Wahlen zum Europäischen Parlament

Kompetenzen und Aufgaben

8.5.2014
Das Europäische Parlament hat im Verlauf seiner Geschichte eine rechtliche und politische Aufwertung sowie einen erheblichen Zuwachs an Kompetenzen und Aufgaben erhalten. Neben dem Recht, über jede Frage der EU zu beraten, verfügt es über das Gesetzgebungsrecht, das Haushaltsrecht, Kontrollrechte sowie über eine Systemgestaltungs-, Informations- und Wahlfunktion. Dennoch ist es nicht ein Parlament wie die Parlamente in den Mitgliedstaaten: Im Gegensatz zu nationalen Parlamenten hat das EP keine Gesetzesinitiative und kann auch nicht die Regierung abwählen. Um das Gewicht des EP im Integrationsprozess nachdrücklich einzubringen, müssen – vor allem – die großen Fraktionen zusammenarbeiten, wenn seine Beschlüsse Wirksamkeit erreichen sollen.

Mitwirkungsrechte des EPMitwirkungsrechte des EP (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 715 422)

Gesetzgebungsrecht



Eine der wichtigsten Aufgaben des Europäischen Parlaments ist die Gestaltung europäischer Gesetze. Der Weg der Gesetzgebung in der EU unterscheidet sich aber grundlegend von den Verfahren in den Mitgliedstaaten. Gemeinsam mit dem Ministerrat ist das Europäische Parlament für die Verabschiedung europäischer Gesetze zuständig. Je nach Politikbereich werden verschiedene Verfahren angewendet, die dem Parlament unterschiedlich große Möglichkeiten der Einflussnahme zuweisen. Ein förmliches Recht zur Gesetzesinitiative steht dem EP, anders als den nationalen Parlamenten, nicht zu. In der EU hat die Kommission alleiniges Initiativrecht für Gesetze. Somit werden Gesetzgebungsverfahren immer von ihr eingeleitet. Das EP und der Rat verfügen jedoch über ein politisches Initiativrecht, das den Institutionen ermöglicht, die Kommission zu neuen Initiativen aufzufordern. Gesetzgebung in der EU ist damit Aufgabe des "institutionellen Dreiecks", d. h. der beiden "europäischen" Organe Kommission und Parlament sowie dem Ministerrat.

Das wichtigste Verfahren der europäischen Gesetzgebung ist das Verfahren der Mitentscheidung (siehe Grafik, S. 7), das im Maastrichter Vertrag 1992 erstmals eingeführt und schrittweise auf immer mehr Politikfelder ausgeweitet wurde. Mit dem am 1. Dezember 2009 in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon wurde dieses Verfahren zum "ordentlichen Gesetzgebungsverfahren" und schließt die meisten Politikbereiche der Europäischen Union ein. Damit ist das EP gleichberechtigter Gesetzgeber mit dem Rat. Wann welches Verfahren der Gesetzgebung greift, ist in den EU-Verträgen – zuletzt im Vertrag von Lissabon – geregelt.

So kommt ein europäisches Gesetz zustandeSo kommt ein europäisches Gesetz zustande (© infochart.de/Peter Diehl)
Beim ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (Art. 294 AEUV = Vertrag über die Arbeitsweise der EU) kommt ein europäisches Gesetz nur dann zustande, wenn sich im Parlament und im Rat eine Mehrheit findet. Mit zwei Lesungen ist das EP an der Entscheidung beteiligt. Findet sich auch nach Einsatz des Vermittlungsausschusses nach der zweiten Lesung keine Mehrheit, können die Parlamentarier den Gesetzesvorschlag endgültig mit absoluter Mehrheit ablehnen. Dieses Verfahren gilt für folgende Politikbereiche: Binnenmarkt, Zollunion, Wettbewerbs- und Strukturpolitik, Handel, Verbraucherschutz und – seit dem Lissabonner Vertrag – für Landwirtschaft, Einwanderungs- und Asylpolitik. Neben dem ordentlichen Verfahren verankert der Vertrag von Lissabon auch das besondere Gesetzgebungsverfahren, das Anhörungs- und Zustimmungsverfahren früherer Verträge zusammenfasst. So muss beim Zustimmungsverfahren das Parlament bei Rechtsakten und Verträgen zustimmen. Es kommt zum Beispiel bei Beitritts- und Assoziierungsabkommen zur Anwendung.

Das Recht der Abgeordneten mit "Nein" zu stimmen, ermöglicht ihnen, die Rolle der EU in der Welt mitzuprägen und den Prozess der EU-Erweiterung zu steuern. Geringer sind die Einflussmöglichkeiten der Parlamentarier dagegen, wenn das sogenannte Anhörungs- oder Konsultationsverfahren Anwendung findet. So kann das EP zum Beispiel bei der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik lediglich Empfehlungen aussprechen und wird vom Rat angehört.

