IzpB 318: Föderalismus in Deutschland
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Finanzföderalismus


3.5.2013
Zwar dürfen die Länder nicht über eigene Steuern entschei den, sie erhalten aber die Erträge aus einzelnen Steuerarten und bestimmen über den Bundesrat die Steuerpolitik mit. Während um den Länderfinanzausgleich seit Jahrzehnten gerungen wird, soll eine Schuldenbremse helfen, die Länderhaushalte zu konsolidieren.

Karikatur von Horst Haitzinger (© Horst Haitzinger)

Die Finanzverfassung



Die Finanzverfassung ist entscheidend für die Frage, wie viel Vielfalt die Länder leben können. Sie ist aber auch verbunden mit der Frage, wie viel Verantwortung die Länder für staatliche Aufgaben übernehmen müssen. Nur wer über eigene Einnahmen verfügt, kann über diese alleine entscheiden. In den Staaten, in denen eine große Einnahmenautonomie sich mit einer Fülle von Länderkompetenzen paart (Beispiele Kanada, USA), wird von den Gliedstaaten erwartet, dass sie weitgehend selbstständig die in ihre Zuständigkeit fallenden staatlichen Aufgaben erledigen. Die deutsche Finanzverfassung ist nicht am Gedanken der Autonomie der Länder ausgerichtet, sondern folgt ebenfalls dem bereits dargestellten Prinzip der Politikverflechtung. Über eigene Steuern kann auf Landesebene mit der Ausnahme der Festlegung des Hebesatzes auf die Grunderwerbsteuer nicht entschieden werden. Bei knappen Kassen nutzen die Länder diesen schmalen Restbestand ihrer steuerlichen Unabhängigkeit. So hat jüngst eine Reihe von Ländern die Grunderwerbsteuer erhöht. Ansonsten ist die Steuergesetzgebung Bundesangelegenheit.

Nur der Bund hat die Gestaltungshoheit über das Steuersystem, doch die Länder müssen den Steuergesetzen über den Bundesrat zustimmen. So können sie sich gelegentlich auch finanziell besserstellen, indem sie sich bei knappen Mehrheiten ihre Zustimmung zu den Gesetzesvorlagen des Bundes durch Gegenleistungen erleichtern lassen.

Ertragshoheit der Länder

Selbst wenn die Länder keine Gestaltungshoheit in der Steuerpolitik haben, so gewährt das Grundgesetz ihnen doch in einer Reihe von Fällen die Ertragshoheit, sichert ihnen also die Einnahmen aus bestimmten Steuerarten wie der Einkommen-, der Körperschaft- und der Umsatzsteuer zu. Dies sind die sogenannten Gemeinschaftsteuern von Bund und Ländern. Sie machen circa 70 Prozent des gesamten Steueraufkommens aus. Ausschließlich den Ländern stehen die Erträge aus der Erbschaftsteuer, der Biersteuer und aus bestimmten Verkehrsteuern (Grunderwerbsteuer, Feuerschutzsteuer, Rennwett- und Lotteriesteuer) zu. Bis zur Abschaffung der Vermögensteuer 1997 erhielten die Länder zudem deren Erträge. Die Trennung von Gestaltungshoheit einerseits und Ertragshoheit andererseits erfordert ein hohes Maß an Zusammenarbeit im Föderalismus und schließt den steuerlichen Wettbewerb zwischen den Ländern aus. Begründet wird dieser Verzicht auf Vielfalt mit dem Argument, dass unterschiedliche Besteuerung und besonders ein steuerliches Unterbieten in den einzelnen Ländern der Wirtschaft schaden würde.

Dennoch ist die Diskussion um mehr steuerliche Eigenverantwortung der Länder nie ganz verstummt. Fest steht: Je solider die Einnahmenbasis eines Landeshaushaltes ist, desto weniger finanzielle Hilfe braucht das betreffende Land von anderen Ländern oder vom Bund. Alle Versuche, zumindest die Ertragshoheit bei den Steuern neu zu ordnen und von der geltenden Aufteilung der Steuerarten wegzukommen, scheiterten an der Befürchtung der beteiligten politischen Ebenen, sich finanziell schlechterzustellen.

