izpb Steuern und Finanzen

24.10.2012 | Von:
Constanze Hacke

Grundsätze der Steuerpolitik

Wer bekommt die Steuern?

Damit Bund, Länder oder die Städte und Gemeinden die Ausgaben für die ihnen zugewiesenen Aufgaben auch decken können, erhalten sie die Einnahmen aus verschiedenen Steuerarten, entweder ganz für sich oder untereinander aufgeteilt. Wer welche Steuern bekommt und welche Steuereinnahmen geteilt werden, steht ebenfalls im Grundgesetz: In Artikel 106 ist die sogenannte Ertragskompetenz festgeschrieben. Dort werden die Steuern in vier Kategorien eingeteilt:
  • Gemeinschaftsteuern,
  • Bundessteuern,
  • Ländersteuern und
  • Gemeindesteuern.
SteuerverteilungSteuerverteilung
Der Bund kassiert die Einnahmen aus der Energie-, der Kraftfahrzeug-, der Strom-, der Versicherung-, der Tabak-, der Branntwein-, der Alkopop-, der Schaumwein-, der Zwischenerzeugnis-, der Kernbrennstoff-, der Luftverkehr- und der Kaffeesteuer. Zu den Bundessteuern zählen zwar laut Finanzverfassung auch die Zölle. Deren Aufkommen fließt jedoch ausschließlich der EU-Ebene zu. Der Solidaritätszuschlag ist ebenfalls eine Bundessteuer, obwohl er eine Ergänzungsabgabe zur (eigentlich zwischen den Ebenen aufgeteilten) Einkommen- und Körperschaftsteuer ist.

Die Länder erhalten die alleinigen Einnahmen aus der Erbschaft- und Schenkungsteuer, der Grunderwerb-, der Bier-, der Feuerschutz- sowie der Rennwett- und Lotteriesteuer und der Spielbankabgabe. Und die Kommunen dürfen die Einnahmen aus der Grundsteuer und kleineren eigenen Steuern wie der Hunde-, der Getränke-, der Zweitwohnung- oder auch der Vergnügungsteuer behalten. Es gibt allerdings auch Angelegenheiten, die gemeinsam erledigt werden. Aus diesem Grund werden die Steuereinnahmen aus den aufkommenstärksten Steuerarten zwischen Bund, Ländern und Gemeinden geteilt – natürlich auch, damit alle davon profitieren können. Diese Gemeinschaftsteuern, auch Verbundsteuern genannt, sind Steuern, deren Erträge mindestens zwei staatlichen Ebenen zustehen. Zu den Gemeinschaftsteuern zählen die Lohn- und Einkommensteuer, die Körperschaftsteuer, die Abgeltungsteuer oder auch die Umsatzsteuer. Bei der Jagd- und Fischereisteuer sowie der Schankerlaubnissteuer gehen die Erträge sowohl an die Kreise als auch an die Gemeinden. In allen Fällen werden die jeweiligen Anteile nach bestimmten Schlüsseln zugewiesen.

SteuerkompetenzenSteuerkompetenzen
Von einem Euro Lohn- und Einkommensteuer erhalten Bund und Länder beispielsweise jeweils 42,5 Cent, die Kommunen bekommen 15 Cent. Bei der Abgeltungsteuer werden die Gemeinden am Aufkommen der Einnahmen beteiligt, die bislang dem Zinsabschlag unterlagen, und zwar mit einer Quote von zwölf Prozent. Die Städte und Gemeinden müssen wiederum einen Teil der Gewerbesteuer über die sogenannte Gewerbesteuerumlage an die Länder und den Bund abgeben. Der genaue Anteil wird mithilfe eines komplizierten Verfahrens errechnet: Das Gewerbesteueraufkommen einer Kommune wird durch den Hebesatz, der von der Gemeinde erhoben wird, geteilt und mit einem Vervielfältiger multipliziert.

Wer erhebt die Steuern?

Natürlich muss sich jemand darum kümmern, dass die Steuern eingetrieben werden. Ob die Bundesfinanzbehörden, die Landesfinanzbehörden oder die Gemeinden für die jeweilige Steuer zuständig sind, ist in Artikel 108 des Grundgesetzes geregelt. Dort ist die Verwaltungskompetenz für die Steuern festgelegt.

