Kommunalpolitik
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Unterschiedliche Verfassungsmodelle


26.1.2007
Die Zuständigkeit für die Gemeinden ist Sache der Länder. Daher unterscheiden sich ihre Kommunalverfassungen teilweise erheblich. Gemeinsam ist ihnen das Bestreben, die Position des Bürgermeisters zu stärken und direktdemokratische Elemente einzuführen.

Gymnasialunterricht in Ravenburg: Schulen sind wichtige Institutionen in Kommunen und Städten.Gymnasialunterricht in Ravenburg: Schulen sind wichtige Institutionen in Kommunen und Städten. (© ddp/AP)

Einleitung



Gemeinde ist nicht gleich Gemeinde. Das wird schon deutlich, wenn man auf die Größenverhältnisse schaut. Aufgabenfelder, Kommunalverwaltung einschließlich des Personalumfangs, Finanzausstattung, aber auch der Ablauf von Kommunalpolitik unterscheiden sich erheblich, je nachdem ob wir es mit der Gemeinde Bischofferode (2110 Einwohner), der zugehörigen Kreisstadt Heilbad Heiligenstadt (17 000 Einwohner) oder der Großstadt (und Landeshauptstadt) Erfurt (201 645 Einwohner) zu tun haben, obwohl in allen Gemeinden die Gemeindeordnung des Landes Thüringen gilt.

Gemeinden nach Ländern und GemeindegrößeklassenGemeinden nach Ländern und Gemeindegrößeklassen
Aber auch der Wintersportort Oberhof (1700 Einwohner) und die Stadt Jena (102 442 Einwohner), beide ebenfalls in Thüringen gelegen, unterscheiden sich kommunalpolitisch, und das nicht nur wegen der unterschiedlichen Größenverhältnisse. Der Ferienort Oberhof weist eine ausgesprochene Monostruktur auf, die Zeiss-Stadt Jena hingegen ist nicht zuletzt auch Universitätsstadt, und die Uhren gehen in Universitätsstädten kommunalpolitisch anders -und zwar umso mehr, je größer die Universität im Verhältnis zur Einwohnerzahl der Stadt ist. (Extrembeispiele sind Tübingen, Marburg, Göttingen und Freiburg im Breisgau.)

Zwischen den katholischen Eichsfeld-Gemeinden und den übrigen Gemeinden Thüringens bestehen erkennbare Unterschiede in der politischen Kultur. Ein Indiz dafür sind Wahlergebnisse und Parteiensystem. Damit wären weitere Faktoren angesprochen, die - neben der jeweiligen Kommunalverfassung, den Größenverhältnissen und den sozio-ökonomischen Gegebenheiten - Kommunalpolitik sowohl in ihren Inhalten als auch in ihren Verlaufsformen (politischer Prozess) beeinflussen:
  • Funktion (Kreisstadt, Landeshauptstadt, Kernstadt eines Ballungsraums),
  • sozioökonomische Struktur (landwirtschaftlich geprägtes Dorf, Industriestadt mit oder ohne Monostruktur, Universitätsstadt),
  • Lage im Raum (Ballungsgebiet, ländlicher Raum etc.),
  • politische Kultur (lokale oder regionale).
Die Bundesrepublik Deutschland weist in ihren 16 Ländern heute insgesamt 12 633 selbstständige politische Gemeinden aus, davon 8503 in den alten und 4130 in den neuen Ländern. Die Zahl der selbstständigen Gemeinden dürfte sich vor allem in den neuen Ländern noch weiter verringern, denn hier ist die kommunale Gebietsreform, die in den alten Ländern in den 1960er und 1970er Jahren die Anzahl der Gemeinden insgesamt auf rund ein Drittel reduzierte, noch nicht abgeschlossen. Die kommunale Gebietsreform soll die Gemeindestruktur der Bevölkerungsentwicklung, aber auch den geänderten Bedürfnissen anpassen: Eine funktionierende kommunale Selbstverwaltung setzt leistungsfähige Gemeinden voraus, die technisch-organisatorisch und finanziell ihre Aufgaben erfüllen können und in der Lage sind, die anstehenden Probleme über den Kirchturmhorizont hinaus zu koordinieren. Andernfalls verlagert sich der politische Schwerpunkt auf die höheren Ebenen.

Städte in der Bundesrepublik DeutschlandStädte in der Bundesrepublik Deutschland
Nach den Gemeindereformen in den alten und neuen Bundesländern, die größere und leistungsfähigere Gemeinden anstreben, lässt sich eine Stadt wohl erst als Großstadt bezeichnen, wenn sie über 200 000 Einwohner hat. Nur 38 der deutschen Gemeinden (31 in den alten, sechs in den neuen Ländern plus Berlin) gehören in diese Kategorie. Sie sind ziemlich gleichmäßig über Deutschland verteilt; nur in Nordrhein-Westfalen zeigt sich eine stärkere Ballung mit insgesamt 16 Städten, die mehr als 200 000 Einwohner aufweisen. Insgesamt sind 0,3 Prozent aller Gemeinden in Deutschland Großstädte. Lediglich drei Städte sind Millionenstädte: Berlin (3,38 Millionen Einwohner), Hamburg (1,7 Millionen Einwohner) und München (1,24 Millionen Einwohner). In Großstädten mit über 200 000 Einwohnern leben gegenwärtig 23,5 Prozent der Gesamtbevölkerung Deutschlands, also knapp ein Viertel. Fast jeder zweite Einwohner Deutschlands (42 Prozent) lebt in einer Gemeinde mit bis zu 20 000 Einwohnern. Damit beherrschen Dörfer und Kleinstädte nicht nur zahlenmäßig das Bild. 94,5 Prozent aller deutschen Gemeinden gehören in diese Gruppe.

