IzpB 318: Föderalismus in Deutschland

3.5.2013 | Von:
Roland Sturm

Finanzföderalismus

Der Finanzausgleich

Der Finanzausgleich im deutschen Föderalismus, also die Hilfe für finanzschwache Länder, wird mit dem bündischen Prinzip begründet, welches besagt, dass die Länder gemeinsam sowie Bund und Länder füreinander einstehen. Politischer Streit entsteht regelmäßig über das Ziel der Hilfe, über den erforderlichen Umfang dieser Solidaritätsleistung und über die Frage des Maßstabs für einen Ausgleich: Folgt man der Logik des Subsidiaritätsprinzips, kann es nur um Hilfe zur Selbsthilfe gehen, wenn Länder unverschuldet in Not geraten, bzw. um Hilfen für den wirtschaftlichen Strukturwandel in diesen Ländern. Steht dagegen das Ziel im Vordergrund, unabhängig von den Leistungen einzelner Landesregierungen in ganz Deutschland einheitliche oder gleichwertige Lebensverhältnisse zu schaffen, so ist die Hilfe weder zeitlich noch dem Umfang nach zu begrenzen. Verschärft wird die Ausgleichsproblematik noch, wenn sich der Umfang der Leistungen nicht danach ausrichtet, wie viel Geld ein Land benötigt, um arbeitsfähig zu sein, sondern nach dem angemeldeten Bedarf. Dieser kann wegen seiner Unbestimmtheit schon prinzipiell nie zufriedenstellend gedeckt werden.

Je unterschiedlicher die einzelnen Länder wirtschaftlich erfolgreich sind, desto größer und einseitiger wird der Finanzausgleich. Im Detail ist dieser hoch kompliziert, weil der Gesetzgeber den Ehrgeiz hat, am Bedarf orientiert, exakt zu kalkulieren. So wird der Anteil, zu dem kommunale Steuern (wie die Hundesteuer oder die Zweitwohnungsteuer) in die Berechnungen einbezogen werden, beispielsweise ebenso geregelt wie der Umgang mit Stadtstaaten und dünn besiedelten Ländern sowie – außerhalb des Finanzausgleichs, aber mit diesem verbunden – die Seehafenlasten für Länder. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 sollte der Gesetzgeber den Finanzausgleich überschaubarer gestalten und nachvollziehbare Maßstäbe für diesen definieren. Bund und Länder wichen dieser Herausforderung dadurch aus, dass sie sich zunächst auf den Finanzausgleich für die Jahre 2005 bis 2019 einigten und danach erst – auf diesen Kompromiss bezogen – ein "Maßstäbegesetz" verabschiedeten.

Das Bundesverfassungsgericht suchte nach einem Mittelweg zwischen Subsidiaritätsprinzip und Solidarität im Föderalismus. In seinem Urteil zum Ausmaß der gegenseitigen Hilfestellung der Länder (horizontaler Finanzausgleich) heißt es: "Der horizontale Finanzausgleich soll die Finanzkraftunterschiede unter den Ländern verringern, aber nicht beseitigen. Er hat die richtige Mitte zu finden zwischen der Selbstständigkeit, Eigenverantwortlichkeit und Bewahrung der Individualität der Länder auf der einen und der solidargemeinschaftlichen Mitverantwortung für die Existenz und Eigenständigkeit der Bundesgenossen auf der anderen Seite." Stärker als die Politik betonte das Gericht aber die Eigenverantwortung der Länder als Voraussetzung für Ländersolidarität.

Regeln des Finanzausgleichs – Stufe 1 und 2

Tatsächlich wurden 2005 nur wenige Fortschritte in Richtung transparenter Regeln des Finanzausgleichs gemacht. Seine konkrete Ausgestaltung blieb der Öffentlichkeit weitgehend unbekannt. Die Grundstruktur des Finanzausgleichs wurde 2005 nicht verändert, er erfolgt nach wie vor in drei Schritten. Der erste Schritt ist ein Umsatzsteuerausgleich. Die Umsatzsteuer steht nach immer wieder neu zu vereinbarenden Prozentsätzen einerseits dem Bund und andererseits den Ländern zu. Diejenigen Länder, "deren Einnahmen aus den Landessteuern und aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer sowie der Entschädigung für Erträge aus der am 1. Juli 2009 an den Bund übertragenen Kraftfahrzeugsteuer je Einwohner unter dem Durchschnitt der Länder liegen" (Artikel 107 GG), erhalten bis zu 25 Prozent des Länderanteils an der Umsatzsteuer. Sinn dieser Umverteilung ist es, das System des Länderfinanzausgleichs funktionsfähig zu machen.