Die bundesgesetzlich geregelten Verbrauchsteuern sowie die Einfuhrumsatzsteuer werden durch die Bundesfinanzbehörden verwaltet, die damit auch den Aufgabenbereich des Zolls wahrnehmen. Um die Erbschaft- und Schenkungsteuer etwa kümmern sich die Länder; die Gemeinden und Kreise verwalten beispielsweise die Jagd- und Fischereisteuer sowie die Schankerlaubnissteuer.

Es ist jedoch nicht immer der Fall, dass die Einnahmen aus einer Steuer, die von einer bestimmten Ebene verwaltet werden, auch der gleichen Ebene zufließen: So überwacht der Bund innerhalb der Zollverwaltung zwar die Biersteuer, das Aufkommen daraus steht aber den Ländern zu. Umgekehrt treiben die Länder im Auftrag des Bundes die Umsatzsteuer ein, von der sie allerdings einen Anteil erhalten.

Quellentext

Die Föderalismusreformen I und II

In zwei Stufen ist in den vergangenen Jahren das föderalistische Gefüge der Bundesrepublik reformiert worden. 2006 trat die erste Föderalismusreform in Kraft. Hier wurden die politischen Verantwortlichkeiten von Bund und Ländern neu geordnet. Zum einen wurde die Zahl der Gesetze, denen der Bundesrat zustimmen muss, verringert, zum anderen wurden die Zuständigkeiten für bestimmte Bereiche getauscht. Die Länder sind nun beispielsweise verantwortlich für die soziale Wohnraumförderung, den Strafvollzug und den Ladenschluss. Das Meldewesen oder auch die Atomenergie sind seitdem Bundessache.

Die zweite Föderalismusreform hatte zum Ziel, die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern zu modernisieren. 2009 einigte sich die Föderalismuskommission II auf Verfassungsänderungen, die vor allem eines zum Ziel hatten: die staatliche Kreditaufnahme zu begrenzen. In Artikel 115 des Grundgesetzes wurde daher eine neue Schuldenregel festgeschrieben. Demnach sind Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Kredite auszugleichen.

Der Bund darf künftig nur noch eine strukturelle Verschuldung in Höhe von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsproduktes ausweisen. Ausnahmen sind allein in außergewöhnlichen Notsituationen – zum Beispiel einer tiefen wirtschaftlichen Rezession – oder im Fall von Naturkatastrophen gestattet. Kredite, die aufgenommen werden, um den Aufschwung anzukurbeln, müssen „konjunkturgerecht“ zurückgeführt werden.

In einer Übergangsphase dürfen Bund und Länder noch von dieser Schuldenregel abweichen (Bund: bis 2015; Länder: bis 2019). Darüber hinaus erhalten die Länder Bremen, Berlin, Saarland, Sachsen-Anhalt und SchleswigHolstein aufgrund ihrer besonders schwierigen Haushaltslage für die Jahre 2011 bis 2019 jährlich insgesamt 800 Millionen Euro. Die Länder verpflichten sich im Gegenzug, ihre Finanzierungsdefizite in dieser Zeit zurückzuführen.

Die Föderalismuskommission einigte sich auch auf ein Frühwarnsystem, mit dem neue Haushaltsnotlagen vermieden werden sollen: Der neue Stabilitätsrat überwacht nun die Haushalte von Bund und Ländern, stellt drohende Haushaltsnotlagen fest und leitet Sanierungsverfahren ein. Im Stabilitätsrat sitzen der Bundesfinanzminister und die Finanzminister der Länder sowie der Bundesminister für Wirtschaft und Technologie. Die Beschlüsse des Stabilitätsrats werden veröffentlicht (http://www.stabilitaetsrat.de).

Auch verwaltungstechnisch hat sich mit der Föderalismusreform II einiges geändert: So wurden aus Effizienzgründen die Verwaltungskompetenzen für die Versicherung- und die mit ihr eng verbundene Feuerschutzsteuer von den Ländern auf den Bund übertragen. Die Verwaltungsaufgaben für beide Steuern werden seit 2010 beim Bundeszentralamt für Steuern gebündelt.