In der alten Bundesrepublik stellen sich die Verhältnisse von Land zu Land sehr unterschiedlich dar. So hat beispielsweise Nordrhein-Westfalen, dessen Einwohnerzahl mit 18 Millionen etwas höher liegt als die der ehemaligen DDR, heute nur noch 396 Gemeinden. Rheinland-Pfalz hingegen mit seinen vier Millionen Einwohnern besteht aus 2305 Gemeinden, von denen allerdings 2256 zu 162 Verbandsgemeinden zusammengefasst sind.

Länderhoheit



Im Rahmen der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland fällt die Zuständigkeit für die Gemeinden ausschließlich den Ländern zu. Der Bund kann dafür nicht einmal einen Rahmen setzen. Die Folge ist, dass jedes Land seine eigene Gemeindeordnung als die jeweilige Kommunalverfassung haben kann und dass sich die darin verankerten kommunalen Institutionensysteme (Fachleute sprechen von der "Inneren Gemeindeordnung") von Land zu Land teilweise erheblich unterscheiden. Das erschwert nicht nur den Überblick, sondern führte in der Vergangenheit auch zu Missverständnissen, weil sich schon einmal hinter gleichlautenden Bezeichnungen völlig Unterschiedliches verbergen konnte.

So waren die niedersächsischen und nordrhein-westfälischen (Ober-)Bürgermeister im Verständnis aller anderen Länder gar keine: Es handelte sich bei ihnen lediglich um die Vorsitzenden der Bürgervertretungen, die sie aus ihrer Mitte als Art "Parlamentspräsidenten" gewählt hatten, nicht aber um die Leiter der Gemeindeverwaltungen. Diese hießen vielmehr in den beiden genannten Ländern Gemeindedirektoren bzw. in ihren Städten (Ober-)Stadtdirektoren. Manchmal verwechselten dies selbst die Bürgerinnen und Bürger des eigenen Landes, indem sie vom Namensträger Bürgermeister das erwarteten, was eigentlich Zuständigkeit des Stadtdirektors war. Inzwischen sind Funktion und Sprachgebrauch in allen Bundesländern gleich.

Für die direkt gewählte Bürgervertretung gibt es sehr unterschiedliche Bezeichnungen, wie zum Beispiel Gemeinderat, Stadtrat oder Stadtverordnetenversammlung. Im Folgenden wird der Einfachheit halber vom Rat gesprochen, wenn die Bürgervertretung gemeint ist, und vom Bürgermeister, wenn es um die Person an der Spitze der Stadtverwaltung geht; als Beigeordnete werden die Dezernenten bezeichnet, die sowohl ehrenamtlich als auch berufsmäßig tätig sein können. Die Originalbezeichnungen werden nur dann verwendet, wenn es um die damit verbundenen Besonderheiten geht.

Da von der Anlage her auf Gemeindeebene kein parlamentarisches System existiert, kann man für den Rat nicht ohne Weiteres die Bezeichnung Gemeinde- oder Stadtparlament verwenden. Der Bürgermeister ist auch nicht der Regierungschef, die Gesamtheit der Beigeordneten nicht die Stadtregierung. Der Idee nach weist die Gemeinde vielmehr eine Form kollegialer Verwaltungsführung auf, der Rat ist also zugleich Legislative und Exekutive: Er setzt Recht (das heißt er beschließt Gemeindesatzungen), trifft aber auch Einzelfallentscheidungen und weist die Verwaltung an. In der Fachliteratur wird deshalb der Rat als Verwaltungsorgan bezeichnet, das legislative und exekutive Befugnisse vereint.

Stadtstaaten als Ausnahme

Eine weitere Besonderheit ist die Existenz von Stadtstaaten: Berlin, Hamburg, Bremen. Hier fallen die Ebenen Land und Gemeinde zusammen. Das Landesparlament ist zugleich der Gemeinderat, der Bürgermeister Ministerpräsident, der Senat das Gremium der Beigeordneten. Bremen ist wiederum ein Sonderfall, da dieses Bundesland ein Zwei-Städte-Staat ist, mit Bremen und Bremerhaven. An der Spitze des Landes Bremen steht als Ministerpräsident der Senatspräsident und Bürgermeister. Er ist zugleich kommunales Stadtoberhaupt der Stadt Bremen, während Bremerhaven einen eigenen Oberbürgermeister aufweist. Wenn die Bremer Bürgerschaft (der Landtag) sich mit der Kommunalpolitik der Stadt Bremen befasst, sind nur die aus der Stadt stammenden Abgeordneten stimmberechtigt. Der kommunale Unterbau ist in den Stadtstaaten in Form der Bezirksverfassung vorhanden, unterscheidet sich darin aber nicht prinzipiell von den Flächenstaaten, die in den Städten ebenfalls Formen der Bezirksverfassung kennen.

Die Unterschiede in den kommunalen Verfassungssystemen zwischen den Bundesländern sind bzw. waren historisch bedingt. Hier spiegeln sich die Traditionen der Vorgängerstaaten (Preußen, Württemberg) oder der Einfluss der Besatzungsmächte nach 1945 wider (in den bisherigen Gemeindeordnungen von Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen). Jede Neuerung, auch wenn sie von außen auferlegt ist, schafft Fakten, die nicht ohne Weiteres wieder beseitigt werden, da die neuen Amtsinhaber dieser Regelung ihre Stellung verdanken. So kommt eine "normative Kraft des Faktischen" zustande. Denn wenn zum Beispiel die Funktionen an der Spitze der Gemeinden zwischen dem Ratsvorsitzenden und dem Bürgermeister aufgeteilt sind ("Zweiköpfigkeit"), verliert bei der Einführung der "Einköpfigkeit" einer sein Amt.

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