Skyline von Schanghai
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21.11.2006 | Von:
Günter Meinert

Städtische Regierungskunst

Aspekte einer Good Urban Governance

Städtisches Wachstum muss geplant und gelenkt werden. Was unterscheidet eine gute städtische Regierung von einer "normalen" Stadtverwaltung? Zumindest ist die Partizipation der Bürgerinnen und Bürger ein wichtiges Element von Good Urban Governance. Günter Meinert wirft einen Blick in die Stadt als politische Arena.

Der Autor gehört der GTZ, der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit an. Seit 1975 ist das Bundesunternehmen mit Hauptsitz in Eschborn weltweit tätig. Es unterstützt die Bundesregierung bei der Umsetzung entwicklungspolitischer Vorhaben. Hierzu zählen politische, wirtschaftliche, ökologische und soziale Veränderungen und Reformen. Seit Jahrzehnten fördert die GTZ auch die Stadt- und Kommunalentwicklung in Asien, Afrika, Lateinamerika und Osteuropa.

Was ist Good Urban Governance anderes als die gute alte Stadtverwaltung oder – neudeutsch – das städtische Management? Der Blick ins Wörterbuch hilft wenig, die Übersetzungen "Herrschaft" oder "Regierungsform" greifen zu kurz. Zwar hat Good Governance sehr viel mit Demokratie zu tun. Doch demokratische Wahlen allein reichen nicht aus, um Good Governance zu gewährleisten. Regierungsfähigkeit und Regierbarkeit sind weitere Schlüsselelemente, um das Mandat der Bürgerschaft zu erfüllen. Eine Stadtregierung – wie auch die staatliche Macht – muss durchsetzungsfähig sein: nicht diktatorisch, sondern demokratisch.

Außerdem muss sie sich legitimieren, nicht nur einmalig durch Wahlen, sondern fortlaufend durch die Verbesserung der Lebensverhältnisse. Stadtentwicklung muss verhandelt werden: An der Meinungsbildung, der Entscheidungsfindung sowie der Umsetzung: wirken viele Beteiligte aus Stadtregierung, Bürgerschaft und Unternehmen mit. Good Urban Governance muss sich weiterhin auch daran messen lassen, ob die Städte die immensen Aufgaben bewältigen können.

Die Welt als Stadt – die Stadt in der Welt

Während manche deutsche Stadtregierung über zurückgehende Einwohnerzahlen klagt, kämpfen Städte besonders in Afrika und Asien mit einem rapiden Wachstum, das die Infrastruktur, die öffentlichen Dienstleistungen und Arbeitsmärkte strapaziert und häufig völlig überfordert. Bereits heute lebt jeder zweite Mensch in einer Stadt. Insbesondere die Städte in den am wenigsten entwickelten Ländern wachsen rasant. Rund eine Milliarde Menschen lebt bereits heute in Slums – ein Anwachsen ihrer Zahl auf zwei Milliarden bis zum Jahr 2030 ist zu befürchten.

Der Umgang mit Slums ist weltweit die wahrscheinlich größte Herausforderung an Urban Governance. Spektakuläre Nachrichten aus Slums – auch wenn sie in konsolidierten Demokratien wie Brasilien zu finden sind – führen uns besonders drastisch vor Augen, dass Staat und Stadtregierung in diesen Vierteln nur fiktiv und sehr punktuell die Kontrolle haben. Die wirkliche Macht, die von den Bewohnerinnen und Bewohnern täglich erlebt wird, liegt bei den "Slumlords" – oder dem organisierten Verbrechen. Solche Missstände sind oft Ausdruck einer generellen Schwäche des Staates. Schon heute müssen wir nicht nur von "Failing States", sondern auch von "Failing Cities" sprechen. Es gibt Städte, in denen die Lebenswirklichkeit eines Großteils ihrer Einwohnerinnen und Einwohner durch Selbstorganisation geprägt ist – durch den täglichen Kampf ums Überleben, die Schutzlosigkeit vor Gewalt und Willkür sowie durch Perspektivlosigkeit.

Dabei ist die Verbesserung der Lebensbedingungen in den bestehenden und die Verhinderung der Entstehung neuer Slums nur ein Teil der gewaltigen Aufgaben, die Stadtregierungen zu bewältigen haben: das alltägliche Verkehrschaos, stinkende Abfallhaufen an den Straßenrändern oder die nur stundenweise funktionierende Wasserversorgung. Dafür muss die Politik Lösungen finden, die rasch wirken und den "Druck der Straße" mildern. Zugleich müssen diese langfristig tragfähig sein und auch noch bei wachsender Einwohnerzahl funktionieren.

