13.11.2014, Kiew: Ukrainische Soldaten vor gepanzerten Fahrzeugen, die der OSZE für eine Beobachtermission zur Verfügung gestellt werden.

Fallbeispiel: Die Handlungsfähigkeit der OSZE in Berg-Karabach, Abchasien und Südossetien

Vermeidung, Bearbeitung und Nachbereitung von Krisen und Konflikten in Zeiten politischer und militärischer Konfrontation


1.3.2017
Martin Schuster, Policy Support Officer im Konfliktverhütungszentrum der OSZE in Wien, glaubt, dass die Auseinandersetzung über die Grundlagen der europäischen Sicherheitsordnung auch die OSZE als politisches Dialog- und Handlungsforum beeinträchtigt. Das gemeinsame Interesse an Sicherheit und Stabilität im Einsatz und Ausbau des politischen Instrumentariums der OSZE bleibe aber sichtbar und belastbar.

OSZE Ministerrat in Hamburg/Deutschland, 08-09.12.2016: Die Flaggen der TeilnehmerländerOSZE Ministerrat in Hamburg/Deutschland, 08-09.12.2016: Die Flaggen der Teilnehmerländer (© picture-alliance)

Mit ihrem Beitrag zu Reformen und ihrer Rolle bei der Vermeidung, Bearbeitung und Nachsorge von Konflikten behält die OSZE in Zeiten politischer und militärischer Konfrontation über den politischen Dialog hinausgehende Funktionen. Soll dieses politische Instrumentarium bewahrt und entwickelt werden, müssen insbesondere die Stärken und Schwächen der OSZE-Feldoperationen, aber auch des OSZE-Engagements zur Bearbeitung langwieriger Konflikte, zum Beispiel im Südkaukasus, stärker ins Blickfeld gerückt werden.

Die OSZE-Feldoperationen



Die OSZE ist mit 17 Feldoperationen [1] in Südosteuropa, Osteuropa dem Südkaukasus und Zentralasien eine in erster Linie vor Ort wirkende und verwurzelte Organisation. [2] Die Feldoperationen werden als Dienstleister in Situationen der Krise, der Transformation und des Aufbaus staatlicher Strukturen eingesetzt. Ihre Kernaufgaben umfassen in der Regel Beobachtung, Beratung und politische Berichterstattung, aber auch kurz- und langfristig angelegte Projekt-Aktivitäten zur Förderung der Reformbemühungen des Gastlandes.

Ihre Aktivitäten verteilen sich in der OSZE auf drei Dimensionen von Sicherheit: die politisch-militärische, die ökonomische und ökologische sowie die menschliche, also die auf Menschenrechte, Demokratisierung und Rechtsstaatlichkeit bezogene Dimension. Dabei arbeiten sie eng mit den Institutionen und Strukturen der OSZE zusammen. Das Konfliktverhütungszentrum in Wien, zum Beispiel, ist angesprochen, wenn es um die Bekämpfung der destabilisierenden Verbreitung von Kleinwaffen oder die Vernichtung von Munition und Raketentreibstoff geht. Mit dem Büro des Koordinators für Ökonomische und Ökologische Aktivitäten in Wien wird kooperiert, wenn Expertise zur grenzüberschreitenden Wasserwirtschaft oder zur Bekämpfung von Korruption gefragt ist. Das Büro für Demokratische Institutionen und Menschenrechte in Warschau wird einbezogen, wenn an der Umsetzung internationaler Standards bei Wahlen oder der Einhaltung von Menschenrechten, u.a. im Militärdienst, gearbeitet wird, um nur einige Beispiele zu nennen.

Die Einbeziehung von Spezialwissen gehört zu den Stärken der Feldoperationen. Darüber hinaus verfügen sie über eine ausgeprägte regionale Expertise. Diese speist sich aus den in der Regel guten Kontakten zu den Regierungen sowie zur Zivilgesellschaft der Gastländer. Im Durchschnitt werden zwei von drei Stellen mit Ortskräften besetzt. Das Gastland muss die Feldoperation einladen und akzeptieren. In der Regel müssen drei Bedingungen erfüllt sein, damit eine Feldoperation zum Einsatz kommen kann: (i) Der Ständige Rat, das entscheidungsmachende Gremium aus Vertretern der 57 OSZE-Teilnehmerstaaten, muss im Konsens den Beschluss fassen, eine Feldoperation zu entsenden, und ihr ein Mandat erteilen, (ii) er muss jährlich im Konsens den Etat verabschieden, und (iii) das Gastland muss mit der OSZE die Modalitäten für die Feldoperation vereinbaren, was ihr im Land eine rechtliche Grundlage verschafft.

