle Kontinente berücksichtigt, wo sich Post-Konfliktgesellschaften auf den Weg gemacht haben, die Folgen von Bürgerkrieg und politischer Repression zu überwinden. Afrika und Asien sind mit fünf bzw. drei Fällen am stärksten vertreten. Beide Weltregionen weisen bis heute die höchste Dichte an innerstaatlichen Konflikten bzw. Friedensprozessen auf.

Zweitens werden verschiedene Typen von Friedensprozessen vorgestellt.[1] Bei der ersten Gruppe war eine neuartige Präsenz der UNO im Rahmen sog. Peacebuilding-Missionen ausschlaggebend (Namibia, Kambodscha, Mosambik). Die zweite Gruppe verdankt das Ende des Bürgerkrieges hauptsächlich einer veränderten internationalen bzw. regionalen Situation (Südafrika, Nicaragua, Guatemala, Aceh, Ost-Timor). In der dritten Gruppe wurde eine wichtige Bürgerkriegspartei militärisch besiegt (Ruanda, Sierra Leone). In der vierten Gruppe erfolgte die Stabilisierung der neugegründeten Staaten maßgeblich durch die langfristige Präsenz von NATO und EU (Bosnien-Herzegowina, Mazedonien).

Drittens werden sowohl erfolgreiche als auch problematische Friedensprozesse einbezogen. Während Südafrika, Namibia, Aceh/Indonesien, Mazedonien und Sierra Leone als "Erfolgsgeschichten" gelten, werden insbesondere Kambodscha, Guatemala und Bosnien-Herzegowina aus unterschiedlichen Gründen als deviante bzw. blockierte Friedensprozesse angesehen. Bei aller Unterschiedlichkeit lassen sich aus dem Vergleich Kriterien gewinnen, von denen Erfolg oder Misserfolg von Friedensprozessen abhängen.

Friedenskonsolidierung – eine neue Strategie der internationalen Gemeinschaft

Die internationale Gemeinschaft ist nur langsam in ihre neue Aufgabe hineingewachsen, zur Befriedung von Bürgerkriegsgesellschaften beizutragen. Erst mit dem Ende des Ost-West-Konflikts und der Überwindung der Blockade des UN-Sicherheitsrats (1989/90) konnte die UNO die in der Charta vorgesehenen Handlungsoptionen in dem Bereich wahrnehmen. UN-Friedensmissionen überwachten nun nicht nur Waffenstillstände, sondern auch den Abschluss von Friedensverträgen, die Ausarbeitung neuer Verfassungen, die Durchführung von Wahlen und die Implementierung politischer und sozio-ökonomischer Reformen.

Den Kurswechsel hatte vor allem der damalige UN-Generalsekretär, Boutros Boutros-Ghali (1992-96), mit seiner "Agenda für den Frieden" konzeptionell unterfüttert. Als Grundregel galt, dass ein möglichst konsequenter Wandel in Richtung Demokratie und Marktwirtschaft eingeleitet werden muss, um die Weichen in Richtung eines stabilen und dauerhaften Friedens zu stellen. Die Anfangserfolge schienen zunächst, die neue Strategie zu bestätigen (Namibia, Kambodscha).

Fehlentwicklungen und Unzulänglichkeiten

Doch nach und nach wurden die Unzulänglichkeiten des neuen Ansatzes offensichtlich. Von dem Moment an, wo die "Internationalen" ein scheinbar befriedetes Land verließen, gewann vielfach wieder die Logik des Konflikts Überhand. Es wurde deutlich, dass einige Monate oder Jahre ausländischer Präsenz und ein paar politische Reformen nicht genügen, um die strukturellen Konfliktursachen und die langwierigen Folgen massenhafter Gewalt nachhaltig zu überwinden. Zwar wurden die Konflikte jetzt nicht mehr primär mit militärischen Mitteln ausgetragen, doch fand auch keine vorbehaltlose Hinwendung zu demokratischen Formen des politischen Wettbewerbs statt. Hinter der Fassade einer formalen Demokratie regierte ein Mix aus militärischen Aktionen, polizeilicher Repression, politischer Einschüchterung und Manipulation.

Problematisch war auch die wirtschaftliche Komponente der Friedenskonsolidierung. Der international neu etablierte Konsens, wonach Marktwirtschaft der einzig gangbare Weg wirtschaftlicher Entwicklung ist, erleichterte es den internationalen Finanzinstitutionen (IWF, Weltbank) und Geberländern, den lokalen Regierungen einen konsequenten Sparkurs und "Strukturanpassungen" aufzuerlegen. Die Einkommensschere öffnete sich dramatisch. Zunehmende soziale und wirtschaftliche Ungleichheiten ließen entweder die alten Konflikte wieder aufbrechen oder schufen neue. Die Kriminalität erreichte Rekordwerte, und die neuen politischen Institutionen erlitten einen dramatischen Verlust an Ansehen und Glaubwürdigkeit.

Ein weiterer "Webfehler" der meisten Friedenskonsolidierungsprozesse besteht in der Unterschätzung und politischen Instrumentalisierung der Aufarbeitung der Konfliktvergangenheit. Zwar schienen zunächst alle Konfliktparteien von der stillschweigenden Übereinkunft zu profitieren, "Vergangenheitsarbeit" und "Versöhnung" auf pauschale Amnestien, Reparationen und Wiedereingliederungshilfen zu beschränken. Selbst dort, wo Vergangenheitsarbeit in größerem Umfang stattgefunden hat, wurde sie von den regierenden Eliten meist abgeschwächt, auf bestimmte Täter- und Opfergruppen beschränkt oder für die eigenen Interessen funktionalisiert (z.B. Guatemala, Kambodscha, Ruanda).