Armuts- und Finanzverwalter
Des weiteren haben Städte einen gewaltigen Ressourcenbedarf einerseits und sind andererseits einer wachsenden Umweltbelastung ausgesetzt. Auch in dieser Hinscht wird der Handlungsdruck auf Stadtregierungen in den nächsten Jahren rasch zunehmen: Sind Städte doch Mitverursacher des Klimawandels und – auf Grund der wachsenden Katastrophengefahr – Opfer zugleich.

Blumenmarkt KalkuttaNischen im Arbeitsmarkt. Blumenmarkt in Kalkutta (© Arnab Chatterjee)
Außerdem muss Urban Governance über die jeweilige Stadt hinaus Verantwortung übernehmen. Der kommunale Anteil an den nationalen Einnahmen liegt in der Republik Südafrika bei rund 10 Prozent, in Indien bei 33. Stadtregierungen verantworten einen erheblichen Anteil am nationalen Investitionsvolumen: In Bolivien fast 30 Prozent, in China sogar 54. In Städten wird ein Großteil der nationalen Wertschöpfung erwirtschaftet, in Mexiko-Stadt sind es 33 Prozent des nationalen Bruttoinlandsprodukts, das gilt ebenso für Manila. Das Wachstum der Volkswirtschaft geht in den meisten Ländern von den städtischen Zentren aus. Ebenso können Schulden der Kommunen einen erheblichen Teil des Staatsdefizits ausmachen. Urban Governance beeinflusst somit über die Stadtökonomie auch die Volkswirtschaft und das öffentliche Finanzwesen.

Angesichts dieses Spektrums an Aufgaben stellt sich die Frage, was Urban Governance zu leisten vermag. Das Motto "Global denken – lokal handeln" hilft hier weiter. Es geht nicht darum, alle Probleme gleichzeitig zu lösen, sondern umsichtig Prioritäten zu setzen und zukunftsfähige Lösungen zu entwickeln, abzustimmen und umzusetzen. Weltweit gibt es gelungene Beispiele dafür, dass es gelingen kann.

Städte prägen die politische Kultur

Bislang ist in vielen Teilen der Welt die Bereitstellung von Wohnungen, einer Infrastruktur und von öffentlichen Dienstleistungen – wie Wasser- und Energieversorgung, Bildungs- und Gesundheitswesen – noch Neuland für die Stadtregierungen. Im Zuge von Dezentralisierungsprozessen werden in vielen Staaten Zuständigkeiten der nationalen Regierung auf die kommunale Ebene übertragen. Teils werden zum ersten Mal überhaupt Kommunalregierungen gewählt, wie kürzlich in Saudi-Arabien. Neu entstehende Stadtverwaltungen müssen erst leistungsfähige Strukturen aufbauen und Einnahmen erschließen. Sie sind also doppelt gefordert: Zum einen durch Unerfahrenheit und schwache Strukturen, zum anderen durch die Vielfalt und Reichweite ihrer Aufgaben.

Dabei müssen Städte hohe Erwartungen erfüllen. Sie ziehen Menschen an, weil sie ihnen Chancen bieten. Viele finden hier Arbeit, wenngleich auch im informellen Sektor. Der Zugang zu Schulen und Gesundheits­einrichtungen ist meist leichter als auf dem Land. Wer nicht zu den Allerärmsten gehört, kann zumindest ein wenig am Konsum und öffentlichen Leben teilhaben. Doch Erfolg und Scheitern liegen dicht beieinander. Good Urban Governance entscheidet mit darüber, wie viele Menschen Chancen bekommen, einen Platz in der urbanen Gesellschaft zu finden.

Besonders deutlich wird dies am Beispiel der Integration. Menschen unterschiedlicher Nationalitäten und ethnischer Gruppen ziehen in die Städte. Es gibt das weltweit zu beobachtende Phänomen der "Cities of Diversity" – die Vielfalt der Stadt. Das Zusammenleben verschiedener Kulturen und Religionen ist oft konfliktreich. Good Urban Governance muss hier einen Ausgleich zwischen den Ansprüchen und Bedürfnissen, aber auch Mentalitäten und Werten der verschiedenen Gruppen schaffen. Die Unruhen in den französischen Banlieues haben gezeigt, wie fragil selbst eine vordergründig stabile Kommune sein kann.

Zugleich sind Städte seit jeher Zentren des sozialen und politischen Wandels. Stadtluft macht häufig ein wenig freier, wobei die politischen Errungenschaften auch in den ländlichen Raum ausstrahlen. Die "öffentliche Meinung" bildet sich in Städten. Bürgermeister großer Städte wechseln häufig in die nationale Politik. Entscheidungsträger aus Wirtschaft und Gesellschaft werden durch die Regierungspraxis ihrer Stadt beeinflusst. Auf kommunaler Ebene kommen die Bürgerinnen und Bürger der Politik am nächsten, hier wird Politik unmittelbar sichtbar. Gerade in den Staaten mit sich erst formenden Demokratien prägt die gelebte Erfahrung der Bürgerinnen und Bürger mit der Regierung ihrer Stadt das Verhältnis zum Staat und zum politischen System. Urban Governance ist ein untrennbarer Teil der politischen Kultur eines Landes.

