IzpB 318: Föderalismus in Deutschland

Zukunft des Föderalismus

3.5.2013
Für die Zukunft des deutschen Föderalismus wird entscheidend sein, wie sich die Länder gegenüber dem Bund und der EU behaupten können. Eine Föderalismusreform III scheint dabei notwendig.

Karikatur von Gerhard Mester (© Gerhard Mester/Baaske Cartoons)

Der deutsche Föderalismus ist ein wichtiger Baustein der Demokratie in unserem Land. Er bietet den Bürgerinnen und Bürgern vor Ort den Zugang zur Politik und ein hohes Maß an Mitentscheidungsmöglichkeiten. Die ihm zugrunde liegenden Prinzipien der Eigenverantwortung und der Hilfe zur Selbsthilfe (Subsidiarität und Solidarität), ohne dass die Länder ihre Identität aufgeben, haben sich auch bei der Wiedererlangung der deutschen Einheit 1990 bewährt. Ostdeutschland verschwand nicht einfach von der politischen Landkarte. Es entstanden neue Länder, die den politischen Willen der Menschen in Ostdeutschland repräsentieren können und deren Identität bewahren. Gleichzeitig zeigten sich die westdeutschen Länder solidarisch bei der Unterstützung des wirtschaftlichen Aufbaus in den neuen Ländern. Heute ist es wenig sinnvoll, Deutschland weiterhin in den Kategorien Ost-West zu denken. Der Bezugspunkt des Föderalismus sind 16 gleichberechtigte Länder, die sich je nach Interessenlage auch zusammentun können, entweder als Nachbarn oder bei gleichen Interessen.

Gegenüber der EU und dem Bund sitzen alle Länder im selben Boot. Die Zukunft des deutschen Föderalismus hängt vor allem von der Entwicklung des Verhältnisses der Länder zu diesen größeren politischen Einheiten ab. Die deutschen Länder kämpfen darum, ihre Autonomie und ihre Zuständigkeiten zu bewahren. Die Föderalismusreform von 2006 hat anerkannt, dass dies eine Forderung des Grundgesetzes ist, und hat Kompetenzen an die Länder zurückgegeben. Aus Sicht der Länder sind damit aber noch nicht alle Probleme gelöst.

Die schleichende Aushöhlung ihrer Zuständigkeiten durch die politische Praxis der EU-Kommission scheint schwer aufzuhalten zu sein. Aus Sicht der EU sind beispielsweise die Sonderstellung der deutschen Sparkassen als eigenständige Säule des deutschen Bankenwesens ebenso wie das Erheben von Rundfunkgebühren oder das niedersächsische VW-Gesetz Verstöße gegen die Freiheit des europäischen Binnenmarktes. Innerstaatlich bedrückt die Länder ihre finanzielle Abhängigkeit vom Bund. Diese hat mit der Einführung der Schuldenbremse in das Grundgesetz zugenommen. Die Länder können nur unerheblich aus eigener Kraft Steuern erheben, ihre Ausgabenhoheit wird durch Gebote des Einsparens und das Verschuldungsverbot beschränkt. Dies führt auch zu Konflikten zwischen den Ländern, wenn die einen abgeben müssen, aber selbst sparen sollen, und die anderen nicht wissen, wie sie in Zukunft ihren Pflichtaufgaben nachkommen sollen. Allen Ländern stehen wachsende Pensionslasten für ihre Beamten ins Haus. Das Jahr 2019, wenn die bisherigen Vereinbarungen des Finanzföderalismus auslaufen, wird für den deutschen Föderalismus entscheidend sein.

Länderpolitik war aus parteipolitischer Sicht noch nie so bunt und vielfältig. Die Bürgerinnen und Bürger nutzen die Landesebene mehr als zuvor, um sich in Initiativen der direkten Demokratie ebenso wie in neuen politischen Angeboten einzubringen. Themen wie Schulpolitik oder Infrastrukturprojekte wie "Stuttgart 21“, die neue Startbahn des Münchner Flughafens oder die Flugrouten des neuen Berliner Großflughafens mobilisieren viele Menschen. Landesparteiensysteme wandeln sich und verändern auch die Möglichkeiten für die parteipolitische Zusammenarbeit in Regierungskoalitionen. Die Landesebene spiegelt den gesellschaftlichen und politischen Wandel rascher wider als die Bundesebene. Im Bundesrat wird es immer schwerer, parteipolitisch Mehrheiten für oder gegen die Regierung zu organisieren. Wächst die Zahl derjenigen Länder weiter, die sich im Bundesrat der Stimme enthalten, weil ihre Regierungsparteien weder vollständig zur Bundesregierung noch vollständig zur Opposition gehören, muss über die jetzt noch vorgeschriebene einheitliche Stimmabgabe eines Landes nachgedacht werden. Ansonsten aber hat sich der Bundesrat bewährt, weil er eben nicht nur in parteipolitischen Kategorien denkt und argumentiert, wie die Zweiten Kammern in anderen Ländern, sondern den Ländern sowohl in der Bundes- als auch in der Europapolitik eine Stimme gibt.

