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Treibhauseffekt und Klimaschutz

24.9.2013

Internationale Klimaschutzkonferenzen



Im Vergleich zu anderen globalen Politikfeldern hat sich die internationale Klimapolitik rasant entwickelt. Den Anlass für die erste internationale Klimakonferenz bildete eine Reihe von Klimaanomalien (vor allem starke Dürre- und Trockenperioden), die während der 1970er-Jahre in unterschiedlichen Regionen der Welt aufgetreten waren. Vom 19. bis 23. Februar 1979 wurden unter Schirmherrschaft der World Meteorological Organization (WMO) die Konsequenzen vorliegender Modellrechnungen erstmals eingehend diskutiert und eine langfristig merkbare Klimaänderung durch den Anstieg der CO2-Konzentration in der Erdatmosphäre prognostiziert. Ihre Schlüsselrolle für die Entwicklung des Politikfeldes Klimaschutz erlangte die Konferenz durch einen breit angelegten Aufruf, der Entwicklung des Klimas größere Beachtung zu schenken. Die folgenden Jahre standen im Zeichen umfassender internationaler Forschungsprogramme, die die Wahrscheinlichkeit von Klimaänderungen durch Treibhausgase erhärteten.
Die Tagungen 1987 in Villach, Österreich und in Bellagio, Italien sowie der im gleichen Jahr vorgelegte Brundtlandbericht markierten den Übergang von der naturwissenschaftlichen Bestandsaufnahme des Treibhauseffektes zur politischen Diskussion über Maßnahmen zu seiner Eindämmung.

Die Klimakonferenz von Toronto (27. bis 30. Juni 1988) formulierte auf internationaler Ebene – und in der Diskussion zwischen Wissenschaft und Politik – erstmals konkrete klimapolitische Zielvorgaben ("Toronto-Ziel"): Die Konferenz empfahl bis zum Jahr 2050 eine Reduktion von CO2 und anderen Klimagasen um mehr als 50 Prozent. In einem ersten Schritt sollten dabei zwischen 1988 und 2005 der Energiewirkungsgrad um zehn Prozent gesteigert und die Klimagasemissionen global um 20 Prozent vermindert werden.
Im November 1988 wurde von der WMO und dem Umweltschutzprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) eingesetzt. Es stellt wissenschaftliche Erkenntnisse über Klimaänderungen zusammen und bewertet sie. Ferner soll das IPCC realistische und international akzeptierte Strategien zur Bewältigung des zusätzlichen Treibhauseffekts formulieren. Die Arbeit des IPCC ist auf Konsens angelegt, viele Wissenschaftler sind eingebunden. Wenn auch die Arbeitsweise und auch die Ergebnisse des IPCC an einzelnen Stellen immer wieder kritisiert wurden, hat sich das IPCC zu einem der einflussreichsten Expertengremien weltweit entwickelt.

Klimarahmenkonvention und Kyoto-Protokoll

Es folgten eine Reihe von Konferenzen; die bedeutendste fand schließlich im Jahr 1992 auf Einladung der Vereinten Nationen in Rio de Janeiro statt. Das Ziel der dort beschlossenen Klimarahmenkonvention besteht darin, "die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird". Der notwendige Zeitrahmen für diese Stabilisierung wurde in der Konvention so bestimmt, "dass sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Weise fortgeführt werden kann". Im April 1995 folgte die erste Vertragsstaaten-Konferenz der Klimarahmenkonvention in Berlin. Hier wurde die "Ad Hoc Gruppe zum Berliner Mandat" beauftragt, bis zur dritten Vertragsstaaten-Konferenz im japanischen Kyoto einen Vorschlag für verbindliche Zeit- und Zielvorgaben zur Reduktion der Treibhausgasemissionen zu erarbeiten. Nach harten Verhandlungen wurde 1997 dort das sogenannte Kyoto-Protokoll verabschiedet, das am 16. Februar 2005 in Kraft trat.