Doch langfristig belasten die ungeklärte Verantwortung für systematische Gewalt und Menschenrechtsverbrechen sowie die Nichtanerkennung der Leiden der Opfer den Friedensprozess. Solange die Wahrheit über die Ursachen, Entscheidungen und Abläufe, die zum Bürgerkrieg und zu den Verbrechen gegen die Zivilbevölkerung geführt haben, nicht öffentlich gemacht wurde, haben die Kräfte, die von den alten Spaltungen profitieren bzw. von der Offenlegung der Vergangenheit Strafverfolgung und Machtverlust befürchten müssen, die Möglichkeit, ihre eigenen Deutungen und Mythen in Umlauf zu bringen. Die Post-Konfliktgesellschaften bleiben tief gespalten, und selbst neu aufbrechende Streitigkeiten werden in der vorurteilbehafteten Sprache des überwunden geglaubten Bürgerkrieges ausgetragen (z.B. Bosnien-Herzegowina, Mazedonien).

Erfolgreiche Friedensprozesse – eher die Ausnahme als die Regel?

Die Unzulänglichkeiten und Fehlentwicklungen werfen die Frage auf, warum es dennoch Friedensprozesse gibt, die im Großen und Ganzen als Erfolge gewertet werden. Erfahrungsgemäß haben jene Post-Konfliktgesellschaften bessere Startbedingungen, in denen der Bürgerkrieg weniger lang, verbissen und opferreich geführt wurde und in denen eine wichtige Konfliktpartei in der Post-Konfliktphase keine Rolle mehr spielt. Sei es, weil sie militärisch eindeutig besiegt und ihrer Machtbasis beraubt wurde oder weil sie sich – wie etwa Südafrika aus Namibia und Mosambik – gänzlich aus dem Konflikt zurückgezogen hat.

Ein weiterer begünstigender Faktor ist eine stabile und den Friedensprozess unterstützende regionale Konstellation. Dazu zählt auch, dass große Regionalmächte – wie z.B. die USA in Mittelamerika – ihre Unterstützung für eine Konfliktpartei einstellen und im Idealfall den Friedensprozess politisch, wirtschaftlich und medial fördern. Entscheidend für die Beendigung des Bürgerkriegs in Ost-Timor und Aceh war der politische Systemwechsel in Indonesien, der zur Anerkennung der Forderungen der Befreiungsbewegungen und letztlich zu Unabhängigkeit bzw. weitgehender Autonomie geführt hat.

Im Innern ist die Dominanz einer politischen Kraft in Parlament und Regierung (z.B. Südafrika, Namibia, Ruanda) oder der Konsens zwischen den stärksten politischen Lagern (z.B. "Elitenpakt" in Nicaragua) der wichtigste Garant für Stabilität. Dass ein solcher institutioneller Ordnungsrahmen allein nicht ausreicht, wird durch alle Friedensprozesse bestätigt. Der Vorrang einer oder mehrerer Parteien scheint eine Politik der Verantwortungslosigkeit gegenüber der breiten Bevölkerung zu befördern. Demokratiedefizite verstärken die Tendenz zu Selbstbereicherung, Korruption und Klientelismus und untergraben die Legitimität der politischen Ordnung.

Schließlich erweisen sich Friedensprozesse dann als belastbarer, wenn die ideologischen Rechtfertigungen der gegenseitigen Feindschaft ihre spaltende Kraft verlieren. Vielfach haben sich extremistische Ideologien völlig diskreditiert (z.B. Rassismus, Genozid, Diskriminierung) und dem Mythos des Befreiungskampfes das Feld überlassen (z.B. Südafrika, Namibia, Ruanda, Aceh, Ost-Timor). Allerdings kann der Befreiungsmythos seinerseits schnell selbst zu einem Hindernis werden. Für eine zukunftsfähige Entwicklung bedarf es der Verbindung mit einer parteiübergreifenden politischen Identität (z.B. "Regenbogen-Nation" in Südafrika).

Schlussfolgerungen

Die Herausforderung besteht darin, eine Strategie der Friedenskonsolidierung zu entwerfen, die auch funktioniert, wenn im regionalen Umfeld und im Inneren die negativen, verzerrenden und blockierenden Faktoren überwiegen. Der Königsweg dafür besteht in der rückhaltlosen Aufarbeitung der Konfliktvergangenheit, der Überwindung der strukturellen Ursachen des Konflikts sowie in der Einbindung der neuen Eliten in Verantwortung stiftende demokratische Strukturen. Eine wichtige Erfolgsbedingung ist ein integratives gesellschaftliches Projekt, das einen selbstbestimmten Weg in Richtung Demokratie und wirtschaftliche Entwicklung eröffnet.

Literatur und Links

» Boutros-Ghali, Boutros (1992): "Agenda für den Frieden". Vorbeugende Diplomatie, Friedensschaffung und Friedenssicherung. Bericht des Generalsekretärs gemäß der am 31. Januar 1992 von dem Gipfeltreffen des Sicherheitsrats verabschiedeten Erklärung.«

Paris, Ronald (2007): Wenn die Waffen schweigen. Friedenskonsolidierung nach innerstaatlichen Gewaltkonflikten, Hamburg: Hamburger Edition.

Fußnoten

1. Bei den verschiedene Typen gibt es auch Überschneidungen. So wurde z.B. das Ende des Bürgerkrieges in Mosambik ebenfalls nur aufgrund des veränderten regionalen Kontextes möglich. Eine wichtige Rolle spielte zudem die Unterstützung von Verhandlungen durch externe Akteure.

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