Eine Föderalismusreform III (nach den Föderalismusreformen I, 2006, und II, 2009) ist schon wegen der erforderlichen Reform des Finanzföderalismus unumgänglich. Ob damit weitere Baustellen des Föderalismus angegangen werden sollen, bleibt sicher strittig. Ein Dauerthema der Föderalismusreform ist die Länderneugliederung, ein weiteres das Bund-Länder-Verhältnis. Die Länder können einem grundlegenden Dilemma nicht entrinnen: Sie pochen einerseits zu Recht auf ihre Staatsqualität und ihre Eigenständigkeit, die ihnen das Grundgesetz gewährt. In der Tagespolitik sind sie aber andererseits häufig auf die Zusammenarbeit mit den anderen Ländern und vor allem mit dem Bund angewiesen, der eher die finanziellen Möglichkeiten hat, den Ländern bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu helfen. Selbstbewusste Länder sind eine Bereicherung der Demokratie, weil sie der gesamtdeutschen Sichtweise von Politik die bürgernahe, regionale hinzufügen. Die Sorge, dass dies nicht von jedem Deutschen so gesehen wird und dass die Länder für den Politikbetrieb aus der Sicht von EU und Bund teilweise aufhaltende Folklore sind, ist dennoch nicht ganz unberechtigt.

Quellentext

Was spricht für, was gegen eine föderale Staatsform?

Neben der Gewaltenteilungsfunktion werden dem Föderalismus im Vergleich zum zentralisierten Einheitsstaat eine ganze Reihe von Vorteilen zugeschrieben. Dazu gehört vor allem, dass Regionen mit ihren Problemen selbst umgehen können – die Vielzahl von Regierungen und Parlamenten in einem Bundesstaat gibt die Möglichkeit, demokratisch legitimierte Entscheidungen näher am Ort des Geschehens zu treffen. […] Und in jedem Staat von einer gewissen Größe gibt es immer Herausforderungen, die sich nur in einem Teil des Gebiets stellen und daher auch von den Betroffenen dort am besten beurteilt und gelöst werden können.

Damit einher geht die Entlastung der gesamtstaatlichen Ebene, auf der sich nicht alle Probleme ballen und die damit mehr Freiheit hat, sich um die Fragen zu kümmern, die wirklich alle Bürger eines Bundesstaats angehen. [...] Die klassischen Zuständigkeiten [des Bundes] sind die Vertretung nach außen, Verteidigung, Währungspolitik, Zölle und andere Maßnahmen für eine Wirtschaftseinheit, im Sozialstaat die kollektiven Sicherungssysteme. Auch gesamtstaatlich bedeutsame Infrastrukturprojekte gehören dazu. Angesichts des Klimawandels sollte man auch die Umweltpolitik zumindest in Teilen dazurechnen, zumal es hier immer mehr um internationale Vereinbarungen geht. Alles andere – Bildung, Gesundheitswesen, Straßenbau, Strafrecht, Polizei – kann grundsätzlich den Teilstaaten überlassen bleiben. Die Steuerpolitik kann auf beide Ebenen verteilt sein, sollte aber koordiniert werden.

Föderalismus erleichtert auch das politische Experimentieren, wenn einzelne Länder als „Reformlaboratorium“ dienen und Erkenntnisse gewinnen, die dann allen anderen nutzen. […]

In einem Bundesstaat haben die Bürger eine Möglichkeit mehr zur demokratischen Teilnahme. Und die im internationalen Vergleich noch immer recht hohe Beteiligung der deutschen Bevölkerung an Landtagswahlen zeigt, dass diese Chance auch wahrgenommen wird. […] Denn zum einen stehen immer in erster Linie Landesthemen und Landespolitiker im Vordergrund, und die Demoskopen verweisen regelmäßig darauf, dass die Wähler auch ganz gut zwischen Bund und Land zu unterscheiden wissen. Zum anderen sind bundespolitische Plebiszite bei Landeswahlen nur aussichtsreich, wenn die Regierung im Bund ohnehin angeschlagen ist – woran sie meist selber die Schuld trägt. Warum also sollte eine Opposition die Chance nicht nutzen? Es ist demokratische Normalität in einem Bundesstaat.