Quellentext

Das Kyoto-Protokoll

Das völkerrechtlich verbindliche Kyoto-Protokoll schreibt den OECD-Staaten sowie den ehemals sozialistischen Industriestaaten unter anderem eine Reduktion der Emission von insgesamt sechs Treibhausgasen (CO2 , CH4 , N2O, FKW, HFKW, SF6) vor. Ihr Ausstoß sollte von 2008 bis 2012 um circa fünf Prozent verringert werden. Die einzelnen Staaten verpflichteten sich auf unterschiedliche Emissionsmengen (Kanada, Japan, Ungarn und Polen -6 Prozent, USA -7 Prozent, Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten sowie Tschechien -8 Prozent, Russland, Ukraine und Neuseeland ±0 Prozent, Norwegen +1 Prozent sowie Australien +8 Prozent). Um das Gesamtziel möglichst schnell und kostengünstig zu erreichen, sollten flexible Lösungen erlaubt sein. Industrieländer können sich für die Durchführung von Klimaschutzprojekten in Entwicklungsländern oder auch in anderen Industrieländern die dort vermiedenen Emissionen gutschreiben lassen. Zu den "flexiblen Mechanismen" gehört auch der Emissionshandel.

In den nachfolgenden Vertragsstaaten-Konferenzen wurden die Details dieser Vorgaben in teilweise sehr schwierigen Verhandlungen ausgearbeitet. Obwohl die USA und Australien ihren Ausstieg aus den Verpflichtungen des Kyoto-Protokolls erklärt hatten (Australien trat dem Kyoto-Protokoll 2008 dann schließlich doch bei, während Kanada das Protokoll im Jahr 2012 verließ), trat das Protokoll schließlich, 90 Tage, nachdem Russland es ratifiziert hatte, am 16. Februar 2005 in Kraft. Denn damit war eine doppelte Voraussetzung erfüllt: Mindestens 55 Staaten, die mindestens 55 Prozent der Treibhausgasemissionen aus den Industriestaaten verursachen, mussten das Protokoll ratifizieren, damit es in Kraft treten konnte.

Felix Christian Matthes




Der Bericht zu den wirtschaftlichen Aspekten des Klimawandels, 2006 erstellt durch den früheren Weltbank-Ökonomen Sir Nicholas Stern im Auftrag der britischen Regierung, und der vierte Sachstandsbericht des IPCC von 2007 erhärteten nochmals die wissenschaftlichen Belege für den vom Menschen verursachten Klimawandel. Seine Folgen wurden in den Berichten als immer gravierender bewertet, gleichzeitig erwiesen sich die erwarteten Kosten für entsprechende Gegenstrategien als überschaubar. Daraufhin erhielt Klimaschutz weltweit einen neuen Stellenwert auf der politischen Agenda. So stellte die Gruppe der G8-Staaten auf ihrem Treffen in Heiligendamm (Deutschland) im Juni 2007 den Klimaschutz als zentrale globale Aufgabe heraus, und der IPCC sowie der ehemalige US-Vizepräsident Al Gore erhielten für ihren Einsatz zum Klimaschutz den Friedensnobelpreis. Auf der 13. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention im indonesischen Nusa Dua auf Bali zielten die Verhandlungen auf eine Anschlusslösung für das Kyoto-Protokoll sowie auf neue und umfassender angelegte Verpflichtungen.

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Die mit großen Erwartungen verbundene 15. Vertragsstaatenkonferenz 2009 im dänischen Kopenhagen scheiterte am Ziel, völkerrechtlich verbindliche Weichenstellungen für internationale Vertragswerke zum Klimaschutz vorzunehmen. Hervorzuheben ist jedoch, dass sich in Kopenhagen bzw. danach erstmals eine Reihe von Entwicklungs- und Schwellenländern ausdrücklich zu Treibhausgasminderungen verpflichtete.
Auch die nachfolgenden Klimakonferenzen in Cancún (Mexiko, 2010), Durban (Südafrika, 2011) und Doha (Katar, 2012) versuchten vergeblich, völkerrechtlich verbindliche Regelungen zur Minderung der Treibhausgasemissionen voranzubringen. In Doha konnte lediglich eine zweite Verpflichtungsperiode für das Kyoto-Protokoll (bis 2020) beschlossen werden. Für diese haben sich insgesamt 35 Staaten, das heißt alle derzeitigen EU-Staaten sowie Australien, Island, Norwegen, die Schweiz, Belarus, Kasachstan und die Ukraine (die drei letztgenannten Staaten allerdings nur unter Vorbehalt), völkerrechtlich verbindlichen Emissionsbegrenzungen unterworfen. Japan, Neuseeland und Russland traten der zweiten Verpflichtungsperiode nicht mehr bei, die anderen Länder mit hohem Ausstoß an Treibhausgas (Großemittenten) übernahmen weiterhin keine völkerrechtlich verbindlichen Verpflichtungen. Ziel der Verhandlungen ist nunmehr die Verabschiedung eines Vertrages auf der 21. Vertragsstaatenkonferenz im Jahr 2015, die in Paris stattfinden soll. Dieser Vertrag soll dann im Jahr 2020 in Kraft treten, wenn die zweite Phase des Kyoto-Protokolls endet.