Auf eine zentralisiert organisierte Steuerverwaltung beim Bund konnte sich die Kommission nicht einigen. Offen ist noch, ob eine dritte Reformstufe folgt, die sich mit den Finanzbeziehungen zwischen den Ländern befasst. Der Länderfinanzausgleich läuft 2019 aus und muss spätestens dann neu geregelt werden.

Wie soll ein Steuersystem gestaltet werden?

Da Steuern nun einmal notwendig sind, stellt sich die Frage, wie die Steuerlast auf die Bürgerinnen und Bürger verteilt werden soll. In der freien Wirtschaft bildet sich der Preis über Angebot und Nachfrage. Übertragen auf ein Steuersystem würde dies bedeuten: Jeder beteiligt sich an den Kosten nach dem individuellen Nutzen, den er aus den verschiedenen Leistungen des Staates zieht; in der Steuerlehre wird das als Äquivalenzprinzip bezeichnet. Der Nutzen der verschiedenen Leistungen müsste demnach jedem Einzelnen genau zugerechnet werden. Dieser könnte dann exakt den (Steuer-)Preis für die von ihm individuell genutzten Leistungen bezahlen. Das aber dürfte in der Praxis recht schwierig werden. Denn natürlich gibt es bei den verschiedensten öffentlichen Ausgaben nicht ausschließlich individuell bestimmbare Leistungen: An den Schulen beispielsweise müssen die Gehälter der Lehrerinnen und Lehrer fortlaufend weiter bezahlt und das Schulgebäude instand gehalten werden – auch wenn die Kinder nicht in der Schule sind.

Wenn Steuern also nicht nach dem Kosten-Nutzen-Prinzip berechnet werden können, dann vielleicht danach, was der Einzelne in der Lage ist zu zahlen: Das sogenannte Leistungsfähigkeitsprinzip richtet sich nicht danach, was der Einzelne für sein Geld bekommt, sondern danach, was er für wirtschaftliche Möglichkeiten hat. Aber auch das ist schwer zu messen: Liest man die individuelle Leistungsfähigkeit am Einkommen ab oder am Vermögen? Wird sie danach bemessen, was der Einzelne kauft und konsumiert, oder danach, wie viel er spart? Über diese Fragen zerbricht sich die Wissenschaft schon seit Jahrhunderten den Kopf. Denn eines ist klar: Die Bürgerinnen und Bürger sollen zwar Steuern zahlen, aber nicht durch Steuern geschröpft werden. Schließlich liegt es im Interesse des Staates, dass die Quelle der Einnahmen nicht versiegt, sprich, dass die Menschen auch langfristig bereit und fähig sind, ihre Steuern zu zahlen.

Wie das funktionieren könnte, haben sich schon die Ökonomen des 18. Jahrhunderts überlegt. Adam Smith hat 1776 in seinem Buch The Wealth of Nations Forderungen an ein „gutes“ Steuersystem aufgestellt, die zwar heute etwas eigentümlich klingen, aber immer noch Geltung haben:
  • Wohlfeilheit,
  • Bequemlichkeit,
  • Bestimmtheit und
  • Gleichheit.
Er vertrat die Meinung, dass der Staat bei der Erhebung von Steuern darauf achten muss, dass die Kosten dafür nicht zu hoch werden. Er nannte dies „Wohlfeilheit“ – heute würde man es eher als Effizienz bezeichnen. Außerdem müsse der Staat die negativen ökonomischen Reaktionen der Bürger in Grenzen halten. Was Smith hier mit dem Begriff „Bequemlichkeit“ benennt, bedeutet im Klartext: Die Besteuerung soll sich möglichst nicht hemmend auf die Wirtschaftstätigkeit auswirken. Wenn die Steuersätze immer weiter steigen, sind die Steuerpflichtigen möglicherweise nicht dazu bereit, für mehr Geld auch mehr zu arbeiten, da ihnen netto – also nach Abzug von Steuern und Sozialbeiträgen – kaum etwas von ihrem Mehrverdienst übrig bleibt. Und wenn ein Unternehmen zu viele Steuern zahlen muss, von seinem Gewinn also nur wenig oder vielleicht gar nichts übrig bleibt, ist es nicht mehr in der Lage, zu investieren und damit neue Arbeitsplätze zu schaffen oder bestehende zu erhalten.