Haushaltsbefugnis



Das Haushaltsrecht ist das „Königsrecht“ jedes Parlaments. Derjenige, der über das Geld bestimmt, besitzt auch die Macht, politische Prioritäten zu setzen. Zusammen mit dem Rat der Europäischen Union bildet das Europäische Parlament die Haushaltsbehörde der EU. Das EP und der Rat befassen sich in zwei Lesungen mit der Prüfung des von der Europäischen Kommission vorgelegten Haushaltsentwurfs, um sich über Höhe und Zweckbestimmung der Ausgaben zu verständigen. Am Ende des Verfahrens kann das Parlament den gesamten Haushalt ablehnen, wenn es der Auffassung ist, dass dieser nicht den Bedürfnissen der Union entspricht. In diesem Fall muss das Haushaltsverfahren von vorne beginnen.

Der Weg zum EU-HaushaltDer Weg zum EU-Haushalt (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 725 249)


Für die Kontrolle der korrekten und effizienten Verwendung der Gemeinschaftsfinanzen ist der Haushaltskontrollausschuss zuständig. Am Ende eines Haushaltsjahres obliegt es dem Parlament, die Kommission zu entlasten. Dabei stützt sich das Parlament im Wesentlichen auf die Berichte des Europäischen Rechnungshofes. Um erkannte Missstände abzustellen, wird die Entlastung der Kommission häufig unter Auflagen und Empfehlungen erteilt. Die Ablehnung der Entlastung, einige Male bereits praktiziert, bedeutet ein starkes politisches Signal und kann zum Rücktritt der Kommission führen. Ende November 2013 hat das Europäische Parlament dem EU-Haushalt 2014 in Höhe von 135,5 Milliarden Euro zugestimmt.

Darüber hinaus verabschiedet das EP zusammen mit dem Rat die siebenjährige Finanzplanung der EU, die zuletzt im November 2013 für die Periode 2014-2020 in Höhe von 960 Milliarden Euro erfolgt ist. Der Haushaltsplan der EU muss vom Präsidenten des Europäischen Parlaments "festgestellt", also genehmigt werden.

Kontrollrechte



Das Europäische Parlament übt Kontrolle über alle anderen Institutionen der EU aus und übernimmt damit eine wichtige Funktion in der Gewaltenteilung. Sind Gesetze und Haushaltspläne verabschiedet, ist es Aufgabe des Parlaments, die ordnungsgemäße und effiziente Umsetzung dieser haushaltspolitischen Vorgaben durch die Exekutive, vor allem durch die Kommission, aber auch durch den Ministerrat, zu prüfen. Ein wichtiges Kontrollinstrument des Parlaments sind gemäß Art. 230 AEUV Anfragen an Ministerrat und Kommission, die schriftlich oder mündlich innerhalb einer gewissen Frist zu beantworten sind. Bei jeder Parlamentssitzung sind Vertreter des Ministerrates und der Kommission anwesend, um den Abgeordneten Rede und Antwort zu stehen.

Die Ratspräsidentschaft präsentiert dem EP zu Beginn der halbjährlichen Amtszeit ihr Arbeitsprogramm und legt ihm am Ende einen Rechenschaftsbericht vor. Der Europäische Rat informiert das Parlament im Anschluss an seine Gipfeltreffen und legt dem EP einen jährlichen Fortschrittsbericht vor.

Gemäß Art. 284(3) AEUV unterbreitet die EZB dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission sowie auch dem Europäischen Rat einen Jahresbericht über die Tätigkeit des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) sowie über die Geld- und Währungspolitik im vergangenen und im laufenden Jahr. Das EP kann auf dieser Grundlage eine allgemeine Aussprache durchführen. Auf Ersuchen des EP können der Präsident der Europäischen Zentralbank und die anderen Mitglieder des Direktoriums vor die zuständigen Ausschüsse des Europäischen Parlaments geladen und gehört werden. Die Kommission unterbreitet dem Parlament regelmäßig Berichte, wie zum Beispiel ihren Jahresbericht über die Tätigkeiten der Gemeinschaft und den Jahresbericht über die Anwendung des Haushaltsplans. Stellt das Parlament fest, dass Organe der EU oder die öffentliche Verwaltung eines Mitgliedstaates gravierend gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen haben, kann es einen Untersuchungsausschuss einsetzen. Für solch einen Antrag muss mindestens ein Viertel seiner Mitglieder stimmen, und das EP hat mehrfach davon Gebrauch gemacht. Aktuelle Beispiele sind der nichtständige Ausschuss zum Klimawandel (CLIM) von 2007-2009 oder der Sonderausschuss CRIS, der 2009 zur Wirtschafts- und Finanzkrise eingesetzt wurde.

