IzpB 318: Föderalismus in Deutschland

3.5.2013 | Von:
Roland Sturm

Finanzföderalismus

Der Fiskalpakt

Der FiskalpaktDer Fiskalpakt (© picture-alliance/dpa)
Die Schuldenbremse hält also das Ziel "Keine neuen Schulden!" fest im Blick. In der Europäischen Union wurde sie Bestandteil des 2012 von 25 der 27 EU-Staaten, darunter auch Deutschland, vereinbarten Fiskalpakts. Dieser ist eines der Maßnahmenpakete zur Überwindung der Staatsschuldenkrise in der EU. Er konzentriert sich darauf, Neuverschuldung zu vermeiden und Schulden abzubauen, was wiederum eine unabdingbare Voraussetzung dafür ist, Hilfen aus Eurorettungsschirmen zu bekommen. Alle Euroländer sollen haushaltspolitische Disziplin üben und dies sogar rascher, als es die deutsche Schuldenbremse vorsieht. Ab 2014 darf sich Deutschland, falls keine außergewöhnlichen Umstände geltend gemacht werden können, insgesamt nur um maximal 0,5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) neu verschulden. Der Fiskalpakt sieht zudem vor, die Gesamtverschuldung jedes der Euroländer zu reduzieren, falls diese Verschuldung in einem Land über 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts liegt. Die Verringerung soll jährlich fünf Prozent ausmachen, bis die 60-Prozent-Grenze erreicht ist. Die deutschen Schulden (Bund, Länder, Gemeinden, Sozialversicherungen) lagen 2011 bei 81,2 Prozent des BIP. Deutschland muss also auch zusätzlich sparen. Für eine Zustimmung zum Fiskalpakt war eine Zweidrittelmehrheit im Bundesrat und im Bundestag erforderlich. Der Grund ist der Eingriff in die Haushaltshoheit von Bund und Ländern durch europäische Institutionen als Folge des Fiskalpakts. Dieser Eingriff ist so gravierend, dass es einer Mehrheit bedurfte, mit der das Grundgesetz geändert werden kann.

Garantien des Bundes

Die Länder stimmten dem Fiskalpakt erst zu, als der Bund ihnen wichtige Garantien gegeben hatte. Er verpflichtete sich, eventuelle Strafzahlungen, die auf Deutschland beim Verfehlen der Ziele des Fiskalpakts zukommen könnten, bis 2019 zu übernehmen. Dabei handelt es sich um Summen bis zu 0,1 Prozent der jährlichen deutschen Wirtschaftsleistung, also bis zu 2,5 Milliarden Euro. Für den Zeitraum bis 2019 wurde auch festgelegt, dass der Fiskalpakt die Länder finanziell nicht stärker in die Pflicht nehmen darf als die Schuldenbremse, welche für die Länder 2020 beginnt. Das frühere Inkrafttreten des Fiskalpakts hätte von diesen aber bereits ab 2014 gefordert, ihre Ausgaben zu kürzen, um Verschuldung zu vermeiden oder abzubauen.

Um die wirtschaftlich schwächeren Länder vor den hohen Zinsen zu schützen, die sie auf den Kapitalmärkten für Kredite zur Finanzierung ihrer Schulden zu entrichten hätten, wollen Bund und Länder gemeinsame Anleihen herausgeben. Damit kommen die wirtschaftsschwächeren Länder, die besondere Probleme bei der Vermeidung von Staatsverschuldung haben, zu einem günstigeren Zinssatz. Die Inanspruchnahme von Staatsanleihen zur Finanzierung ihrer Defizite ist für die Länder seit 2006 zur bevorzugten Strategie geworden. Die zuvor favorisierten Bankkredite verloren demgegenüber an Bedeutung. Für Zahlungsausfälle haften die Länder aber weiterhin separat. Dennoch besteht Hoffnung auf einen günstigeren Zinssatz, da gemeinsame Anleihen größer sind als die einzelner Länder. Heute schon gibt es "Jumbo-Anleihen", die mehrere Länder gemeinsam ausgeben. Ein weiteres Entgegenkommen des Bundes im Zuge der Verhandlungen über den Fiskalpakt war die Erhöhung des Kostenanteils, den der Bund für den Ausbau der Kinderbetreuung übernimmt, sowie des Anteils der Eingliederungskosten für Behinderte, um die Gemeinden zu entlasten.

