Kommunalpolitik
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 Pfeil rechts

Kommunen früher und heute


26.1.2007
Die im Grundgesetz verankerte kommunale Selbstverwaltung hat sich über Jahrhunderte hinweg entwickelt. Hauptaufgabe der Gemeinden ist es, für die gesamte Infrastruktur zu sorgen. Dafür benötigen sie finanzielle Unterstützung von Bund und Ländern.

Ein "Bächleputzer" bringt am Freiburger Rathausplatz die berühmten "Bächle" auf Hochglanz.Ein "Bächleputzer" bringt am Freiburger Rathausplatz die berühmten "Bächle" auf Hochglanz. (© picture-alliance/AP)

Einleitung



Jeder von uns lebt in einer Gemeinde und nimmt täglich ihre Dienstleistungen in Anspruch: Das Netz von Gemeinden ist allumfassend. Zwar hat es immer wieder Gemeindereformen mit entsprechenden Grenzveränderungen gegeben, die Tatsache der Gemeindezugehörigkeit selbst ist davon unberührt geblieben.

Gemeinden stellen eine ursprüngliche Lebenseinheit dar, ursprünglich im Sinn der Aufgabenerfüllung, aber auch in historischer Hinsicht. Die Aufgaben der Gemeinde sind nicht begrenzt, nicht strikt aufgelistet. Prinzipiell gehört alles, was die örtliche Gemeinschaft betrifft, zu ihren Aufgaben (Prinzip der Universalität). Wenn Probleme auftauchen, neue Herausforderungen sich stellen, werden sie an Ort und Stelle zuerst wahrgenommen und verlangen nach Antworten von der Gemeinde.

So gilt b ei uns für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben bis heute die Zuständigkeitsvermutung der Gemeinden. Erst wenn sie überfordert sind oder übergeordnete Gesichtspunkte und Interessen großräumigere oder einheitlichere Lösungen notwendig machen, sind Land oder Bund gefordert. In der föderalistisch organisierten Bundesrepublik Deutschland bedarf ein solcher Entzug von Aufgaben einer Begründung. Auch alle ungewollten Lücken in der Staatstätigkeit füllen im Zweifelsfall die Gemeinden aus.

Besonders wichtig ist das in Krisenzeiten. Die Zeit nach dem Zusammenbruch des Dritten Reiches 1945 ist dafür ein gutes Beispiel. Staatliche Organe funktionierten nicht mehr oder waren nur noch beschränkt tätig. Eine neue Länderordnung bildete sich erst allmählich heraus. Auf der lokalen Ebene musste all das erbracht werden, was das Überleben der Menschen ermöglichte. Städte und Landkreise waren zu selbstständigen kleinen "Wirtschaftsrepubliken" geworden. Sie sorgten für Lebensmittel und Brennstoff, brachten die Ausgebombten und die hereinströmenden Flüchtlinge unter, stellten die Verbindung zur Außenwelt wieder her, indem sie die zerstörten Straßen instand setzten; selbst die Brücken für die Eisenbahn bauten sie vielfach wieder auf.

Quellentext

Wiederherstellung des normalen Lebens in Berlin

Mit jedem Tage wächst die Zahl der wieder in Betrieb gesetzten Werkstätten und Handelsunternehmungen. In vielen Bezirken haben Dutzende von Bäckereien, Fleischereien, Tabak-, Gemüse- und Fischhandlungen wieder den Betrieb aufgenommen. Eine Reihe von Brotfabriken, Schuhmachereien, Schneider-, Klempner- und Schlosserwerkstätten, Apotheken und Friseurgeschäfte stehen der Bevölkerung wieder zur Verfügung.
An Einzelheiten: Im Bezirk Tiergarten wurden 300, im Bezirk Berlin-Mitte 400 Geschäfte wieder eröffnet. Im Bezirk Friedenau sind 16 Brotfabriken in Betrieb. An Geschäften sind wieder eröffnet: 17 Bäckereien, 2 Zigarrengeschäfte, 2 optische Geschäfte, 3 Apotheken, an Werkstätten: 2 Klempnereien, 6 Schlossereien, 3 Schneider- und 4 Schuhmacherwerkstätten.
Im Bezirk Berlin-Mitte sind 19 Krankenhäuser eröffnet worden. Ein Bad, das 10 000 Menschen bedienen kann, wurde in Betrieb gesetzt. Im Bezirk Wedding wurde für die Milchversorgung von Kindern und Kranken eine Milchfarm von 60 Kühen eingerichtet.
Im Bezirk Charlottenburg arbeiten gegenwärtig 12 Milchfarmen mit 150 Milchkühen. Im Bezirk Horst Wessel stehen den Kindern und Kranken bisher 34 Milchfarmen zur Verfügung.
Die Einwohner Berlins pflanzen mit Unterstützung von den Bürgermeister-Ämtern und Bezirkskommandanturen Gemüsegärten an. Im Bezirk Hoppegarten wurden an die Bevölkerung 30 t Saatkartoffeln verkauft. Im Bezirk Pankow, der große Gartenflächen besitzt, wurde von der Kommandantur Anweisung gegeben, 50 Pferde zur Feldbearbeitung zur Verfügung zu stellen.
Bei den Kommandanturen und Bürgermeisterämtern bilden sich aus der Zivilbevölkerung Gruppen von freiwilligen Helfern; Fachleute des Sanitätsdienstes, der Kommunalbetriebe, stellen sich zur Verfügung. Im Bezirk Pankow zum Beispiel wurden 82 solche Gruppen gebildet.
Die Straßen werden von Trümmern, Schutt und Asche gesäubert.
Im Bezirk Lichtenberg wurde die Eröffnung eines Operettentheaters unterstützt. Im Bezirk Charlottenburg wurden 177 Schauspieler registriert. Die Verdunklung ist aufgehoben und die Aufenthaltsgenehmigung auf den Straßen ist nicht mehr begrenzt. Die Bevölkerung nimmt an den Wiederaufbauarbeiten sehr aktiv Anteil.