Es ist schließlich auch eine Stärke der Feldoperationen, dass sie schnell auf Veränderungen reagieren können, weil die meisten von ihnen relativ klein sind und sowohl unbürokratisch also auch flexibel arbeiten. Hier liegen aber auch ihre Schwächen. Die Planungs- und Umsetzungskapazitäten sind ebenso begrenzt wie ihre finanzielle Nachhaltigkeit. Wenn ein Gastland es wünscht, kann es veranlassen, dass eine Feldoperation binnen eines Monats geschlossen wird, wie zuletzt in Aserbaidschan im Jahre 2015 geschehen. Bereits seit einigen Jahren zeigt sich ein Trend, die Mandate der Feldoperationen dahingehend zu verändern, dass sie nur noch Projekt-Aktivitäten durchführen dürfen und auf eine politische Berichterstattung, einschließlich der Frühwarnung bei entstehenden Konflikten, weitgehend verzichten müssen.

Dieser Trend gab in der OSZE Anlass, über neue Formen von Feldoperationen nachzudenken. Diskutiert wurde z.B. Feldoperationen nicht nur "östlich", sondern auch "westlich von Wien" einzurichten, etwa zu Migration im Mittelmeerraum oder zum Aufbau von Netzwerken gegen die Radikalisierung von Jugendlichen. Auch die Möglichkeit weiterer status-neutraler Feldoperationen [3], unter Einbeziehung der Territorien von De-facto-Regimen, wurde diskutiert. Die status-neutrale Feldoperation im Kosovo zeigt, dass die OSZE über politische Gegensätze hinweg handlungsfähig bleiben kann, wenn die Teilnehmerstaaten dies wollen, selbst dann, wenn fundamentale Fragen, wie der Status eines Territoriums, noch nicht geklärt sind.

Insgesamt ist die OSZE in Bezug auf die Zukunft der Feldoperationen in den letzten Jahren nicht weitergekommen. Die Krise in der Ukraine hat die Aufmerksamkeit und die Kräfte der OSZE in hohem Maße gebunden. Gleichzeitig geraten die Feldoperationen in anderen Regionen weiter unter Druck, wie die jüngsten Budget- und Mandatsverhandlungen, etwa in Bezug auf die Feldoperationen in Kirgisistan und Tadschikistan, gezeigt haben. Auch der Streit zwischen Armenien und Aserbaidschan über die Feldoperation in der armenischen Hauptstadt Jerewan eskalierte so sehr, dass weder die sonst als Routine behandelten alljährlichen Mandatsverlängerungen für fünf Feldoperationen noch der Jahres-Etat der gesamten Organisation noch vor dem Stichtag am 31. Dezember 2016 im Konsens verabschiedet werden konnten.

Im Zentrum dieses Streits befand sich der Berg-Karabach Konflikt, einer der langwierigen Konflikte im Südkaukasus, die nicht nur deutlich mehr politisches Engagement der OSZE-Teilnehmerstaaten, sondern auch eine kritische Würdigung und Stärkung des dort eingesetzten OSZE-Instrumentariums erfordern.

Der Berg-Karabach-Konflikt



Die Anfänge des politischen Engagements der OSZE zur Beilegung des Konfliktes zwischen Armeniern und Aserbaidschanern um Berg-Karabach reichen mehr als zwanzig Jahre zurück. Im März 1992 entschied der Vorgänger der OSZE, die Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, eine Konferenz in Minsk einzuberufen, um Wege zur Lösung des Konfliktes zu suchen. Diese Konferenz trat nie zusammen, gab aber dem Friedensprozess und der Gruppe von Staaten den Namen, welche den Rahmen für ein Friedensabkommen abstecken sollten. [4] Frankreich, Russland und die Vereinigten Staaten stellen die Ko-Vorsitzenden der OSZE-Minsk-Gruppe und führen in ihrem Namen die Verhandlungen. Die OSZE bietet damit das einzige Verhandlungsformat, das von den Konfliktparteien akzeptiert wird.