Die europäische Staatsschuldenkrise hat die Kooperation im deutschen Föderalismus verstärkt. Der äußere Druck zur Haushaltsdisziplin zwingt zu gemeinsamen Lösungen von Bund und Ländern und schränkt gleichzeitig die Handlungsspielräume der Länder ein. Wenn der Bund zu europapolitischen Weichenstellungen, wie dem Fiskalpakt, die Ländermehrheit im Bundesrat braucht, ist er bereit, auf diese zuzugehen. Und wenn es den Ländern dazu noch an Geld mangelt, haben beide Seiten eine neue Basis für ihre Zusammenarbeit gefunden.

Das Konnexitätsprinzip

"Wer bestellt, der bezahlt." Dieses Prinzip sollte eigentlich auch im deutschen Föderalismus gelten. Da der Bund für den größten Teil der Gesetzgebung verantwortlich ist, enthält dessen Gesetzgebung jedoch meist auch Leistungen, die der Bund zwar rechtlich bindend festlegt, die aber die Länder oder Gemeinden bezahlen müssen. In der schlechtesten Lage sind hierbei die Gemeinden, die anders als die Länder bei der Gesetzgebung im Bundesrat nicht beteiligt sind. Mit der Föderalismusreform von 2006 wurde deshalb in Artikel 85, Absatz 1 GG festgehalten, dass Gemeinden und Gemeindeverbänden keine Aufgaben durch Bundesgesetz übertragen werden dürfen. Eine solche Aufgabenübertragung ist Sache der Länder. Diese haben sich gegenüber ihren Gemeinden auf das sogenannte Konnexitätsprinzip verpflichtet. Es besagt: Wenn durch die Aufgabenübertragung des Landes an die Gemeinden Kosten entstehen, muss sich das Land finanziell engagieren. Der rheinland-pfälzische Verfassungsgerichtshof verpflichtete in seinem Urteil vom Februar 2012 das Land Rheinland-Pfalz ausdrücklich auf eine finanzielle "Abfederungspflicht" gegenüber seinen Kommunen, wenn diese kostenintensive Bundesgesetze umsetzen. Im Verhältnis Bund-Länder sind die Kostenfolgen der Bundesgesetze anders geregelt. Da sie im Bundesrat ohne die Zustimmung der Länder nicht zustande kommen können, ist eine zusätzliche Verpflichtung des Bundes zur Kostenübernahme nicht erforderlich. Sie ist Gegenstand der Verhandlungen im Bundesrat.

Quellentext

Wie das Konnexitätsprinzip umgangen wird

Der Gemeindefinanzbericht des Deutschen Städtetags für 2012 zeichnet ein widersprüchliches Bild von den Kommunen. Zwar sind die Einnahmen (vor allem aus der Gewerbesteuer) in den vergangenen zwei Jahren stärker gestiegen als die Ausgaben; doch das Volumen der sogenannten Kassenkredite, also der Verschuldung zur Deckung laufender Kosten, ist in drei Jahren um mehr als 60 Prozent auf 43,8 Milliarden Euro gewachsen. […]

Der Deutsche Städtetag erklärt das mit einem Auseinanderdriften von reichen und armen Städten: die reichen kämen bei guter Konjunktur über die Runden, die armen steckten in einer Abwärtsspirale. Auch für die reichen Städte gelte indessen, dass sich ihre Haushalte von Investitionshaushalten in Sozialhaushalte verwandelt hätten […]: "Der Anstieg der sozialen Leistungen ist seit nunmehr 40 Jahren ungebrochener Trend." Diese sozialen Leistungen haben sich die Kommunen nicht selbst gegeben. Sie wurden von Bund und Ländern beschlossen, die Kommunen haben allenfalls Gestaltungsspielräume. Jüngstes Beispiel ist der Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz für Kinder unter drei Jahren. Beides wurde von Bund und Ländern beschlossen, die Kommunen müssen ein Drittel der Anschubfinanzierung übernehmen. Wie hoch die laufenden Kosten eines Tages für sie werden, weiß niemand – der Bund hat auch hier Zuschüsse zugesagt. Die nächste Leistung wartet aber schon: die Inklusion, der gemeinsame Unterricht von behinderten und nichtbehinderten Schülern. Für Personal, für Umbau und Ausstattung der Schulen müssen in den Kommunen schätzungsweise 660 Millionen Euro ausgegeben werden – jährlich.