Oberstleutnant W. Nemtschinow, Informationen zur Versorgungslage.
Tägliche Rundschau vom 15. Mai 1945, in: Alexander von Plato/Almut Leh, "Ein unglaublicher Frühling", Bonn 1997, S. 24


Auch ein moralischer Wiederaufbau war erforderlich, denn die deprimierten Menschen mussten dadurch motiviert werden, dass ihnen Zukunftsperspektiven aufgezeigt wurden. Für diese vielfältigen, umfassenden Aufgaben war viel Einfallsreichtum erforderlich, die Kunst zu organisieren und zu improvisieren, unbürokratische, pragmatische Lösungen zu finden. So war etwa Brennholz für eine Großstadt nur durch Tauschhandel mit waldreichen Gegenden zu bekommen, mit Hilfe selbst organisierter Transporte. In dieser Zeit haben sich die Gemeinden großartig bewährt, dank einer umsichtigen Gemeindeverwaltung und dank tüchtiger Persönlichkeiten an ihrer Spitze.

Diametral entgegengesetzt verlief die Entwicklung in den vierzig Jahren SED-Herrschaft in der DDR. Hier ist die kommunale Selbstverwaltung komplett vernichtet worden. Bürgermeister waren reine Befehlsempfänger, bevormundet von der Kreisverwaltung, ihrer Aufgaben entledigt durch die "volkseigenen" Betriebe am Ort, die unabhängig von der Gemeindeverwaltung zum Beispiel Wohnviertel erbauten und Kindergärten einrichteten. Das erklärt auch teilweise, warum der Wiederaufbau in den neuen Bundesländern langsamer als erwünscht vonstatten geht.

Gemeinde hat Geschichte



Als ursprüngliche Organisationsform sind Gemeinden historisch bereits vorhanden, bevor der Staat ein Land mit seiner Verwaltung durchdringt. Ihre Existenz begann in Deutschland, als die Menschen aus dem Herrschaftszusammenhang eines Gutshofs entlassen wurden und als selbstständig wirtschaftende Bauern(-familien) zusammenlebten. Gemeinden existieren also schon seit vielen Jahrhunderten, im Gefolge einer Veränderung der Agrarverfassung, in der das grundherrliche Land in zahlreiche zinspflichtige Bauernlehen aufgeteilt wurde, die die Bauern nunmehr eigenverantwortlich bewirtschafteten. Das war flächendeckend ungefähr ab 1200 der Fall.

Überall dort, wo Menschen relativ gleichberechtigt zusammenleben, müssen anfallende Probleme und Aufgaben gemeinschaftlich gelöst werden. Eine Infrastruktur muss geschaffen werden: Wege und Brücken müssen gebaut, Brunnen angelegt, Waschstellen eingerichtet, Bewässerungsanlagen geplant, realisiert und gewartet werden; gemeinsames Personal muss angestellt und bezahlt werden wie Brunnenwärter, Flurschützen, Hirten für das Vieh auf der gemeinschaftlich genutzten Weide (Allmende).

Auftretende Konflikte (etwa: Wer darf wie viele Kühe auf die Weide schicken? Wer darf wann wie viel Holz im Wald schlagen?) müssen verbindlich geregelt, die kleinen Vergehen des Alltags im Interesse der Aufrechterhaltung der Gemeinschaft abgestraft werden. Hilfe gegen Krankheit und Not, Feuerschutz, Abwehr gegen äußere Feinde müssen organisiert werden. Weiterhin werden Sprecher der Gemeinschaft gebraucht, die als Bindeglied nach außen, als Vertreter der Gemeinschaft gegenüber der Herrschaft autorisiert auftreten können. Zur Bewältigung dieser Aufgaben müssen die notwendigen Institutionen geschaffen, muss die Willensbildung organisiert werden.