Die Ko-Vorsitzenden der Minsk-Gruppe und die Konfliktparteien werden von einem Persönlichen Beauftragten des OSZE-Vorsitzenden unterstützt. Zu seinen Aufgaben gehört die Ausarbeitung vertrauensbildender Maßnahmen, doch die Konfliktparteien konnten sich bisher nur auf eine einzige dauerhafte Maßnahme einigen: die Beobachtung des 1994 ausgehandelten Waffenstillstandes. Der Persönliche Beauftragte und sein Team besuchen dazu im Durchschnitt zwei Mal pro Monat die Frontlinien. Dies soll den Konfliktparteien erlauben, Fragen von gemeinsamem Interesse vor Ort anzusprechen, die sie sonst nicht ansprechen könnten. Sie sorgen auch für einen relativ konstanten Informationsfluss von nahe den Frontlinien lebenden Militärs und Zivilisten zum OSZE-Vorsitzenden und den Ko-Vorsitzenden der Minsk-Gruppe.

Der Waffenstillstand wurde seit 1994 kontinuierlich gebrochen, mit einem insbesondere in den letzten Jahren deutlich negativen Trend. Die Zahl an Verletzten und Toten ist immer schneller gewachsen. Im April 2016 erreichte die Gewaltspirale in mehrtägigen Kampfhandlungen einen Höhepunkt. Vom 2. April 2016 an, dem ersten Tag der eskalierenden Kampfhandlungen, riefen der OSZE-Vorsitzende, die Ko-Vorsitzenden der Minsk-Gruppe und andere in Erklärungen zu Zurückhaltung und Beendigung der Gewalt auf. Am 5. April berief der deutsche OSZE-Vorsitz den Ständigen Rat in Wien zu einer Sondersitzung ein. Am selben Tag einigten sich die Chefs der Generalstäbe Armeniens und Aserbaidschans in Moskau unter der Vermittlung Russlands auf ein Ende der Kampfhandlungen.

Während die Regierungen hochrangige diplomatische Kanäle nutzten, um auf ein Ende der Gewalthandlungen hinzuwirken, hielt sich der Persönliche Beauftragte des Vorsitzenden an seine über lange Jahre aufgebauten Kontakte vor Ort, um den OSZE-Vorsitzenden und die Ko-Vorsitzenden der Minsk-Gruppe zu unterrichten. Auf Bitte der Konfliktparteien besuchten er und sein Team insgesamt acht Mal die Frontlinien, um humanitäre Operationen zur Suche und Rückführung Gefallener durchzuführen. Dabei kamen die Verfahren zur Anwendung, die für seine Beobachtungsmissionen entwickelt worden waren, um für die Sicherheit der Suchtrupps beider Seiten und des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz zu sorgen.

Infolge der Kampfhandlungen vereinbarten die Präsidenten Armeniens und Aserbaidschans, unter Vermittlung der Ko-Vorsitzenden und ihrer Außenminister, die Ausarbeitung eines OSZE-Mechanismus zur Untersuchung von Verletzungen des Waffenstillstandes mit dem Ziel, das Risiko weiterer Gewaltanwendung zu vermindern. Sie vereinbarten außerdem den Ausbau des Büros des Persönlichen Beauftragten. Mit Hochdruck wurde durch den Vorsitz, den Persönlichen Beauftragten und das Konfliktverhütungszentrum an einer zügigen Umsetzung dieser Entscheidungen gearbeitet. Die Umsetzung scheiterte bislang jedoch an unterschiedlichen Interpretationen der Vereinbarungen durch die Konfliktparteien; die Ko-Vorsitzenden der Minsk-Gruppe sprachen im Oktober 2016 von "operativen Details".