Wichtig war für Adam Smith vor allem die Forderung nach der „Gleichheit“ oder auch „Gleichmäßigkeit“ der Besteuerung: Die Steuerzahler sollten die Art und Höhe der Steuern als fair empfinden; demnach würden sie Abgaben auf politischer Ebene nur dann akzeptieren, wenn die Regeln transparent und frei von Willkür sind. Was Smith „Bestimmtheit“ nannte, meint nichts anderes, als dass Steuergesetze und Steuerverwaltung soweit wie nur möglich durchsichtig und vor allem nachvollziehbar sein sollten. Bereits im 18. Jahrhundert hat er mit diesen Eckpunkten die Grundlagen eines gerechten Steuersystems skizziert. Zumindest in der Theorie. Denn in der Praxis werfen seine Forderungen bis heute immer wieder die gleichen Probleme auf:

Ein möglichst individuell gerechtes Steuersystem braucht viele Regeln, damit jeder Einzelfall und jede persönliche Situation so gut wie möglich berücksichtigt werden kann. Viele Vorschriften führen aber wiederum dazu, dass das Steuerrecht kompliziert wird. Die dahinter stehenden Gerechtigkeitsprinzipien sind nur noch zum Teil erkennbar, das Dickicht von Paragrafen und Ausnahmen macht das Steuersystem für den Laien nahezu unverständlich. Ein einfaches, für jeden Steuerzahler durchschaubares System kann wiederum nicht jedem Einzelfall möglichst individuell gerecht werden.

Unser Steuersystem versucht, die Lasten fair zu verteilen, die Steuerzahlenden gleich zu behandeln und ihnen gemäß dem Prinzip der Leistungsfähigkeit Steuern abzuverlangen: Steuerzahlende, die sich in der gleichen wirtschaftlichen Lage befinden, sollen auch gleich belastet werden – der Fachbegriff dafür lautet „horizontale Steuergerechtigkeit“. Die „vertikale Steuergerechtigkeit“ besagt, dass Steuerzahlende in unterschiedlichen wirtschaftlichen Lagen auch unterschiedlich hohe Steuern zahlen müssen. Wer sich also in einer besseren wirtschaftlichen Position befindet, muss steuerlich höher belastet werden.

Misst man die individuelle Leistungsfähigkeit am Einkommen, bedeutet das zunächst einmal: gleiches Einkommen, gleiche Steuerlast; unterschiedliche Einkommen, unterschiedlich hohe Einkommensteuer. Der Staat muss seinen Bürgerinnen und Bürgern außerdem mindestens das Existenzminimum belassen. Mit anderen Worten: Das Einkommen, das eine steuerpflichtige Person zum Lebensunterhalt benötigt, bleibt steuerfrei. Die Bundesregierung legt alle zwei Jahre einen Bericht darüber vor, wie hoch dieses Existenzminimum sein muss. Zu diesem steuerfreien Grundfreibetrag (2012: 8004 Euro für Ledige / 16 008 Euro pro Jahr für Verheiratete) kommen noch der Betreuungs- und Erziehungsbedarf für Kinder, der ebenfalls steuerlich freigestellt werden muss.

Steuerzahlende mit einem gleich hohen Einkommen befinden sich aber nur dann auch wirklich in der gleichen wirtschaftlichen Lage, wenn die persönlichen Umstände vergleichbar sind: Ein Single mit einem monatlichen Einkommen von 4000 Euro ist in einer anderen Situation als ein Familienvater, der das gleiche Gehalt bezieht.

