IzpB 318: Föderalismus in Deutschland
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Landespolitik


3.5.2013
Die Länder haben eigene Regierungen, Parlamente, Parteiensysteme und Gerichte. Dabei funktionieren Länder häufig als Laboratorien, in denen spätere Entwicklungen auf Bundesebene wie neue Koalitionen, vorweggenommen werden.

Landtag in Hannover: Der neue niedersächsische Ministerpräsident Stephan
Weil trägt am 19. Februar 2013 seine Regierungserklärung vor.Landtag in Hannover: Der neue niedersächsische Ministerpräsident Stephan Weil trägt am 19. Februar 2013 seine Regierungserklärung vor. (© picture-alliance/dpa/Peter Steffen)

Einleitung



Länder haben Staatsqualität. Sie sind keine Verwaltungseinheiten des Bundes, sondern werden vom Willen des Landesvolkes getragen und haben ihre eigene demokratische Legitimation. Im deutschen Föderalismus haben die Länder das Recht, ihre Politik auf der Basis von Landesverfassungen eigenständig zu gestalten und dazu eigene politische Institutionen wie Regierungen, Parlamente, Verfassungsgerichte und Verwaltungen zu unterhalten.
Länder sind Laboratorien der Demokratie. Neue Formen bürgerschaftlicher Beteiligung, Verfassungsreformen, neue politische Inhalte und neue Parteien bzw. Koalitionen wurden und werden auf Länderebene häufig zuerst "ausprobiert". Was in einem Land erfolgreich ist, kann zum Vorbild für andere Länder werden und gelegentlich auch für den Bund. Beispielhaft zeigt sich das an der Auseinandersetzung um ein Mehr an direkter Demokratie. Je wichtiger direktdemokratische Verfahren und die direkte Wahl politischer Repräsentanten auf Landes- und Gemeindeebene werden, desto mehr wird ihr Einsatz auch für die Bundesebene diskutiert.

Landesregierungen



Die Regierungen der Länder sind den Landesparlamenten gegenüber verantwortlich. In fast allen Ländern wird der Regierungschef bzw. die Regierungschefin vom Parlament mit der absoluten Mehrheit der Stimmen gewählt. Dies ist mehr als ein formaler Akt. Regieren mit knappen Mehrheiten ist auch in den Ländern möglich, birgt aber das Risiko, dass die Regierungsmehrheit abhandenkommt. So hat die geheime Wahl des Ministerpräsidenten nicht selten zu überraschenden Ergebnissen geführt, indem Kandidaten und Kandidatinnen für das Amt des Ministerpräsidenten trotz einer parlamentarischen Mehrheit nicht gewählt wurden. Der niedersächsische Landtag versagte beispielsweise 1976 nach dem altersbedingten Rücktritt des populären Regierungschefs Alfred Kubel (SPD) in der Mitte der Legislaturperiode zwei sozialdemokratischen Nachfolgekandidaten die Mehrheit. Zum Ministerpräsidenten wurde schließlich Ernst Albrecht von der CDU gewählt. In Schleswig-Holstein wollte sich Heide Simonis mit Unterstützung des Südschleswigschen Wählerverbandes (SSW) 2005 zur Ministerpräsidentin einer Minderheitsregierung von SPD und Grünen wählen lassen. Geplant war, dass diese Minderheitsregierung sich durch den SSW parlamentarisch unterstützen lassen würde. In vier Wahlgängen gelang es nicht, die parlamentarische Mehrheit von SPD, Grünen und SSW in eine Mehrheit für die Wahl von Heide Simonis umzusetzen. CDU und SPD einigten sich danach auf eine "Große Koalition" mit dem vom Landtag schließlich gewählten neuen Ministerpräsidenten Peter Harry Carstensen (CDU).