Die OSZE und die Minsk-Gruppe hatten die Eskalation im April 2016 nicht verhindern können. Eine politische Lösung ist weiterhin nicht in Sicht. Die entschlossene Reaktion der OSZE und ihres Vorsitzenden, seines Persönlichen Beauftragten und der Ko-Vorsitzenden der Minsk-Gruppe, allen voran Russlands, trug jedoch zu einem relativ schnellen Ende der Kampfhandlungen bei und kreierte so ein Momentum für politische Verhandlungen. Die OSZE leistete also nicht nur einen Beitrag zur Schadensbegrenzung und Stabilisierung der Situation. Sie schuf auch politischen Raum und stellte Kapazitäten bereit, als ein Schritt hin zur Lösung des Konfliktes möglich schien; und sie ermöglichte die Bergung der Toten.

Konflikte um Abchasien und Südossetien



Ein weiteres Beispiel für das Engagement der OSZE zur Bearbeitung langwieriger Konflikte sind die Internationalen Genfer Gespräche. Ihre Grundlage bildet der letzte Punkt des sogenannten Sechs-Punkte-Plans vom 12. August 2008, der die Aufnahme internationaler Gespräche über Modalitäten für die Sicherheit und Stabilität in Abchasien und Südossetien vorsah. [5] Die EU, die Vereinten Nationen und die OSZE, vertreten durch den Sonderbeauftragten des OSZE-Vorsitzenden für den Süd-Kaukasus, stellen jeweils einen der Moderatoren. Die Gespräche sind das einzige Forum, in dem sich die Teilnehmer aus Moskau, Tiflis und Washington sowie aus Suchumi (Abchasien) und Zchinwali (Südossetien) treffen können, um in zwei Arbeitsgruppen die Situation vor Ort zu besprechen. Sie treffen sich als "unabhängige Experten", was ihnen erlaubt, strittige Fragen des Status und der Repräsentation zu umgehen. Die erste Arbeitsgruppe befasst sich mit Sicherheitsfragen, etwa der Sicherheitslage entlang der Verwaltungsgrenzlinien zwischen den von den Konfliktparteien jeweils kontrollierten Gebieten, die zweite Arbeitsgruppe mit humanitären Fragen.

Obwohl sich die Teilnehmer der Gespräche im Dezember 2016 bereits zum 38. Mal trafen, bleiben grundlegende Fragen ungeklärt. So besteht insbesondere Uneinigkeit über die Form und den Inhalt einer gemeinsamen Erklärung zum Verzicht auf die Anwendung von Gewalt sowie zum Umgang mit Binnenvertriebenen und Flüchtlingen. Hinter den festgefahrenen Positionen stehen gegensätzliche Narrative in Bezug auf den Kaukasuskrieg im Jahr 2008. Die Entwicklungen im regionalen politischen Kontext sind einer baldigen Konfliktlösung ebenfalls nicht zuträglich. Während Georgien bestrebt ist, seine Verbindungen mit der EU und der NATO zu vertiefen, gingen Suchumi 2014 und Zchinwali 2015 eine strategische Allianz mit Moskau ein.

Trotzdem gibt es einen konstruktiven Austausch zu humanitären Themen, etwa der Bewahrung von kulturellem Erbe, der Zusammenarbeit im Archivwesen oder dem Umgang mit Bedrohungen im Umweltbereich. Eine wesentliche Errungenschaft der Genfer Gespräche sind auch die IPRMs (Incident Prevention and Response Mechanisms). Das sind Mechanismen zur Vermeidung und Bearbeitung von Vorfällen an den Verwaltungsgrenzen zu Südossetien, in Ergneti, und zu Abchasien, in Gali. [6] In Ergneti hat die OSZE, gemeinsam mit der in Georgien stationierten Beobachtermission EUMM (EU Monitoring Mission) der EU, bis Ende Januar 2017 bereits 73 Treffen unterstützt. In einem eigens dafür an der Verwaltungsgrenze aufgebauten Zelt moderieren die OSZE und die EUMM Treffen von Georgiern, Südosseten und Russen mit dem Ziel, die Sicherheit vor Ort zu stärken. Dabei kommen oft sehr konkrete, die Menschen auf beiden Seiten der Verwaltungsgrenze betreffende Fragen zur Sprache. So wurde zum Beispiel eine Hotline eingerichtet, die von den Teilnehmern aktiv genutzt wird, um Vorfälle schnell aufzuklären. Übereinkommen wurden erzielt zum Umgang mit nicht autorisierten Überschreitungen der Verwaltungsgrenze, zum Austausch von Informationen über geplante Militärübungen oder zur Säuberung von Bewässerungskanälen, von denen beiden Seiten profitieren. Ein von der OSZE bestellter Experte arbeitete seit 2015 erfolgreich daran, die Untersuchung und Aufklärung des Schicksals dreier seit Oktober 2008 vermisster Südosseten voranzubringen.

