Kommunalpolitik

Rahmen kommunalpolitischen Handelns


26.1.2007
In Deutschland gibt es gegenwärtig 12633 Gemeinden. Ihre Handlungsspielräume sind in Gemeindeordnungen festgelegt, werden aber auch von lokalen und politischen Traditionen und individuellen Konstellationen geprägt.

Dichtes Gedränge in der Frankfurter Fußgängerzone vor dem Weihnachtsfest.Dichtes Gedränge in der Frankfurter Fußgängerzone vor dem Weihnachtsfest. (© picture-alliance/AP)

Politik ereignet sich nicht nur in Berlin und in den Hauptstädten der Länder. Sie besteht nicht nur aus Haupt- und Staatsaktionen, ist mehr als nur die "große Politik". Wir müssen auch Abstand nehmen von einem Politikbegriff, der vorwiegend als abstrakte Normsetzung verstanden wird - in Form von Gesetzen und Verordnungen, deren Anwendung dann nur scheinbar unpolitische Verwaltung sei. Vielmehr haben wir es mit Politik immer dann zu tun, wenn entlang von Wertvorstellungen und Interessen zwischen Alternativen entschieden werden kann. Somit ist Politik prinzipiell strittig.

Das ist auch dann der Fall, wenn es darum geht, ob zuerst ein Altenheim oder ein Jugendzentrum gebaut, eine Durchgangsstraße durch diese oder jene Wohngegend geführt oder ob ein im Wege stehender schöner alter Baum gefällt werden soll oder nicht. Die Entscheidung berührt Interessen und Wertvorstellungen, ist somit Politik. "Entscheiden" muss nicht notwendig Abstimmen nach Mehrheit und Minderheit bedeuten ("Konkurrenzdemokratie"), man kann sich auch gütlich einigen ("Konkordanzdemokratie"). Für Politik in der Gemeinde ist dieser zweite, schonende Umgang miteinander eher typisch - wegen der räumlichen Nähe der Beteiligten im Alltag und ihrer entsprechend großen Verletzbarkeit.

Politik hat drei unterschiedliche Dimensionen: Zunächst hat sie eine ordnende Funktion, wenn es gilt, Regeln für Verfahrens- und Entscheidungsabläufe festzulegen (Dimension Polity). Diese Regeln werden auf Bundes- und auf Landesebene aufgestellt (Grundgesetz, Landesverfassung, Gemeindeordnung). Die Gemeinden konkretisieren und ergänzen sie in Gestalt der Hauptsatzung, die beispielsweise bestimmen kann, welche Ausschüsse eingerichtet werden, bis zu welcher Summe der Bürgermeister oder die Bürgermeisterin Geld ausgeben darf, ohne sich vom Rat die Erlaubnis dafür holen zu müssen, oder über welche Problemfelder zusätzlich zu den in der Gemeindeordnung genannten ein Bürgerbegehren und -entscheid möglich ist.

Politik hat ferner eine gestalterische Funktion, indem sie über Inhalte entscheidet, etwa über eine Seniorenpolitik mit ganz konkreten Vorhaben wie Seniorenzentrum und Altenheim (Dimension Policy). Und schließlich als dritte Dimension von Politik: Politikprogramme müssen, um Realität zu werden, im Rahmen der Spielregeln durchgesetzt werden (Dimension Politics). Hier kommt der politische Prozess ins Blickfeld, seine Akteure wie zum Beispiel Bürgermeister und Rat, Parteien, Interessengruppen, örtliche Firmen, Vereine, Bürgerinitiativen, Presse.

Auch der Begriff "Gemeinde" kann Verschiedenes bedeuten. So gibt es den soziologischen Gemeindebegriff, für den das Zusammenwirken, die Kommunikation im fest abgegrenzten Raum und das daraus folgende Zusammengehörigkeitsgefühl bestimmend sind, der die Menschen sagen lässt: "Wir Leipziger" oder "Wir Kiechlinsbergener" (nach einer Gemeinde, die zur Stadt Endingen am Kaiserstuhl gehört). Wie viele Gemeinden es in diesem soziologischen Sinne in Deutschland gibt, ist nicht genau bekannt. Die Zahl übertrifft auf jeden Fall die Zahl der Gemeinden im staatsrechtlich-verwaltungsmäßigen Sinne um ein Vielfaches. In letztgenanntem Sinne ist Gemeinde, was vom jeweiligen Land als Verwaltungseinheit Gemeinde definiert ist. Gegenwärtig sind das in Deutschland 12 633 Gemeinden, davon 8503 in den alten und 4130 in den neuen Bundesländern.

