Afghanische Flüchtlinge blicken aus dem Fenster einer Zelle in einem Flüchtlingslager der iranischen Stadt Zahedan.

12.9.2016 | Von:
Martina Haedrich

Militärische Intervention und Menschenrechte

Wertewandel im Völkerrechtsverständnis

Eine dieser Voraussetzungen ist, dass ein Beschluss des Sicherheitsrats zustande kommt, was die Zustimmung aller ständigen Sicherheitsratsmitglieder voraussetzt – wobei auch eine Stimmenthaltung als Zustimmung gewertet wird. Hingegen sind unilaterale militärische Interventionen zum Schutz vor schweren Menschenrechtsverletzungen, die nicht vom Sicherheitsrat mandatiert werden, nicht völkerrechtsgemäß.

Diese Voraussetzung ist durch die NATO im Jahr 1999 im Kosovo-Einsatz nicht eingehalten worden. Das Militärbündnis hat im Jahr 1999 ohne Sicherheitsratsbeschluss im Kosovo militärisch interveniert, um albanische Minderheiten vor schweren Menschenrechtsverletzungen zu schützen. Eine Resolution zur Mandatierung eines militärischen Einsatzes scheiterte. Damit wurde das Erfordernis eines Sicherheitsratsbeschlusses nicht erfüllt.

Bis heute wird diskutiert, ob eine Intervention zur Beseitigung schwerer Menschenrechtsverletzungen gerechtfertigt werden kann, auch wenn sie nicht rechtmäßig ist, sie also nicht auf legaler Grundlage vollzogen wird. Die herrschende Meinung in der Völkerrechtwissenschaft verneint dies bis heute, obgleich der Schutz vor schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen als Rechtfertigungsmoment weiter an Gewicht zunimmt[6]. Dieser Wandel in der Gewichtung von Menschenrechten und Souveränität und der damit einhergehende Wertewandel im Völkerrechtsverständnis beginnen sich allmählich zu manifestieren. Wenn aber die Legalisierung hinter der Legitimierung des internationalen Menschenrechtsschutzes zurückbleibt, besteht ein hohes Missbrauchsrisiko bei Eingriffen zum Schutz der Menschenrechte zur Durchsetzung eigener Interessen der intervenierenden Staaten. Die Gruppe der 77, die inzwischen 130 Schwellen- und Entwicklungsländer umfasst, hat mit einer Erklärung auf diesen Umstand reagiert und festgestellt, dass unilaterale humanitäre Interventionen keine rechtliche Basis in der UN-Charta oder im Völkerrecht haben[7].

Auch Zwangsmaßnahmen auf Grundlage von Regionalabkommen gem. Art. 53 UN-Charta sind nur erlaubt, wenn sie vom Sicherheitsrat vorgesehen und beschlossen werden. Der Sicherheitsrat hat die alleinige Kompetenz, entsprechende Maßnahmen zu beschließen (Ermächtigungsvorbehalt). Diese auf Regionalorganisationen bezogenen Einsätze hat die Afrikanische Union im Jahr 2003 zur Aufnahme einer Regelung in die Charta der Afrikanischen Union veranlasst. Danach steht das Recht der Afrikanischen Union, bei schweren Menschenrechtsverletzungen zu intervenieren, ausdrücklich unter der Zustimmung des Sicherheitsrats (Art. 4 h). Damit ist eine Interventionsklausel, das heißt eine durch Vertrag vorweggenommene Einwilligung zu militärischen Interventionen, geschaffen worden. Diese kann den Missbrauch von Interventionen ausschließen.

Die Operationalisierung der militärischen Interventionen zum Schutz vor schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen durch das Konzept der Schutzverantwortung

Um den Konflikt zwischen Legalität und Legitimität aufzulösen und die Grauzone zwischen Recht und Nichtrecht auszufüllen, hatte Kofi Annan als Generalsekretär der Vereinten Nationen die Idee, die Staaten zum Schutz der Menschenrechte stärker in die Verantwortung zu nehmen. Auch sollten rechtliche Kriterien für Interventionen bei schweren Menschenrechtsverletzungen entwickelt werden, die die Schutzverantwortung legitimieren und legalisieren. Unter dem Leitgedanken, "Souveränität als Verantwortung" hatte Annan die Bildung der ICISS (International Commission on Intervention and State Sovereignty) veranlasst, die seine Idee umsetzen sollte. Herausgekommen ist ein umfassendes Konzept zur Schutzverantwortung (Responsibility to Protect ) der Staaten bei Kriegsverbrechen, Menschlichkeitsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Völkermord[8]. Dieses soll auf drei Ebenen Anwendung finden:
  1. als Verantwortung zur Verhütung (Responsibility to Prevent),
  2. als Verantwortung zur Reaktion (Responsibility to React) und
  3. als Verantwortung zum Wiederaufbau (Responsibility to Rebuild).
Im Zentrum der Diskussion steht die zweite Ebene, die Verantwortung zur Reaktion, also auch zu militärischem Eingreifen. Militärische Intervention soll nur unter der Voraussetzung erfolgen können, dass die internationale Gemeinschaft tätig wird und dass der Staat, in dem die schweren Menschenrechtsverletzungen begangen werden, nicht Willens oder nicht in der Lage ist, die Verantwortung zum Schutz der Menschenrechte seiner Bevölkerung selbst wahrzunehmen[9]. Mit diesem Konzept und der Verantwortung der Staaten auf drei Handlungsebenen ist eine Operationalisierung der Maßnahmen, also die Festlegungen der Vorgehensweise nach dem Konzept der Schutzverantwortung, vorgenommen worden. Eine Normativierung jedoch ist erst in vagen Ansätzen erkennbar.