So werden die Finanzen der Länder einander angeglichenSo werden die Finanzen der Länder einander angeglichen (© SZ-Grafik: Julian Hasse)
Ohne den ersten Schritt wären die Finanzkraftunterschiede zwischen den "ärmeren" und den "reicheren" Ländern so groß, dass der Betrag, den die "reicheren" an die "ärmeren" übertragen müssten, deren Haushalte sprengen würde. Nur mit diesem Mechanismus war es nach der deutschen Einheit möglich, die neuen Länder unmittelbar in den Finanzausgleich aufzunehmen. Mit dem Umsatzsteuerausgleich wird die Finanzkraft der "ärmeren" Länder auf über 90 Prozent der durchschnittlichen Steuerkraft aller Länder angehoben.

Der zweite Schritt ist der "Länderfinanzausgleich" im eigentlichen Sinne, also der horizontale Ausgleich zwischen den Ländern. Hier wird die Solidarität zwischen ihnen verwirklicht, indem die finanzstarken direkt den finanzschwächeren helfen. Ziel dieser Solidarität ist nicht, dass bestimmte Länder auf Dauer andere Länder unterstützen, sondern vielmehr die Hilfe zur Selbsthilfe. Die Finanzkraft der ausgleichsberechtigten Empfängerländer wird im zweiten Schritt des Finanzausgleichs weiter angehoben. Zur Berechnung des Mitteltransfers werden die Einnahmen der Länder in Bezug zur jeweiligen Einwohnerzahl gesetzt. Bei den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg geht der horizontale Finanzausgleich von einer Sonderbelastung der Stadtstaaten aus und gewichtet ihre tatsächliche Einwohnerzahl mit dem Faktor 1,35. Es wird angenommen, dass sie Leistungen auch für ihr Umland erbringen müssen. Beispielsweise haben sie ein Kultur- und Freizeitangebot, das auch von den Umlandgemeinden in Anspruch genommen wird. Deren Bewohner nutzen ebenso die öffentlichen Verkehrsmittel der Stadtstaaten, um zu ihrem Arbeitsplatz zu gelangen. Diese besondere Gewichtung wird beim Finanzausgleich "Einwohnerveredelung" genannt. Sie ist auch ein gewisser Ausgleich dafür, dass andere Städte in Ballungsräumen im Rahmen des in den Ländern stattfindenden kommunalen Finanzausgleichs mit besonderen Mittelzuweisungen bedacht werden, die Stadtstaaten nicht zur Verfügung stehen.

Der horizontale Finanzausgleich hat Grenzen. Einem "Zahlerland" müssen hundert Prozent der durchschnittlichen Finanzkraft der Länder bleiben, es darf also durch die Abgabe von Haushaltsmitteln nicht ärmer als der Länderdurchschnitt werden. Das Bundesverfassungsgericht hat zudem in seinem Urteil zum Länderfinanzausgleich von 1999 bekräftigt, dass der horizontale Finanzausgleich nicht dazu führen darf, dass am Ende die "Geberländer" ärmer sind als die "Empfängerländer" finanzieller Hilfe. Fest steht: Der Finanzausgleich nivelliert die Finanzkraft der Länder. Hessen und Bayern hatten 2011 vor dem Ausgleich eine Finanzkraft von 115 Prozent des Durchschnitts, danach noch 105 Prozent. Berlin kam vorher auf 69 Prozent und nach dem Finanzausgleich auf fast 91 Prozent.