Von einer kommunalen Selbstverwaltung zu sprechen, wird angesichts solcher Pflichten immer schwieriger. Um die Selbstverwaltung vor finanzieller Aushöhlung zu schützen und um eine Sozialpolitik aufzuhalten, die ohne Rücksicht auf die Kosten immer neue Pflichten delegiert, wurde mittlerweile in allen Verfassungen der Länder das Prinzip festgeschrieben: Wer bestellt, bezahlt – das sogenannte Konnexitätsprinzip. Die Verantwortung für eine Entscheidung und die Last der Finanzierung sollten so in einer Hand liegen. Mit anderen Worten: Wollen Bund und Länder einen Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz, wollen sie die Inklusion, wollen sie bessere Sozialhilfe, wollen sie bessere Pflege, müssen sie dafür auch bezahlen.

Das hört sich gut an, doch funktioniert es offenbar nur mangelhaft. Der Grund dafür ist, dass Bund und Länder durchaus bestellen dürfen, ohne zu bezahlen. Wichtigstes Hintertürchen für die Länder bei der Aufnahme des Konnexitätsprinzips in die Verfassung war es, dass es sich nur auf "neue Aufgaben" bezog. Alte Aufgaben fallen nur dann darunter, wenn sie grundlegend erweitert werden – nicht, wenn sie durch neue Standards einfach nur teurer werden. Doch welche "neue Aufgaben" gibt es in einem Sozialstaat wie dem deutschen? Welche werden "erweitert" und nicht nur verändert? Es gibt aus Sicht des Städtetags nur eine neue Aufgabe, die seit Einführung des Konnexitätsprinzips auf die Kommunen zugekommen ist: die Grundsicherung im Alter. Die Kosten dafür wurden vom Bund übernommen.

Neue Sozialleistungen werden von den Ländern deshalb in der Regel als Aufgabe deklariert, die schon lange Sache der Kommunen, also nicht neu oder erweitert worden sei. Eine andere Flucht ist der Hinweis darauf, es seien gar nicht die Länder gewesen, die sich etwas Neues ausgedacht hätten, sondern der Bund, die Europäische Union oder – wie im Falle der Inklusion – die Vereinten Nationen. Andere Spitzfindigkeiten beziehen sich auf den Dreiklang der Konnexität: Außer der "Übertragung" muss es eine "Verpflichtung" und die "Belastung" geben. Gibt es eine Verpflichtung durch den Bund, die von den Ländern gegenüber den Kommunen in "Optionen" verwandelt werden, denen sie sich "freiwillig" beugen, wird die Konnexität umgangen. Auch wenn es keine flächendeckende Belastung aller Gemeinden gibt, fällt die Konnexität aus.

[…] Doch selbst in Fällen, die glasklar zu liegen scheinen, kommt es immer wieder zum Streit. So war es bei der Kinderbetreuung, und so wird es auch bei der Inklusion sein. Die Städte in Nordrhein-Westfalen stellen sich in diesem Fall auf den einfachen Standpunkt: Wenn die Länder behaupten, sie hätten uns die Aufgabe nicht übertragen, sondern die Vereinten Nationen, gibt es die Aufgabe für uns eben nicht. […] Ihr Hebel gegenüber den Ländern ist zwar etwas länger geworden, doch lang ist er deshalb nicht. Sie sind weiter auf die Runden im Bundesrat angewiesen, in denen von Bund und Ländern wie auf einem Basar die Gesetze gewogen und gehandelt werden. In diesem "Casino föderal" sehen sich die Städte unterm Spieltisch, wo sie auf die kleinen und großen Brosamen warten.

Jasper von Altenbockum, "Im Casino föderal, Städten und Gemeinden wird keine Verschnaufpause gegönnt", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 26. November 2012 (http://www.faz.net/-h7u-74lj4).