Auch wenn sich die internationalen Verhandlungen zu völkerrechtlich verbindlichen Emissionsgrenzen weiterhin sehr schwierig gestalten und unter den Großemittenten nur die EU zu verbindlichen Verpflichtungen bereit ist, haben sich im Nachgang zu den freiwilligen Verpflichtungen der Klimakonferenz in Kopenhagen international vielfältige, teilweise sehr ehrgeizige nationale Klimapolitiken und Ziele entwickelt (z. B. in einzelnen Bundesstaaten der USA, in Mexiko, Südkorea, China und Südafrika), die erstmals auch von wichtigen Schwellenländern verfolgt werden.

Quellentext

Rolle der EU

Neben ihren einzelnen Mitgliedstaaten ist auch die Europäische Union (EU) als Ganzes der Klimarahmenkonvention und dem Kyoto-Protokoll beigetreten.
Nachdem sich Ende der 1990er-Jahre herausstellte, dass die Mitgliedstaaten ihre Ziele mit isolierten Aktivitäten nicht erreichen würden, hat die EU eine Reihe von Richtlinien und anderen Maßnahmen initiiert, um die Verpflichtungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls erfüllen zu können. Dazu gehören technologieorientierte Schritte wie Richtlinien zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien, zur Einführung von Biokraftstoffen, zur Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung, zur Verbesserung der Energieeffizienz in Gebäuden sowie Vereinbarungen zu Höchstverbrauchsstandards von Geräten. Darüber hinaus hat die EU ein eigenes CO2-Emissionshandelssystem für die energieintensiven Industrien etabliert sowie die Energiebesteuerung erstmals harmonisiert und verschiedene EU-weite Forschungsprogramme initiiert. Die Klammer für die Klimaschutzpolitik bildet das KlimaschutzAktionsprogramm der EU (European Climate Change Programme – ECCP).

Eine neue Phase für die Klimapolitik der EU begann mit dem Ratsbeschluss vom März 2007, in dem sich die EU (mit nunmehr 27 Mitgliedstaaten) dazu verpflichtete, ihre Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2020 um 30 Prozent unter die Niveaus von 1990 zu senken, wenn andere Staaten ähnliche Verpflichtungen übernehmen würden, anderenfalls sagte Brüssel eine Minderung der Emissionen von 20 Prozent zu. Im Nachgang zu diesen Beschlüssen unternahm die EU eine Vielzahl von Aktivitäten im Bereich der Klimaschutzpolitik. Vor allem dem im Januar 2008 vorgelegten Klimaschutz- und Energiepaket, unter anderem mit Regelungen zur Weiterentwicklung des EU-Emissionshandels, zu Verbrauchsgrenzwerten für Fahrzeuge und Geräte sowie zur Abscheidung und Ablagerung von CO2 in geologischen Formationen, kommt eine Schlüsselrolle zu. Insgesamt basiert das 2008 beschlossene Energie- und Klimapolitik-Paket der EU auf den drei Zielen einer Emissionsreduktion um 20 Prozent, einem Ausbau der erneuerbaren Energien auf 20 Prozent des Energieaufkommens sowie einer Minderung des Primärenergieverbrauchs um 20 Prozent. Mit diesen Regelungen vollzieht sich ein deutlicher Wandel im Verhältnis zwischen nationaler und EU-Klimapolitik. Während die EU-Klimapolitik in den 1990er-Jahren allenfalls eine additive Rolle zu den nationalen Ansätzen in der Klimapolitik bildete, erfasst sie zumindest als (verbindliche) Rahmensetzung inzwischen mehr als 75 Prozent der Emissionsminderungen.

Im Jahr 2009 einigten sich die Staatschefs der EU auf langfristige Ziele für die Minderung der Treibhausgasemissionen. Im Vergleich zu 1990 sollen diese bis zum Jahr 2050 um 80 bis 95 Prozent zurückgeführt werden. Auf der Basis dieser Vorgaben präsentierte die Europäische Kommission im Jahr 2011 langfristige Roadmaps für die Entwicklung einer CO2-armen Volkswirtschaft, eines CO2-armen Verkehrssektors und eines CO2-armen Energiesystems. Dafür wurden umfangreiche Analysen zu technologischen Aspekten, Kosten und politischen Konsequenzen langfristig angelegter Dekarbonisierungsstrategien (aber auch der Alternative von Nicht-Handeln) angestellt. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass langfristig angelegte Strategien für sehr weitreichende Reduktionen der Treibhausgasemissionen für die EU möglich und zu vertretbaren Kosten umsetzbar sind.