Bei den Beratungen zur Föderalismusreform I spielte kurzzeitig die Idee eines "kleinen Steuertausches" eine Rolle. Der Bund hatte angeboten, die Ertragshoheit bei der Kraftfahrzeugsteuer und der Biersteuer zu übernehmen und den Ländern im Gegenzug die Versicherungsteuer zu überlassen. Ein solcher Tausch hätte es dem Bund erlaubt, im Zusammenspiel von Kraftfahrzeugsteuer, Autobahnmaut und Mineralsteuer lenkend ökologische Vorstellungen in der Verkehrspolitik durchzusetzen. Die Länder waren erst zu Verhandlungen bereit, nachdem die Biersteuer aus dem Verhandlungspaket entfernt war. Die Beratungen scheiterten dennoch, weil den Ländern die Erträge aus der Versicherungsteuer als nicht ausreichend und zu unsicher erschienen. Der Gedanke einer Bundeskompetenz für die Erträge aller den Straßenverkehr betreffenden Steuern blieb jedoch in der Diskussion. Nach weiteren Verhandlungen einigten sich Bund und Länder 2009 auf eine Änderung des Grundgesetzes. Dem Bund wurde die Ertragshoheit bei der Kraftfahrzeugsteuer übertragen, die Länder erhalten dafür eine finanzielle Entschädigung. Die Kompensation für die Länder betrug zunächst circa neun Milliarden Euro, kann aber immer wieder neu ausgehandelt werden. Sie wird durch Bundesgesetz geregelt, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf.

Die attraktivste Steuerart ist die Umsatzsteuer, von der relativ krisensicher Erträge erwartet werden, da sie den Konsum besteuert. Weniger ertragreich und weniger krisenfest ist die von den Unternehmen zu entrichtende Körperschaftsteuer, die zudem in der Vergangenheit reduziert wurde, um die Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen zu sichern. Auch die Erträge der Einkommensteuer sind im Vergleich zu den Umsatzsteuereinnahmen zurückgegangen und unterliegen stärkeren Schwankungen als diese.

Quellentext

Länderfinanzausgleich – ein Dauerbrenner in Karlsruhe

Klagen gegen den Länderfinanzausgleich gibt es fast schon so lange wie das System selbst. 1952 erklärte das Bundesverfassungsgericht zum ersten Mal den horizontalen Finanzausgleich, also die Zahlungen zwischen den Ländern zur Angleichung der Lebensverhältnisse, als mit dem Grundgesetz vereinbar. Damals hatte das Land Baden-Württemberg geklagt. Es hatte sich auf den Standpunkt gestellt, nur Bundeszuschüsse seien vom Grundgesetz gedeckt.

1986 entschieden die Richter in Karlsruhe, der Länderfinanzausgleich sei nicht verfassungskonform. Der Grund lautete: Die Finanzkraft der Länder werde unzureichend bestimmt, weil bergrechtliche Förderabgaben und die Spielbankenabgabe ebenso wenig berücksichtigt würden wie die Grunderwerbsteuer und die Feuerschutzsteuer. Hingegen akzeptierten die Richter die so genannte Einwohnerveredelung, mit der die Sonderlasten der Küstenländer mit ihren Häfen und der Stadtstaaten ausgeglichen wird.

Das 1987 geänderte Gesetz landete schon kurz darauf wieder in Karlsruhe. 1992 stufte der Zweite Senat es als im Wesentlichen mit dem Grundgesetz vereinbar ein. Bremen und Hamburg hatten geklagt, weil sie sich einen für sie günstigeren Einwohnerschlüssel erhofft hatten. Auch Schleswig-Holstein und das Saarland waren mit ihrem Ansinnen gescheitert, die (schwache) Finanzkraft ihrer Gemeinden stärker zu berücksichtigen. Damals äußerten sich Baden-Württemberg und Hessen zufrieden, weil sie nicht noch mehr zahlen mussten.

1999 gab das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber auf, den Länderfinanzausgleich in zwei Stufen neu zu regeln. In einem Maßstäbegesetz sollte er grundlegend klären, wie das Umsatzsteueraufkommen und die Bundesergänzungszuweisungen verteilt werden sollen, "bevor deren spätere Wirkungen konkret bekannt werden". Anschließend sollten auf dieser Basis die Details geklärt werden. Bayern, Baden-Württemberg und Hessen hatten geklagt. Doch erwies es sich als eine Illusion, dass die Verhandlungen unabhängig von den dadurch ausgelösten Umverteilungseffekten möglich sein sollten. So hat man die rechtlichen Grundlagen zwar geändert, aber das System aus wenigen Zahlern und vielen Empfängern ist im Wesentlichen gleich geblieben.

mas, "Die Urteile der Verfassungsrichter seit 1952", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 6. Februar 2013