Diese Zahl wird sich noch weiter verringern, weil ein dritter Gemeindebegriff wirksam ist, ein technokratisch-planerischer, der lediglich als abstrakte Größe - gleichsam als Messlatte - existiert, wonach Gemeinden den sinnvollen Rahmen von Planung und Entscheidung auf unterster Ebene abgeben sollen. Dafür benötigen sie eine Mindestgröße, die in den neuen Bundesländern vielfach nicht gegeben ist. Gemeindereformen im Sinne von Zusammenlegung und Kooperationen stehen deshalb an. Politik reagiert hier auch auf das "Ausbluten" von Gemeinden, in Folge von Wanderung und demografischem Wandel. Allen drei Gemeindebegriffen ist gemeinsam, dass für die Gemeinden klare Grenzen existieren: im ersten Fall im Bewusstsein der Menschen, im zweiten für jeden nachprüfbar auf der Verwaltungskarte oder im Gemeindeverzeichnis, im dritten in den Köpfen und auf den Papieren der Planer.

Von der Gemeinde im staatsrechtlich-verwaltungsmäßigen Sinne soll im Folgenden vorzugsweise die Rede sein: Für sie ist - durch Geltung von Gemeindeordnung und Hauptsatzung - ein klarer Handlungsrahmen festgesetzt und ein Institutionensystem geschaffen worden (mit Rat und Bürgermeister bzw. Bürgermeisterin). Die Handlungen der Akteure beziehen sich hierauf, innerhalb dieses räumlich bestimmbaren Rahmens wird auch Politik im Sinne von Gestaltung gemacht. Die rechtlichen Rahmenbedingungen (im Sinne von Polity) setzt nach der Verfassungsordnung des Grundgesetzes das jeweilige Bundesland.

Da diese Zuständigkeit jeweils unterschiedlich wahrgenommen worden ist, unterscheiden sich die Gemeindeordnungen und die durch sie geschaffenen kommunalen Institutionensysteme von Land zu Land. Das gilt besonders ausgeprägt für die Zeit vom Ende des Dritten Reiches 1945 bis zur deutschen Vereinigung 1990. Nur mit Einschränkungen ließen sie sich zu Typen ordnen. Das macht es schwierig, einen Durchblick zu bekommen. Hinzu kommt der Sonderfall der Stadtstaaten (Berlin, Hamburg, Bremen), in denen Land und Gemeinde zusammenfallen. Diese werden in dieser Publikation weitgehend ausgeklammert.

In der Gemeindeordnung vorgegebene Regeln sind das eine; wie man mit ihnen umgeht, wie man sich mit ihnen arrangiert, das andere. Hier bestehen Unterschiede von Gemeinde zu Gemeinde, auch innerhalb eines Bundeslandes. Maßgeblich dafür können politische Traditionen sein, die das Verhalten in ganz bestimmter Richtung prä-gen (politische Kultur), aber eben auch individuelle Konstellationen.Das macht das Bild von Kommunalpolitikin Deutschland außerordentlich bunt. Die Interessen in der Gemeinde treten zumeist sehr direkt in Erscheinung,die Akteure sind greifbar und plastisch, Menschliches wird nurallzu sichtbar. Das macht Politik in der Gemeinde für den Beobachter unterhaltsam, manchmal geradezu spannend.