Kontroverse um Stufe 2

Die innenpolitische Kontroverse um diesen zweiten Schritt des Länderfinanzausgleichs hält nun seit Jahrzehnten an. 2013 haben Bayern und Hessen beim Bundesverfassungsgericht Klage eingereicht, weil sie sich finanziell überfordert sehen und auf eine Begrenzung ihrer Zahlungsverpflichtungen hoffen. Baden-Württemberg sieht das Problem ebenfalls, möchte aber zunächst mit den Nehmerländern verhandeln. Ein Kritikpunkt bezieht sich dabei auf die Wirksamkeit des Ausgleichs. Bisher ist es nur einem Land, Bayern, gelungen, durch die Hilfe der anderen Länder in den 1980er-Jahren vom "Empfänger-" zum "Geberland" zu werden. Der Kreis der Geberländer hat sich verkleinert. Heute sind dies Bayern, Baden-Württemberg und Hessen. Bayern zahlte 2012 etwa die Hälfte der bundesweit umverteilten Mittel (3,904 Milliarden Euro), gefolgt von Baden-Württemberg (2,694 Milliarden Euro) und Hessen (1,327 Milliarden Euro). Das größte Empfängerland ist mit weitem Abstand Berlin (3, 323 Milliarden Euro), gefolgt von Sachsen (963 Millionen Euro).

Die Empfängerländer machen dagegen geltend, dass die Bilanz der regionalen Ausgleichszahlungen im Rahmen des Finanzausgleichs durch andere Finanzströme, wie Investitionen des Bundes (z. B. in der Vergangenheit in die Kernkraft) oder Förderprogramme für bestimmte Technologien (z. B. das Erneuerbare-Energien-Gesetz, hier profitiert insbesondere Bayern) sowie durch Hilfen an die Landwirtschaft oder Infrastrukturentscheidungen (Sitz von Bundesbehörden oder Bundeswehrstandorte), ergänzt werden müsste. Nur so entstünde ein Gesamtbild der föderalen Solidarität. Für die ostdeutschen Länder kommen die Folgelasten aus der mangelnden Konkurrenzfähigkeit der DDR-Wirtschaft hinzu. Sie mussten nach deren Zusammenbruch 1990 neu starten. 2012 lag das Bruttoinlandsprodukt je Einwohner der ostdeutschen Bundesländer nach einer Erhebung des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) bei 66 Prozent des Westniveaus.

Der zweite generelle Kritikpunkt am Finanzausgleich kreist um das Thema "Fehlanreize". Der baden-württembergische Ministerpräsident Winfried Kretschmann (Bündnis 90/Die Grünen) bezeichnete 2012 den Länderfinanzausgleich als "absolut bescheuertes System", weil es politisch vernünftiges Verhalten nicht fördere. Hierzu gehört, nicht nur aus der Sicht Kretschmanns, auch das Zusammenspiel von Entscheidungen und der Verantwortung für ihre Folgen: Wenn ein Empfängerland beispielsweise seinen Bürgerinnen und Bürgern soziale Leistungen wie kostenlose Kita-Plätze anbietet, das Geberland sich aber selbst dazu finanziell nicht in der Lage sieht, stellt sich die Frage nach den Regeln der Wahrnehmung finanzieller Verantwortung.

Der Finanzausgleich sichert eine Annäherung der Finanzkraft der Länder auf hohem Niveau, unabhängig davon, ob sie gut oder schlecht wirtschaften, ob sie erfolglos oder erfolgreich investieren. Geberländer sehen sich somit vor einem Dilemma: Je besser ihre finanzielle Lage wird, desto mehr müssen sie im Länderfinanzausgleich abgeben. Wie die wirtschaftlichen Anreize im deutschen Finanzausgleich funktionieren, verdeutlicht folgende Überlegung: Würden sich Geber- und Empfängerländer beim Finanzausgleich im wirtschaftlichen Sinne "vernünftig" verhalten, käme etwas Unvernünftiges heraus: Die Geberländer würden schlecht wirtschaften, um weniger abgeben zu müssen, und die Empfängerländer würden ebenfalls schlecht wirtschaften, um sich die Finanzströme aus den anderen Ländern zu sichern. Ein solches Modell kann nicht auf Dauer funktionieren. Schon heute wird von internationalen Organisationen wie der OECD vermutet, dass die Geberländer bei der Steuerprüfung von Unternehmen großzügig sind, um Arbeitsplätze im Land zu halten oder Firmen anzulocken. Die unregelmäßige Steuerprüfung vermindert zwar die Einnahmen, da diese aber zum gewissen Teil ohnehin in den Finanzausgleich flössen, ist dies für den Landesfinanzminister möglicherweise weniger wichtig. Um solchen Problemen entgegenzuwirken, wurde für die Geberländer 2005 eine "Deckelung" der Abschöpfung ihrer Überschüsse gemessen am Länderdurchschnitt eingeführt. Zusätzlich wurde ein Anteil der Überschüsse bestimmt, der bei der Berechnung ihrer Leistungen an die anderen Länder nicht berücksichtigt wird. Damit sollen die Geberländer einen Anreiz erhalten, sich weiterhin um wirtschaftliche Erfolge zu bemühen. Dieser stärkeren Berücksichtigung der eigenen Anstrengungen der Länder widerspricht aber die finanziell große Rolle der dritten Stufe des Finanzausgleichs. Sie führt dazu, dass am Ende "ärmere" Länder entgegen der Logik eigener Leistung finanzstärker sind als "reichere".