Ein Steuersystem, das diese Faktoren berücksichtigt, richtet sich nach den Kriterien der individuellen Belastbarkeit. Die Mütter und Väter des deutschen Steuerrechts haben sich dafür entschieden, das System vor allem am Einkommen des Einzelnen und an seiner wirtschaftlichen Situation auszurichten. Demnach werden die unteren Einkommen nur gering, die Besserverdienenden höher besteuert. Diese Besteuerungsgrundsätze haben sich im Laufe der Geschichte Schritt für Schritt entwickelt.

Quellentext

Freibeträge

Im deutschen Steuerrecht sind zahlreiche Freibeträge festgeschrieben. Einige sollen das Besteuerungsverfahren vereinfachen, andere soziale Aspekte berücksichtigen. Freibeträge gibt es bei der Einkommensteuer, der Erbschaftsteuer, der Gewerbesteuer und der Körperschaftsteuer. Die soziale Komponente von Freibeträgen ist vor allem bei der Einkommensteuer sichtbar. Hier gibt es folgende Freibeträge:

  • Grundfreibetrag – der Betrag, bis zu dem keine Einkommensteuer erhoben wird
  • Kinderfreibetrag
  • Freibetrag für den Betreuungs- und Erziehungs- oder Ausbildungsbedarf
  • Entlastungsbetrag für Alleinerziehende
  • Altersentlastungsbetrag
  • Freibetrag zur Berücksichtigung eines Sonderbedarfs bei volljährigen Kindern in Berufsausbildung
  • Freibetrag für Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft
  • Übungsleiterfreibetrag
  • Allgemeiner Freibetrag für ehrenamtliche Tätigkeiten
  • Rabattfreibetrag
  • Versorgungsfreibetrag
  • Zukunftssicherungsfreibetrag
  • Freibetrag bei der Veräußerung von Unternehmen(steilen)


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Steuertheorien

In den Finanzwissenschaften sind einige Theorien im Umlauf, die das Steuererhebungsrecht zu begründen suchen. Die wichtigste von ihnen ist die Opfertheorie: Dem Einzelnen darf demnach zwar ein Opfer auferlegt werden; aber die Opfer müssen für alle Bürgerinnen und Bürger gleich schwer zu tragen sein. Und: Die Steuerzahlenden müssen die Höhe ihres Opfers als tatsächlich gerechtfertigt empfinden. Allerdings wird dies – ähnlich wie die Leistungsfähigkeit des Einzelnen – nie ganz genau zu ermitteln sein.

Andere Theorien haben inzwischen beim Versuch einer gerechten Steuerbehandlung an Bedeutung verloren. So sah die Assekuranztheorie in der privaten Steuerleistung eine Art Prämie für den vom Staat gewährten Schutz der Person und des Eigentums der Steuerzahler. Einzig die Äquivalenztheorie spielt – zumindest bei der Festsetzung von Gebühren und Beiträgen – heute noch eine Rolle: Sie stellt den Grundsatz der Gleichwertigkeit von Leistung und Gegenleistung in den Vordergrund. Diese Theorie verbietet also, dass die Leistung der Verwaltung in einem Missverhältnis zu den dafür geforderten Abgaben steht.

Das Netto vom Brutto

Modellrechnungen 2011 (in Euro) für Durchschnittsverdiener (Vollzeit) in unterschiedlichen LebensformenModellrechnungen 2011 (in Euro) für Durchschnittsverdiener (Vollzeit) in unterschiedlichen Lebensformen

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Standpunkte: Werden „Reiche“ steuerlich zu stark belastet?

JA: […] Bezogen auf das Jahr 2007, hat eine Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung festgestellt: Das unterste Fünftel der Steuerpflichtigen zahlt praktisch keine Steuern – jene, die weniger als 8 200 Euro pro Jahr an Rente oder Lohn beziehen. Interessanter ist das „reichste Zehntel“: Das zahlt über die Hälfte (52 Prozent) des Steueraufkommens. Und die ganz Reichen – ein Prozent? Die waren (2002) für mehr als ein Fünftel des Steueraufkommens gut.