Gerade in einem stark von Parteien dominierten Staat wie der Bundesrepublik sehen viele Politikwissenschaftler im Föderalismus ein ausgleichendes Element gegen zu viel Machtballung an der Spitze dieser Parteien. Er stärke die innerparteiliche Demokratie, heißt es, in dem er mehr Konkurrenz in den Parteien möglich mache. Landesverbände können Politikern, die sich gegen die Linie der Bundespartei wenden, eine Basis bieten. Auch dient die Landespolitik als Reservoir für Talente, die sich für bundespolitische Aufgaben bewähren können. Oppositionsparteien werden in einem föderativen System eher in die Politik integriert, was Radikalismus und Populismus entgegenwirkt.

Nachteile sollen nicht verschwiegen werden. Alexis de Tocqueville hat schon 1835 in seiner Darstellung der Demokratie in Amerika einen wesentlichen genannt: „Der augenfälligste unter all den Nachteilen, die einer Bundesordnung eigen sind, ist die Umständlichkeit ihrer Verfahren.“ [Und es kann in der Tat im deutschen Verbundföderalismus] dazu führen, dass Entscheidungen sehr lange dauern, dass viel Abstimmungsbedarf entsteht, dass Politik schwerfällig wird. Immerhin dauert ein Gesetzgebungsverfahren auf der Bundesebene in Deutschland im Schnitt fast doppelt so lange wie etwa in Großbritannien – allerdings auch doppelt so lange wie ein Verfahren auf der Landesebene, etwa in Bayern oder Niedersachsen. Würde man also wieder mehr Gesetzgebung auf die Länder zurückverlagern, wie manche Reformer es fordern, ginge es auch bei uns etwas zügiger. Wobei man festhalten sollte, dass die Krisengesetzgebung Ende 2008, als das Weltbankensystem wankte und eine massive Rezession drohte, in bemerkenswerter Geschwindigkeit durch Bundestag und Bundesrat gebracht wurde. Im Übrigen ist eine lange Verfahrensdauer nicht per se schlecht; es ist eher der Mangel an Transparenz beim Zustandekommen von Entscheidungen, der das Bild des deutschen Föderalismus gelegentlich trübt.

Ein weiteres Manko: Die Verhandlungsintensität föderaler Verfahren führt oft zu Kompromissen, die nicht allen akzeptabel erscheinen und bisweilen auch nicht die geeignete Antwort auf ein Problem sind. Im Extremfall kann es zu Politikblockaden kommen, wenn sich die Verantwortlichen nicht einigen – in der Bundesrepublik also Bundestag und Bundesrat.

Manche Kritiker monieren auch, Föderalismus hemme die Mobilität der Bevölkerung – etwa durch unterschiedliche Schulsysteme, was allerdings umstritten ist. Denn die Wahrscheinlichkeit, dass in einem Schülerleben ein Umzug in ein anderes Bundesland ansteht, ist gar nicht so hoch […]. Gravierender ist da vielleicht doch, dass Föderalismus für den Steuerzahler zu teuer werden kann. Vor allem ein intensiver kooperativer Bundesstaat wie in Deutschland treibt die Kosten durch hohen Koordinierungsbedarf, wie Politikwissenschaftler herausgefunden haben. Andererseits: Die Regierbarkeit der Bundesrepublik haben alle diese Nachteile bislang nicht untergraben. Ein letzter "Nachteil“ noch: Eine komplexe Verfassung wie die des Bundesstaats verlangt von den Bürgern etwas mehr Mitdenken. Schon Tocqueville war "erschreckt über die Menge vielfältiger Kenntnisse und des Urteilsvermögens, die sie bei den Bürgern voraussetzt“. So ist er wohl auch eine Herausforderung, der Föderalismus – nicht zuletzt an die politische Bildung.

Albert Funk, Föderalismus in Deutschland. Vom Fürstenbund zur Bundesrepublik (bpb-Schriftenreihe Bd. 1097), Paderborn: Ferdinand Schöningh Verlag 2010, S. 32 ff.