Das Konzept der ICISS hat in abgeschwächter Form Eingang in die Dokumente der Vereinten Nationen gefunden. Im Abschlussdokument der Weltkonferenz der Vereinten Nationen 2005[10] wird in Paragraph 138 die Verantwortung eines Staates für den Schutz seiner Bevölkerung vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit angeführt. Die Verpflichtung der internationalen Staatengemeinschaft zur Schutzverantwortung gegenüber einem Staat, der nicht Willens oder in der Lage ist, selbst seine Bevölkerung zu schützen – so wie im ICISS-Dokument dargelegt – ist in das Abschlussdokument nicht aufgenommen worden. Es findet sich stattdessen der Aufruf, die Staaten gegebenenfalls zur Schutzverantwortung zu ermutigen und ihnen dabei behilflich zu sein, diese wahrzunehmen. Paragraph 139 verpflichtet die internationale Gemeinschaft, diplomatische, humanitäre und andere friedliche Mittel nach Kapitel VI UN-Charta (Friedliche Streitbeilegung) zu ergreifen und regionale Abmachungen gemäß Kapitel VIII UN-Charta anzuwenden. Schließlich wird die Bereitschaft – und nicht wie im ICISS-Papier die Verpflichtung – erklärt, kollektive Maßnahmen über den Sicherheitsrat zu ergreifen[11]. Weiter wird betont, dass auch die Generalversammlung die Notwendigkeit für den Schutz der Bevölkerung vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit prüfen kann. Damit wird bei der Friedenssicherung die Zuständigkeit des Plenums der Vereinten Nationen herausgestellt, in dem alle Staaten vertreten sind und gleichberechtigt abstimmen[12].

Der Grund für die restriktive Aufnahme des ICISS-Papiers in das Abschlussdokument des Weltgipfels ist wohl darin zu sehen, dass die Schutzverantwortung, obgleich universell angelegt, in der Praxis nicht für alle Staaten gleichermaßen zur Anwendung kommt. Nur die Großmächte und mit ihr verbündete Staaten werden in Drittstaaten intervenieren können; denn nur sie bringen die dazu erforderlichen materiellen und finanziellen Voraussetzungen mit. Damit richten sich militärische Interventionen zum Schutz vor schweren Menschenrechtsverletzungen faktisch nur gegen Staaten der sogenannten Dritten Welt. Aus diesem Grund sind ebendiese Staaten, die eine ungleiche Interventionspraxis fürchten, gegenüber dem Konzept der Schutzverantwortung zurückhaltend.

Die Libyen-Resolution 1973 des Sicherheitsrats, die die Staaten zur Schutzverantwortung aufrief[13], wurde von den damals nichtständigen Sicherheitsratsmitgliedern Brasilien und Indien kritisch betrachtet. Beide Schwellenländer enthielten sich bei der Abstimmung. Indien begründete dies damit, dass mit dieser Resolution weitreichende Maßnahmen eröffnet würden, aber die Informationen zu der Situation in Libyen unvollständig seien. Brasilien hielt es für fraglich, dass die angedrohten militärischen Aktionen zum sofortigen Ende der Gewalt und zum Schutz der Zivilbevölkerung führen würden[14].

Fußnoten

6.
Ablehnende Haltung zur unilateralen humanitären Intervention bei A. von Arnauld, Völkerrecht, Heidelberg u.a., 2014, S. 445, Rn 1102. Relativierend M. Herdegen, Völkerrecht 2016, S. 276 f.
7.
Erklärung auf dem Südgipfel der Gruppe der 77, Havanna, 10.-14.4. 2000, Paragraph 54.
8.
International Commission on Intervention and State Sovereignty. The Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, Ottawa 2001.
9.
Siehe zum Inhalt der Schutzverantwortung C. Schaller, Gibt es eine Responsibility to Protect? In: Aus Politik und Zeitgeschichte, 46, 2008, S. 9 ff.
10.
UN Doc A/RES/60/1.
11.
Namentlich über Kapitel VII, das die Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens regelt.
12.
Die Generalversammlung hat nach Art. 11 UN-Charta die Aufgabe, sich mit der Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu befassen. Solange der Sicherheitsrat in einer Streitigkeit die ihm nach der Charta obliegenden Aufgaben wahrnimmt, darf die Generalversammlung dazu keine Empfehlungen abgeben (Art. 12 UN-Charta).
13.
UN Doc. S/RES/1973 vom 17.3. 2011, Präambel, Abs. 4 und Ziff. 3. R. Geiß/Kashgar M., UN-Maßnahmen gegen Libyen. Eine völkerrechtliche Betrachtung, in: Vereinte Nationen, H. 3 2011, S. 99 ff.
14.
R. Schütte, "Just War or just War". Die Lehren der Libyen Intervention und ihre Konsequenzen für die Schutzverantwortung, in: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, 2011, Band 4, S. 715 ff.