Fazit



Das politische Instrumentarium der OSZE ist vielseitig und mit den o.g. Beispielen nicht erschöpfend beschrieben. Es kommt auch und gerade in Zeiten politischer und militärischer Konfrontation zum Einsatz. Die Diskussionen um die Mandate der Feldoperationen zeigen jedoch, dass sie kontinuierlich weiterentwickelt werden müssen, um ihren Einsatz für mehr Sicherheit und Stabilität zu gewährleisten. Auch muss das OSZE-Engagement zu langwierigen Konflikten nicht auf Schadensbegrenzung oder Stabilisierung ungelöster Konflikte beschränkt sein. Es kann durchaus substanzielle Beiträge zur konstruktiven Konfliktbearbeitung leisten, von denen Menschen ganz konkret profitieren.

Die OSZE hat die Fähigkeit, auf eskalierende Krisen schnell und effektiv zu reagieren, wo das gemeinsame Interesse an Sicherheit und Stabilität im Vordergrund steht. Vorschläge zum Ausbau ihrer Kapazitäten, etwa im Bereich Analyse und Planung zur Krisenvermeidung oder Krisenreaktion, wurden dem Ministerrat in Hamburg vorgelegt, fanden dort aber keinen politischen Konsens. Spielräume zur Erweiterung des politischen Instrumentariums gibt es jedoch immer. Wie sie genutzt werden, ist nicht zuletzt von der politischen Führung der Organisation abhängig. Österreich, das den OSZE-Vorsitz für 2017 übernommen hat, will sich dieser Herausforderung stellen. Es hat u.a. die Stärkung der Strukturen, Institutionen und insbesondere der Feldoperationen der Organisation als Ziel formuliert.


Die in diesem Aufsatz vertretenen Ansichten sind diejenigen des Verfassers und geben nicht notwendigerweise die Position der OSZE oder einer anderen Organisation wieder.


Links





Fußnoten

1.
Stand: 31.12.2016.
2.
Die mit Abstand größte unter den OSZE-Feldoperationen ist die Sonderbeobachtermission SMM (Special Monitoring Mission) in der Ukraine. Die Ukraine-Krise hat die Bedeutung des politischen Instrumentariums der OSZE zur Unterstützung der internationalen Friedensbemühungen in neuer Weise zutage gefördert. Hier demonstriert die OSZE ihre Stärke und Handlungsfähigkeit. Die Mission verdeutlicht aber auch die Grenzen der Organisation. Vgl. dazu u.a.: Neukirch, Claus: The Special Monitoring Mission to Ukraine: Operational Challenges and New Horizons, Tanner, Fred: Die OSZE und der Ukraine-Konflikt: Erste Lehren für das Krisenmanagement,
3.
Gemeint sind OSZE-Feldoperationen in Territorien, zu deren Staatlichkeit sich die OSZE-Teilnehmerstaaten uneinig sind.
4.
Zur Minsk-Gruppe gehören Belarus, Finnland, Frankreich, Deutschland, Italien, Russland, Schweden, die Türkei, die Vereinigten Staaten sowie Armenien und Aserbaidschan.
5.
Die französische Version des Sechs-Punkte-Plans spricht von der "Sicherheit und Stabilität in Abchasien und Südossetien", die russische dagegen von der "Sicherheit und Stabilität Abchasiens und Südossetiens".
6.
Das Treffen in Gali, unterstützt durch die Vereinten Nationen, war seit April 2012 suspendiert. Im März 2016 trafen die Teilnehmer der Genfer Gespräche die Entscheidung, die Treffen in Gali wieder aufzunehmen.

 

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