Wahl des RegierungschefsWahl des Regierungschefs (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
In Nordrhein-Westfalen muss der Ministerpräsident aus den Abgeordneten des Landtages hervorgehen. In anderen Ländern können die Parteien dagegen auch Regierungschefs von außerhalb des Landtags ins Amt bringen, zum Beispiel 1992 Bernhard Vogel (CDU) in Thüringen oder 2008 Horst Seehofer (CSU) in Bayern. In sieben Ländern muss nicht nur der Ministerpräsident, sondern auch die Landesregierung insgesamt die Zustimmung des Landtags finden, so in Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und dem Saarland. In Bremen wird jeder einzelne Senator vom Landesparlament gewählt.

Deutliche Unterschiede zwischen den Verfassungen der Länder finden sich auch bei den Regelungen zur Abwahl einer Landesregierung. In zehn von 16 Ländern gibt es das Instrument des konstruktiven Misstrauensvotums, um einen Ministerpräsidenten abzuwählen und gleichzeitig einen Amtsnachfolger zu bestimmen (Baden-Württemberg, Brandenburg, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen).

Alle Landtage können jedoch der Regierung das Vertrauen entziehen. Meist richtet sich eine solche, bisher eher selten wahrgenommene Initiative gegen die Regierung als Ganzes. Die Vertrauensfrage, die der Regierungschef (im Saarland die Landesregierung) an das Parlament richtet, führt zu Neuwahlen, wenn er die Abstimmung verliert. Sie ist allerdings in den Landesverfassungen von Bayern, Baden-Württemberg, Berlin, Bremen, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen nicht vorgesehen.

In wenigen Ländern steht zusätzlich das Instrument der Ministeranklage wegen vorsätzlichem oder grob fahrlässigem Verfassungsbruch zur Verfügung. Für diese Anklage des Landtags ist eine Zweidrittelmehrheit erforderlich. Zum bisher einzigen Mal – und erfolglos – setzten CDU und FDP in Rheinland-Pfalz 2011 dieses Instrument gegen den damaligen Justizminister Heinz Georg Bamberger (SPD) ein. Die Ministeranklage fand sich bereits in den Länderverfassungen von vor 1949 und sollte ursprünglich nationalsozialistische Bestrebungen im Amt verhindern.

Koalitionsregierungen

Regierungen in den Ländern sind meist – aber nicht immer – Koalitionsregierungen. Doch in einer Reihe von Ländern, zum Beispiel Bayern, Hamburg, Nordrhein-Westfalen oder Sachsen, konnte eine Partei auch schon periodisch allein regieren. Schon hier wird offensichtlich, dass Landespolitik vielfältig ist und keineswegs nur Bundespolitik im Kleinen. Es gibt eine Tradition konservativer Regierungen im Süden Deutschlands (einschließlich Sachsens) und eine Tradition sozialdemokratischer Erfolge im Norden. Diese grobe Einteilung ist weder unveränderbar noch immer zutreffend. Parteipolitisch konstant ist bisher nur, dass die CSU eine dominierende Rolle in der bayerischen Politik spielt und dass die Hochburgen der Partei "Die Linke" in Ostdeutschland liegen. Länder haben über die Jahre hinweg teilweise sehr langfristig ihre politische "Farbe" gewechselt. Von 1947 bis 1991 dominierte beispielsweise die CDU alleine oder (ab 1951) in Koalitionen mit der FDP die Landespolitik in Rheinland-Pfalz. Der spätere Bundeskanzler Helmut Kohl war hier von 1969 bis 1976 Ministerpräsident. Nach 1991 wurde die SPD zur bestimmenden Partei im Mainzer Landtag und stellte, zum Teil in sozialliberalen Koalitionen mit der FDP bzw. in einer Koalition mit Bündnis 90/Die Grünen, die Landesregierung. Ministerpräsidenten wurden hier zwei spätere Parteivorsitzende der SPD: Rudolf Scharping und Kurt Beck.