Hierfür hat sich sehr früh schon ein Grundmuster herausgebildet, das fast als ein "Naturmuster" angesehen werden kann, weil es überall zu beobachten ist, wo sich lokale Gemeinschaften bilden: in der Zeit der Gemeindebildung in Deutschland wie auch beim Zug der amerikanischen Siedler nach Westen, in den Flüchtlingslagern der Palästinenser wie in den Favelas, den ausufernden Armenstädten am Rande der südamerikanischen Großstädte. Die Haushaltsvorstände, Hofstelleninhaber, Familienväter wählen aus ihrer Mitte ein Gremium, einen Rat, der die Gemeindeverwaltung organisiert, die notwendigen Arbeiten in die Wege leitet, Regeln setzt, die Einhaltung der Regeln kontrolliert (auch im Sinne eines Gerichts). Grundlegende Entscheidungen werden von allen Berechtigten getroffen, genauso wie die Gemeindeämter durch Urwahl bestimmt werden, damit deren Inhaber das Vertrauen aller haben.

Um ihre Interessen wahren zu können, hatte in Deutschland im Mittelalter die Herrschaft (das heißt der jeweilige Ortsherr) in den Gemeinden einen Vertrauensmann eingesetzt, zumeist Vogt (von lateinisch advocatus) genannt. Doch um erfolgreich sein Amt wahrnehmen zu können, brauchte der Vogt auch das Vertrauen der Gemeindebewohner. In ihrem Streben nach mehr Selbstständigkeit versuchten die Gemeinden, dieses Amt in die Hände zu bekommen, also zu "kommunalisieren". Das heutige Bürgermeisteramt ist so entstanden. Auf diese Weise wurde der Grundstein zur Unabhängigkeit von Gemeinden gelegt. Im Einzelfall erhielten sogar einige Städte den Status der "Freien Reichsstadt". Sie erkannten nur den Kaiser als Herrn über sich an. In den meisten Fällen behielt sich der Landesherr aber zumindest das Bestätigungsrecht für das kommunale Spitzenamt vor. Diese Tradition hatte in Deutschland bis zum Ende der Monarchie im Jahr 1918 Bestand.

Von den Gemeinden her organisiert, vermochten die Untertanen allmählich, Einfluss auf den Landesherrn auszuüben. Denn Steuern wurden nicht individuell erhoben, sondern auf die Gemeinden verteilt, die sie dann im Umlageverfahren aufbrachten. Die Stellung der Gemeinden war immer dann besonders stark, wenn der Landesherr außerplanmäßig Geld benötigte. Da war ihm so manches Zugeständnis abzukaufen. Es entstand ein organisiertes Gegeneinander von Herrscher und Untertanen, eine dualistische Verfassung, die nach vielen Streitigkeiten oft sogar in Verträgen fixiert wurde.

In größerem Maßstab ist dieses Beispiel aus dem Herzogtum Württemberg bekannt, wo parallel zur landesherrschaftlichen Verwaltung eine Landschaftsverwaltung aufgebaut werden konnte. ("Landschaft" ist in der Zeit des Alten Reiches vor der Napoleonischen Neuordnung Deutschlands die Bezeichnung für die Gesamtheit der Untertanen.) Der Staat war wie eine Leiter konstruiert, mit einem herrschaftlichen und einem landschaftlichen Holm. Württemberg war darin kein Einzelfall, für die kleineren Staaten bis ins 18. Jahrhundert war der genannte Dualismus eher die Regel. Der Bauernkrieg (1524/1525) lässt sich so als Versuch interpretieren, das genossenschaftliche Prinzip des Staatsaufbaus (Kommunalismus) gegen das feudale durchzusetzen, was dann am Widerstand der Feudalherren scheiterte.

Der Bauernkrieg brachte trotz der Niederlage der Bauern nicht das Ende des genossenschaftlichen Prinzips. Denn er hatte den Herrschaften gezeigt, wie labil die Machtverhältnisse im Grunde waren und dass es ratsam war, mit den bäuerlichen Untertanen zu einem Ausgleich zu kommen, das heißt zu einer Art von Beteiligung an der Herrschaft: Auf Gemeindeebene sollten die Untertanen ihre Angelegenheiten selbst regeln können. Vielfach wurden darüber förmliche Verträge abgeschlossen, mit genauer Fixierung von Rechten und Pflichten.