Das wichtigste EU-weit einheitliche Klimaschutzinstrument bildet das EU-Emissionshandelssystem für Treibhausgase. Von diesem werden EU-weit ca. 11 000 Industrieanlagen mit insgesamt etwa 45 Prozent der Treibhausgasemissionen in der EU erfasst. Dieses Cap-and-Trade-Instrument definiert eine Obergrenze für die zulässigen Emissionen, gibt die entsprechende Menge von CO2-Zertifikaten in den Markt, und überlässt es den einzelnen Anlagenbetreibern, ob sie Emissionsminderungsmaßnahmen ergreifen, ggf. überschüssige CO2-Zertifikate verkaufen oder auf dem Markt CO2-Zertifikate erwerben. Nach einigen Anlaufschwierigkeiten in der Pilotphase (2005-2007) wurde das System in der zweiten Phase (2008-2012) angepasst und 2008 für die dritte Phase (2013 bis 2020) neu ausgerichtet. Diese Veränderungen betrafen vor allem eine deutliche Reduktion der Menge an CO2-Zertifikaten, die den Anlagenbetreibern kostenlos zugeteilt werden, sowie die langfristige Ausrichtung des Systems, das nun (rechtlich verbindlich) ein Emissionsminderungsziel für die erfassten Anlagen von über 70 Prozent gegenüber 2005 definiert. Nachdem das System über einige Jahre gut funktionierte, ergab sich im Zuge der europäischen Finanz- und Wirtschaftskrise ab 2009 sowie durch den massiven Zufluss von Emissionsminderungszertifikaten aus dem Ausland ein weitreichender Überschuss an CO2-Zertifikaten, der zu einem Verfall der CO2-Preise führte. Die Anreize für CO2-armes Wirtschaften entfallen damit weitgehend. Ob es gelingt, diese Situation kurzfristig zu bereinigen, ist offen. In jedem Fall bleibt die entsprechende Reform des EU-Emissionshandels auf der politischen Agenda.

Schließlich nimmt die EU im internationalen Klimaschutzprozess eine Schlüsselrolle ein. Ihren vielfältigen Anstrengungen während der Verhandlungen ist es zu verdanken, dass das Kyoto-Protokoll beschlossen werden konnte. Erst durch ihr massives Einwirken auf Russland wurden die russische Ratifikation des Protokolls und damit dessen Inkrafttreten möglich, nur durch ihr Engagement konnte das Kyoto-Protokoll für eine zweite Periode verlängert werden. Die EU hat sich damit als wichtige Akteurin in der globalen Klimaschutzpolitik etabliert, spielt sowohl unter den Industriestaaten als auch gegenüber den Entwicklungs- und Schwellenländern eine zentrale Rolle und genießt einen erheblichen Vertrauensvorschuss. Allerdings ist die sehr weitgehende Vorreiterrolle der EU durch interne Konflikte zum Ambitionsniveau der Klimapolitik durchaus gefährdet.

Felix Christian Matthes




Quellentext

So funktioniert der europäische Emissionshandel:

Die EU setzt eine Obergrenze für den CO2-Ausstoß fest, die jährlich reduziert wird (2,04 Mrd. Tonnen im Jahr 2013).
Für diese Menge werden Zertifikate ausgegeben. Ein Zertifikat entspricht einer Tonne CO2.
Kraftwerksbetreiber müssen Zertifikate ersteigern: Industriebetriebe erhalten einige Zertifikate kostenlos. Die kostenlose Zuteilung soll bis 2020 schrittweise reduziert werden.
Für Anlagen, die zu viel CO2 ausstoßen, müssen zusätzliche Zertifikate an einer speziellen Börse ersteigert werden. Hier bestimmen Angebot und Nachfrage den Preis. Derzeit liegt der bei gut vier Euro pro Tonne CO2.
Alternativ können die Unternehmen in umweltverträglichere Technik investieren und so ihren CO2-Ausstoß reduzieren.
Dadurch nicht genutzte Zertifikate können dann an der Börse verkauft werden.

Begleittext zur ZEIT-Grafik "Ausgeklügelt. So funktioniert der europäische Emissionshandel", in: DIE ZEIT Nr. 29 vom 11. Juli 2013