Wie reich sind denn die „Reichen“, die Top-Ten-Prozent? Nicht besonders. Ihr Jahreseinkommen betrug 2007 im Durchschnitt knapp 90 000 Euro. Zahlen sie auch genug? Auf den ersten Blick nein, denn der effektive Steuersatz lag nicht etwa beim höchsten (heute: 42 Prozent), sondern bei 24 Prozent, die dadurch zustande kommen, dass allerlei (legale) Abzüge die Steuerpflicht verringern. Hinterziehen die auch? Das Spiel ist heute schwerer geworden: Kapitalerträge werden inzwischen genau wie der Lohn „an der Quelle“ besteuert – neuerdings auch das Gebunkerte in der Schweiz.

Dennoch möge die Kluft zwischen Höchst- und Effektivsatz bedenken, wer die „Geldsäcke“ schröpfen will. Je mehr Einkommen einer hat, desto besser weiß er, wie man es dem Fiskus vorenthält. So entstand in Deutschland eine ganze Abschreibungs- und Subventionsindustrie, die Kapital nicht gerade in produktive Zweige lenkte. Grundsätzlich: je höher die Steuern, desto niedriger der effektive Ertrag. Das gilt vorweg für die gesenkte Unternehmensteuer (25 Prozent). Wer sie anheben will, sollte wissen, dass Kapital scheu wie ein Reh und flüchtig wie eine Gazelle ist – jedenfalls in der globalisierten Welt. Das Kapital, das im Ausland arbeitet, schafft hier weder Jobs noch Steuererträge. […]

Eine „Reichensteuer“ ist gut fürs Gemüt, aber nicht unbedingt für den Organismus – und bestimmt nicht für den deutschen, der wie kein anderer in die Weltwirtschaft integriert ist.

Josef Joffe, „Lasst die Reichen in Ruhe“, in: Die Zeit Nr. 36 vom 1. September 2011

NEIN: Dass eine Eliteeinheit von Gutverdienern den Staat finanziere, dieses Argument durchzieht seit einigen Jahren die steuerpolitische Diskussion in Deutschland. Aber stimmt es auch? […]

Die Reichen zahlen heute einen Spitzensteuersatz von 42 Prozent. Dazu kommt die sogenannte Reichensteuer, das ist ein […] 2007 eingeführter Aufschlag für die besonders gut Verdienenden. […]

sehen wird: Er wird nicht auf das gesamte Einkommen angewendet, sondern nur auf dessen oberen Teil. Der tatsächliche Steuersatz beträgt selbst bei Menschen mit Jahreseinkünften von mehr als fünf Millionen Euro 37 Prozent, wie die Statistiker ermittelt haben. […]

Die Geschichte von den stark besteuerten Reichen wird noch fragwürdiger, wenn man die Tatsache einbezieht, dass die Lohn- und Einkommensteuer nur eine unter vielen Steuern ist – und nicht einmal mehr die wichtigste.

Bund und Länder nahmen […] [2010 – Anm. d. Red.] 489 Milliarden Euro an Steuern ein, davon entfielen nur 159 Milliarden auf die Lohn- und Einkommensteuer, also weniger als ein Drittel. Mit 180 Milliarden Euro brachte die Mehrwertsteuer mehr ein.

Die Mehrwertsteuer zahlt jeder, der etwas kauft. Sie trifft sogar Kinder. Niemand kann ihr ausweichen, denn die Steuer ist in den Preisen enthalten. Für Millionäre gilt derselbe Steuersatz wie für Bettler:

19 Prozent im Allgemeinen, sieben Prozent bei Nahrungsmitteln und einigen anderen Gütern.
Während bei der Einkommensteuer die Gutverdiener stärker herangezogen werden, ist es bei der Mehrwertsteuer umgekehrt. Menschen mit niedrigen Einkommen geben, verglichen mit den Besserverdienenden, einen größeren Teil ihres Geldes aus. Von ihrem Einkommen führen sie deshalb einen höheren Anteil in Form der Mehrwertsteuer ab als Reiche, die einen Teil ihres Geldes nicht benötigen und sparen können. […]

Rüdiger Jungbluth, „Das Märchen von den Reichen“, in:
Die Zeit Nr. 50 vom 8. Dezember 2011