Was macht aus der Stadtverwaltung eine Good Urban Governance?

Die Stadtregierung braucht den Dialog mit der Bürgerschaft, den Verbänden, Organisationen, Unternehmen usw. Sie muss für deren Anliegen zugänglich sein und zwar unabhängig vom Einfluss. Der Bau hochwertiger Büroflächen in architektonisch auffälligen Hochhäusern trägt zum internationalen Image einer Stadt bei. Der Bau eines Steges über einen Abwasserkanal in einem Kairoer Stadtteil, einer Megastadt mit elf Millionen Menschen, erscheint dagegen als eine Lappalie. Doch für die Familien, die sich nun trauen, ihre Töchter zur Schule zu schicken, weil der kilometerlange Umweg entfällt, verändert sich das Leben. Solche Probleme und Lösungen finden sich nur im direkten Kontakt mit den Bürgerinnnen und Bürgern.

Man findet interessante Beispiele partizipativer Planung in so unterschiedlichen Städten wie Cotacachi (Ecuador), Aleppo (Syrien) und Yangzhou (China), um nur wenige zu nennen. Bürgerinnen und Bürger entscheiden dort mit, wie ihr Stadtviertel saniert wird, wo die Schule gebaut werden soll, wie der Gesundheitsdienst arbeitet. Sie bestimmen manchmal auch über die kommunalen Finanzen. Die Stadt Porto Alegre in Brasilien ist seit langem bekannt für ihren Bürgerhaushalt. Die Verwendung eines beträchtlichen Anteils des städtischen Haushalts wird stadtteilweise durch Bürgerversammlungen bestimmt. Viele hundert Bürgermeister in Brasilien und anderswo sind diesem Beispiel aus Überzeugung gefolgt. Teils ist Partizipation auch gesetzlich vorgeschrieben: In Bolivien müssen die Kommunen partizipativ erstellte Entwicklungspläne vorlegen, um Zuschüsse der nationalen Regierung zu bekommen.

Partizipation ist notwendig und doch kein Allheilmittel
So führt Partizipation meist zu besseren Lösungen. Sie stößt jedoch an Grenzen, wenn sozial oder technisch vielschichtige Lösungen gefunden werden müssen. Hinzu kommt, dass es aus traditionellen Gründen oft schwierig ist, die Meinung der Frauen einzuholen. Auch bilden die Einwohnerinnen und Einwohner eines Stadtquartiers, selbst innerhalb eines Slums, keine homogene Gruppe: Es gibt Arme und weniger Arme, Alteingesessene und Neuankömmlinge – alle mit unterschiedlichen Bedürfnisse und Möglichkeiten, diese zum Ausdruck zu bringen. Der Ausgleich widerstreitender Interessen innerhalb eines Stadtquartiers sowie zwischen den Stadtquartieren kann nur mit politischer Führung gelingen. Ungeliebte Projekte wünscht man sich natürlich lieber am anderen Ende der Stadt als in der eigenen Nachbarschaft. Partizipation ist wichtig, aber kein Allheilmittel und sie löst naturgemäß auch keine strukturellen Probleme.

Neben der Offenheit für die Anliegen der Bürgerinnen und Bürger muss die Stadtregierung auch Rechenschaft über ihre Arbeit ablegen: Wofür und wie effizient gibt sie die Finanzmittel aus? Vielen Bürgerinnen und Bürgern erscheint die Stadtverwaltung als Teil des "staatlichen Molochs", der riesige Summen verschlingt. Hier kann es helfen, wenn die Stadtregierung Leistungsindikatoren publik macht, wie zum Beispiel die Klassenstärke an Schulen, die Zahl der Gebäude mit Kanalisation u.a. Manche Städte haben umfangreiche Internetseiten, die detaillierte Informationen zu städtischen Vorhaben und zum Finanzhaushalt bieten. Erstaunlich, dass sie so wenig verbreitet sind. Es muss aber auch den persönlichen Kontakt geben: Hierfür sind Bürgermeistersprechstunden, öffentliche Anhörungen oder Bürgerbüros in den Stadtteilen sinnvoll.

Die Forderung nach mehr Bürgernähe und Transparenz ist nicht neu, aber unter den Bedingungen der Erosion politischer Glaubwürdigkeit – und dies gilt für die "Erste" wie die "Dritte Welt" – kommt ihnen in Zukunft eine noch größere Bedeutung zu, denn zugleich hat sich das Wesen der städtischen Regierungskunst grundlegend geändert.