Quellentext

Visionen angesichts schrumpfender Städte

Nach unzähligen Berichten zur demographischen Entwicklung wissen es alle: Die Anzahl der in Deutschland lebenden Menschen wird in Zukunft deutlich abnehmen. Daß dieser Rückgang nicht nur die östlichen Bundesländer, sondern auch westliche Bundesländer wie Nordrhein-Westfalen betrifft, ist mittlerweile Konsens. Landesweit - so aktuelle Prognosen des Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung NRW - ist bis 2025 von einem Einwohnerrückgang von 2,6 Prozent auszugehen. [...]
Viele Städte befinden sich [...] noch in der Phase der Bestandsaufnahme bisheriger Entwicklungen und der Prognose zu erwartender Folgen. Pioniere der Prognostik sind Strukturkrise-Städte im nördlichen Ruhrgebiet [...]. Hierzu gehören beispielsweise die Stadt Gelsenkirchen, die seit 1960 130 000 Einwohner verloren hat, und die Stadt Essen, deren Bevölkerung seit 1970 um 127 000 Einwohner abgenommen hat. In diesen Städten zeigt sich, daß die Krise der altindustriell geprägten Wirtschaftsstruktur zu selektiver Abwanderung junger, gut ausgebildeter Menschen aus der Region geführt hat. [...]
Die Folge: Wohnungen in den Kernstädten, besonders in modernisierungsbedürftigen Wohnungsbeständen aus den 1950er Jahren oder an verkehrsbelasteten Standorten, werden immer weniger nachgefragt. Dies gilt aber auch für heute als unattraktiv empfundene Hochhaussiedlungen der 1960er und 70er Jahre sowie für Innenstädte. [...]
Katastrophenszenarios für diese Städte scheinen trotz dieses düsteren Bildes unangemessen. Das zeigen erste Pilotvorhaben des sogenannten Stadtumbaus West im nördlichen Ruhrgebiet, die versuchen, nachlassende Nachfrage nach Flächen in der Stadt als Chance für eine Qualitätsoffensive zu interpretieren. Abriß oder Teilabriß von Gebäuden [...], so das Credo, kann urbane Qualitäten schaffen, die unter Bedingungen des Wachstums nie möglich gewesen wären. [...]
Welche Beispiele aus Nordrhein-Westfalen können Mut machen? Da ist beispielsweise die Hochhaussiedlung Schillerpark, ehemals 221 Wohnungen in bis zu zwölfstöckigen Gebäuden in unmittelbarer Nähe der Innenstadt der am nördlichen Rand des Ruhrgebiets gelegenen Stadt Oer-Erkenschwick. Noch 2002 galt die Siedlung als sozialer Brennpunkt mit einem Wohnungsleerstand von mehr als 20 Prozent. Zu diesem Zeitpunkt hat das Wohnungsunternehmen THS als Eigentümerin - mit finanzieller Unterstützung des Landes und des Bundes - den Teilabriß mit Modernisierung von verbleibenden Wohnungsbeständen verbunden mit einer Aufwertung des Wohnumfelds beschlossen.
Ziele waren die Reduzierung von Wohnungsbeständen, Diversifizierung des Wohnungsangebotes und ausgewogenere soziale Mischung der Mieterschaft. Seit Mitte 2006 sind die ersten beiden von drei Bauabschnitten abgeschlossen. Ergebnis: Über 100 Wohneinheiten wurden durch Verringerung der Geschoßhöhe vom Markt genommen, die verbliebenen, modernisierten Wohngebäudeteile wurden im Stile moderner Stadtvillen umgebaut, erfreuen sich bester Nachfrage und die Mieterschaft ist sozial gemischt. So schön kann Schrumpfen sein ...
Zweites Beispiel: Der Stadtteil Vogelheim im Essener Norden. Die Wohngebäude aus den 1950er Jahren, deren Wohnungen zu klein sind und die zu geringe Standards für die heutigen Ansprüche an eine Wohnung aufweisen, sind im Besitz von drei Wohnungsunternehmen. Diese haben gemeinsam entschieden, mehrere 50 Jahre alte Mehrfamilienhäuser abzureißen und an ihrer Stelle Reihenhäuser für Eigentumsbildner zu erstellen. Die Anzahl der Wohnungen reduziert sich und macht Platz für nachgefragte Wohnprodukte, die junge Familien in Essen halten.
Drittes Beispiel Gelsenkirchen-City: Hier wird mit einem Förderprogramm experimentiert, das Kleineigentümer zur Umgestaltung ihrer häufig unattraktiven Innenhöfe anregen soll. Innenhöfe von überflüssigen Kleinbauten befreien heißt hier die Devise, die der City zu neuen Wohnqualitäten verhelfen soll.
Die Beispiele zeigen, daß Städte "am Schrumpfen wachsen" können. Der Ideenschatz von Stadtplanern und Architekten jedenfalls kennt da kaum Grenzen. Die Beschränkung liegt in der Finanzierbarkeit von städtebaulichen und architektonischen Lösungen. [...]

Martin Karsten, "Städte in Nordrhein-Westfalen erproben Strategien für den Bevölkerungsrückgang", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 16. August 2006