Stufe 3 und Solidarpakt

Die dritte Stufe des Finanzausgleichs ist vertikal organisiert, das heißt der Bund leistet den bedürftigen Ländern zusätzliche Hilfe durch Ergänzungszuweisungen. Er zahlt hier Hilfen aus seinem Umsatzsteueranteil, um die Finanzkraft der "ärmeren" Länder weiter anzuheben. Zusätzliche Hilfen werden vom Bund zum Ausgleich besonderer, auf die Teilung Deutschlands und deren Überwindung zurückzuführender Lasten gezahlt; ebenso für unterdurchschnittlich finanzierte Kommunalhaushalte oder als Ausgleich für die pro Kopf höheren Kosten der politischen Führung (Regierung und Verwaltung) in den kleineren Ländern. Das Saarland und Bremen erhielten Zuwendungen des Bundes zur Überwindung ihrer Haushaltsnotlage. An der schwierigen Haushaltssituation dieser beiden Länder hat diese Hilfeleistung jedoch nichts geändert. Berlins Versuch, ebenfalls eine Haushaltsnotlage geltend zu machen, scheiterte 2006 am Bundesverfassungsgericht. Das Gericht hat die Hürde für Bundeshilfen zur Sanierung der Länderhaushalte höher gelegt, die Eigenverantwortung der Länder betont und im Falle Berlins entschieden, dass das Land seine finanziellen Möglichkeiten nicht in ausreichendem Maße ausgeschöpft habe.

Für die ostdeutschen Länder steht bis 2019 Geld aus dem Solidarpakt II zur Verfügung. Mit diesem werden die Länderhaushalte aufgestockt und unter anderem Mittel für die Wirtschaftsförderung zur Verfügung gestellt. Auch über zwanzig Jahre nach der deutschen Einheit fehlen diesen Ländern ausreichende Steuereinnahmen aus der Wirtschaftstätigkeit. Dieses Strukturproblem ist schwer lösbar.

Weiterer Reformbedarf

Ohne die Solidarität im Föderalismus wären einige Länder in Ost und West nicht überlebensfähig. Es gibt zwei Wege, mit diesem Problem umzugehen: Eine Möglichkeit wäre, Länder zusammenzulegen. Für eine Länderneugliederung gibt es aber wohl zu wenige wirtschaftlich erfolgreiche Länder. Die andere Lösung ist die Fortführung eines stärker auf sinnvolle Anreize setzenden Finanzausgleichs. Wie dieser gestaltet wird, muss vor dem Jahr 2020 entschieden werden. Eine Föderalismusreform III, die sich mit dem Finanzföderalismus befasst, den die Föderalismusreformen von 2006 und 2009 ausgeblendet haben, ist unausweichlich. 2019 laufen nicht nur die gegenwärtigen Regeln für den Länderfinanzausgleich und der Solidarpakt II aus. Im selben Jahr endet auch die Übergangsfinanzierung des Bundes für Aufgaben wie den Bau von Hochschulen und Hochschulkliniken, die seit der Föderalismusreform 2006 Länderangelegenheiten sind.