Die Stadt als politische Arena

Fast überall auf der Welt verändert sich die Rolle des Staates und damit das Kräftespiel zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Offentsichtlich wird dies in den Transformationsländern Osteuropas, die ihre ehemaligen Plan- zu Marktwirtschaften umformen, in denen der Staat– nur noch sehr begrenzte Handlungsmöglichkeiten hat. In anderen Ländern, wie in Deutschland, zieht sich der Staat aus vielen Leistungsbereichenn zurück, weilGeld gespartund dem Unternehmertum mehr Raum gegeben werden soll.

Die Rolle der Stadtregierung beschränkt sich somit nicht mehr auf die traditionelle Verwaltung und die sachgerechte Lösung technischer Probleme. Vielmehr muss sie Aufgaben delegieren und überwachen, Ressourcen der Bürgerschaft und der Wirtschaft mobilisieren und einfordern, vielfältige Interessen und Bedürfnisse erkennen und ausgleichen. Entwicklung will verhandelt werden, nicht verwaltet. Stadtregierungen müssen in diesen komplexen Kräftefeldern unterschiedliche Rollen wahrnehmen: Sie sind nicht nur Motivator und Moderator, sie müssen auch Macht ausüben. Die Legitimation und Akzeptanz hängt wesentlich von dem Maße ab, in dem es ihr gelingt, in einem sehr vielschichtigen Aufgabenfeld die langfristigen Interessen des Gemeinwesens zu vermitteln und – auch gegen Widerstand – durchzusetzen.

Unternehmen der Privatwirtschaft erwarten von der Stadtregierung oft eine Verbesserung der Standortbedingungen. Dies kann sich auf die Infrastruktur beziehen, auf unbürokratische Genehmigungen sowie die Imagepflege der Stadt als Wirtschaftsstandort. Unternehmen schaffen Arbeitsplätze und zahlen Steuern, sie sind Grundlage der städtischen Wirtschaft. Oft erbringen sie auch Dienstleistungen im öffentlichen Auftrag. Jedoch gelingt es den Stadtverwaltungen nicht immer, die Interessen einzelner Unternehmen mit den Ansprüchen des Gemeinwesens in Einklang zu bringen. Mangelhafte Gebäude, als Abwasserkanäle missbrauchte Flüsse oder stinkende Rauchschwaden aus Fabrikschloten lassen dieses Versagen sichtbar werden.

Engagement und Identifikation
Auch im Umgang mit den sozial schwachen Schichten zeigt sich die Qualität von Urban Governance. Arme Menschen haben nicht nur weniger Geld, sie haben auch weniger Einflussmöglichkeiten. Sie sind den Regeln des Großstadtdschungels unterworfen und werden nicht durch das Gesetz des Staates geschützt. Manchmal ist auch bei den Stadtregierungen selbst die Versuchung drastischer "Lösungen" besonders groß. Die Vertreibung der Bewohnerinnen und Bewohnern von Slums in Zimbabwe und die anschließende großflächige Zerstörung ist leider nur ein Kapitel in einem langen Drama. Hoffnung bietet die fortschreitende Demokratisierung in vielen Ländern, wenn die Einwohnerinnen und Einwohner zu einer Bürgerschaft heranwachsen und sich organisieren. Zunächst lose Zusammenschlüsse entwickeln sich manchmal zu einflussreichen Nichtregierungsorganisationen (NROs). Diese können zu wichtigen Vermittlern werden. Die gewaltlose Umsiedlung von 60.000 Slumbewohnerinnen und -bewohnern entlang einer Eisenbahnlinie in Mumbai, gelang vor allem durch das Zusammenwirken der Stadtregierung mit zwei einflussreichen indischen NROs.

Politische Führung und bürgerschaftliches Engagement können auch unter schwierigen Bedingungen Erstaunliches bewirken, wie das Beispiel Bogota, der Hauptstadt des durch Bürgerkrieg erschütterten Kolumbiens, beweist. Herausragenden Bürgermeisterpersönlichkeiten gelang es, durch kreative Ideen große Teile die Bürgerschaft zu mobilisieren und mit deren Unterstützung in kurzer Zeit durchgreifende Verbesserungen vor allem im Verkehr, der Sicherheit und in der Qualität des öffentlichen Raums zu erreichen. Natürlich sind in der Millionen-Metropole noch viele Probleme offen, aber viele Menschen identifizieren sich wieder mit ihrer Stadt und engagieren sich für sie.

In den Städten der Welt wird es auch in Zukunft beides geben: Anarchisches Chaos mit desolaten Lebensbedingungen sowie immer wieder ermutigende Beispiele gelungener Stadtentwicklung. Bei allen Gemeinsamkeiten, die Städte in einer globalisierten Welt haben, hat doch jede Stadt ihren speziellen Charakter. Good Urban Governance hat zwar auch globale Bezüge, muss sich aber vor Ort immer wieder aufs Neue beweisen.
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