Koalitionsregierungen auf Länderebene enden anders als im Bund häufiger vor dem Ablauf der Legislaturperiode. Von 1990 bis 2012 scheiterte etwa jede zehnte Koalition, von 1949 bis zur deutschen Einheit passierte dies noch öfter. In der Anfangszeit der Bundesrepublik hatte das mit schärferen politischen Grundsatzkonflikten zu tun, die sich zum Beispiel an der Frage der Trennung von Schulen nach Konfessionen entzündeten. Immer gab es aber auch persönliche Gründe im Umgang der Spitzenpolitiker miteinander, Skandale und wahltaktische Überlegungen, die das Ende von Koalitionen auf der Landesebene besiegelten. Die bayerische Spielbankenaffäre führte 1957 in München zum vorzeitigen Ende der Viererkoalition aus SPD, FDP, GB/BHE und BP; der Grundstücks- und Bauskandal um den Steglitzer Kreisel hatte 1981 das Aus der SPD/FDP-Koalition in West-Berlin zur Folge. Zweimal beendeten Landesverfassungsgerichte bestehende Koalitionen durch ihre Urteile zum Wahlgesetz des betreffenden Landes. In Hamburg führte eine Entscheidung des Landesverfassungsgerichts vom 4. Mai 1993 zu Neuwahlen am 19. September 1993, da laut Urteil die innerparteiliche Kandidatenauswahl der CDU nicht nach demokratischen Grundsätzen vonstatten gegangen war. Das Landesverfassungsgericht von Schleswig-Holstein formulierte in seinem Urteil vom 30. August 2010 einen Kompromiss: Einerseits sei das Ergebnis der vorangegangenen Landtagswahl gültig, andererseits aber verstoße das Wahlgesetz gegen die Verfassung. Statt sofortiger Neuwahlen legte das Gericht den Landtag auf einen Neuwahltermin bis spätestens September 2012 fest. Die Wahl fand dann am 6. Mai 2012 statt.

Bundespolitik spielt für den Zusammenhalt einer Länderkoalition heute kaum noch eine Rolle. Schon die Entscheidung für einen Koalitionspartner treffen Landesparteien in weitgehender Unabhängigkeit von der Bundespartei und gelegentlich auch gegen deren Willen. In der 1960er-Jahren, als es in Deutschland ein Parteiensystem mit nur drei koalitionsfähigen Parteien (SPD, Unionsparteien und FDP) auf Bundesebene gab, war die Bonner Regierungskoalition noch gelegentlich ein "Muster" für die Länder, so zum Beispiel in Baden-Württemberg: Nachdem Kurt Georg Kiesinger (CDU) 1966 Bundeskanzler der ersten Großen Koalition aus CDU/CSU und SPD geworden war, ging auch sein Nachfolger im Amt des baden-württembergischen Ministerpräsidenten, Hans Filbinger (CDU), eine Große Koalition ein und trennte sich von seinem in Flügelkämpfe zerstrittenen liberalen Koalitionspartner. Die Große Koalition wurde in Baden-Württemberg nach der Landtagswahl 1968 erneuert und hielt länger als ihr Bonner Vorbild (bis 1972). Landespolitische Weichenstellungen durch das Ende einer Koalition hatten in den 1960er-Jahren umgekehrt aber auch Vorbildwirkung für den Bund. Die neu entstandene Koalition aus SPD und FDP in Nordrhein-Westfalen (1966-1980) bereitete den Weg für die sozialliberale Koalition in Bonn (1969-1982). Bereits im Juli 1967 kam aus der nordrhein-westfälischen FDP der Vorschlag, den Bundespräsidenten aus den Reihen der SPD zu stellen. Dieser bundespolitisch weithin beachtete Vorstoß für eine sozialliberale Wende im Bund führte 1969 dazu, dass Gustav Heinemann mit den Stimmen von SPD und FDP zum ersten sozialdemokratischen Bundespräsidenten gewählt wurde.