Quellentext

Eine andere Art von Umverteilung

Bayern gewinnt, Nordrhein-Westfalen verliert. Auf diesen einfachen Nenner lassen sich Ergebnisse neuer Berechnungen des Bundesverbands der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW) zu regionalen Verteilungswirkungen des Gesetzes zur Förderung Erneuerbarer Energien (EEG) bringen. Die Daten zeigten, dass sich das schon starke Gefälle der Zahlungsströme für Ökostrom weiter verstärkt habe, erklärte Verbandschefin Hildegard Müller.

Demnach haben Anlagenbetreiber in Bayern [2012] 1,2 Milliarden Euro mehr erhalten, als Stromverbraucher dort an Umlage gezahlt haben. Bayern verzeichnete damit den höchsten Zufluss aller Länder und hat ihn zum Vorjahr um fast 280 Millionen Euro erhöht. Am anderen Ende der Skala liegt Nordrhein-Westfalen (NRW): Die Stromkunden haben über ihre Stromrechnung 1,8 Milliarden Euro mehr an Umlage gezahlt, als die Anlagenbetreiber dort aus der Umlage an Förderung erhalten haben. Das waren 150 Millionen Euro mehr als 2011. Auf der Gewinnerseite des EEG folgen auf Bayern mit großem Abstand Schleswig-Holstein, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern. Die größten Zahler sind nach NRW mit weitem Abstand Hessen, Baden-Württemberg und Berlin.

Der nordrhein-westfälische Wirtschaftsminister Garrelt Duin (SPD) beklagte […], […] 1,8 Milliarden Euro hätten vor allem die Mieter in Nordrhein-Westfalen 2012 netto bezahlt, damit vor allem bayerische Hausbesitzer sich eine Photovoltaik-Anlage auf das Dach stellen könnten. "Diese Umverteilung von West nach Süd können wir bei der Debatte um den Länderfinanzausgleich nicht einfach ignorieren."

[…] Über den Finanzausgleich waren 2012 knapp 8 Milliarden Euro umverteilt worden. Die EEG-Umlage betrug laut BDEW 2012 gut 18 Milliarden Euro.

Der starke Ausbau der Ökostromerzeugung ist der Grund dafür, dass die EEG-Umlage zum Jahreswechsel [2012/2013] um fast 50 Prozent auf 5,28 Cent je Kilowattstunde gestiegen ist. Sie wird von allen deutschen Stromkunden gezahlt. Müssten die Bürger jedes Bundeslandes für "ihre" Ökostromerzeugung selbst aufkommen, ergäbe sich ein anderes Bild: In den windstarken, aber bevölkerungsschwachen Bundesländern Schleswig-Holstein, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt hätte die Umlage 2012 statt 3,6 Cent je kWh bis zu 8 Cent betragen, in Bayern immerhin noch 6 Cent.

Bayern profitiert vom Erneuerbare-Energien-GesetzBayern profitiert vom Erneuerbare-Energien-Gesetz (© F.A.Z.-Grafik Brocker)
Schon 2011 seien erstmals mehr als eine Million Anlagen durch das EEG gefördert worden, erklärte der BDEW. Waren 2010 erst 921 000 Anlagen am Netz, gab es Ende 2011 bereits mehr als 1,1 Millionen Anlagen, die Strom aus Wind, Sonne, Biomasse oder Wasserkraft produzierten. In Bayern waren 383.000 Anlagen zur Ökostromerzeugung – meist Photovoltaik – installiert, so viele wie sonst nirgends in Deutschland. Bayern hatte 2011 auch erstmals die Nase beim Neubau von Ökostromkraftwerken vorn. Das führte aber nicht automatisch dazu, dass dort auch der meiste Ökostrom erzeugt wurde.

Den ersten Rang, vor Bayern, belegte 2011 weiterhin Niedersachsen wegen seiner vielen Windräder und Biogasanlagen, die dauerhaft Strom erzeugen können. Auch hier fallen Effizienzunterschiede auf: Während die Niedersachsen mit 16 Prozent der EEG-Förderung ein Fünftel des Ökostroms erzeugten, brauchten die Bayern ein Viertel der Förderung, um gut 15 Prozent des Ökostroms zu erzeugen.

Andreas Mihm, "Bayern kassiert, Nordrhein-Westfalen bezahlt", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 7. Februar 2013 (http://www.faz.net/-gqe-76co3)