Eine scharfe Waffe in den Händen des EP ist das Misstrauensvotum gegen die Kommission gemäß Art. 234 AEUV. Mit einer Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen bei Beteiligung von mehr als der Hälfte seiner Mitglieder kann das EP die Kommission in ihrer Gesamtheit zum Rücktritt zwingen.

In der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre war das Verhältnis zwischen EU-Kommission und Europäischem Parlament angespannt. Ausgangspunkt der Spannungen waren Misswirtschaftsvorwürfe. Im Ergebnis weigerte sich das EP am 17. Dezember 1998, die Kommission für ihre Haushaltsführung im Jahr 1996 zu entlasten. Im Januar 1999 fand ein Misstrauensvotum nicht die nötige Zweidrittelmehrheit. Um Licht in die vom Parlament vermutete Misswirtschaft zu bringen, wurde die Einsetzung eines "Rates der Weisen" beschlossen. Dieser warf der Kommission nicht nur einen fahrlässigen Umgang mit Geldern vor, sondern auch ein institutionalisiertes Missmanagement und einen Kontrollverlust über die Finanzen. Im März 1999 kam die damalige EU-Kommission unter Präsident Jacques Santer einem drohenden Misstrauensvotum durch einen Rücktritt zuvor.

Systemgestaltungs- und Informationsfunktion



Das EP kann zu jedem ihm wichtig erscheinenden Thema auf eigene Initiative Berichte erarbeiten und Entschließungen verabschieden, um Diskussionen in Europa anzustoßen und institutionelle Entwicklungen voranzubringen. Wichtige Ideen und Anregungen für die Ausgestaltung des institutionellen Rahmens der EU und die Weiterentwicklung der Verträge stammen aus dem Parlament. Ihm wird daher auch die Funktion als „Systemgestalter“ in der EU zugeschrieben.

Die Systemgestaltungsfunktion betrifft sowohl die Revision der Verträge wie außervertragliche Änderungen der Systemgrundlagen der EU. Das EP veranstaltet öffentliche Anhörungen von Fachleuten zu aktuellen Themen oder Gesetzesinitiativen und beeinflusst auf diesem Weg politische Debatten. Es pflegt einen intensiven Austausch mit Verbänden, Interessengruppen und Nichtregierungsorganisationen und ist damit ein wichtiger Dialog- und Ansprechpartner der Zivilgesellschaft. So hat das EP mehrfach über die Struktur der EG/EU diskutiert und sowohl in den 1980er-Jahren als auch während der Erarbeitung der Verfassung in der ersten Hälfte der 2010er-Jahre Vorschläge zur Struktur und Ordnung der EU vorgelegt. Im Vertrag von Lissabon wurde diese Funktion des EP insofern gestärkt, als es nun neben der Kommission und den Regierungen der Mitgliedstaaten gleichberechtigt Entwürfe zur Änderung der Verträge vorlegen kann.

Die Informationsfunktion zeigt sich in den Beziehungen zwischen dem EP und den nationalen Parlamenten sowie in den Beziehungen zur Wählerschaft. Dabei geht es darum, Wählerinteressen zu artikulieren, unterschiedliche politische Auffassungen darzulegen, die Bürger für wichtige Anliegen zu mobilisieren sowie um die Kommunikation und gegenseitige Informationen zwischen den Abgeordneten. Denn auch die Abgeordneten können voneinander wichtige Informationen aus der Wählerschaft erfahren, die sie selbst möglicherweise so in ihrem Wahlkreis nicht bekommen haben. Allein das Zahlenverhältnis von zur Zeit 99, demnächst 96 Europaabgeordneten zu 631 Bundestagsabgeordneten (18. Wahlperiode, 2013-2017) verdeutlicht, dass die Bürgerinnen und Bürger ihre EP-Abgeordneten nicht so oft vor Ort sehen können wie ihre Bundestagsabgeordneten.

Wahlfunktion



Nach jeder Wahl ermittelt das EP zunächst per Abstimmung seinen Präsidenten und seine 14 Vizepräsidenten für die Hälfte einer Wahlperiode (2,5 Jahre).

Sehr bedeutsam ist die Wahl des Kommissionspräsidenten und der Kommissare. Zunächst schlägt gemäß Art. 17(7) EUV der Europäische Rat mit qualifizierter Mehrheit nach entsprechenden Konsultationen mit dem EP einen Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten vor; dabei berücksichtigt er das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament. Das EP wählt diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Der Rat nimmt, im Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten, die Liste der anderen von den Regierungen der Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Persönlichkeiten an. Dabei kann jede der Mitgliedsregierungen einen Vorschlag machen. Der Kommissionspräsident, der/die Hohe Vertreter/-in der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (zugleich Vizepräsident/-in der Kommission) und die übrigen Mitglieder der Kommission stellen sich dann als Kollegium einem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments. Vor der Einsetzung der neuen Kommission darf das EP deren designierte Mitglieder vorladen und prüfen, kann das Kollegium jedoch nur als Ganzes ablehnen. So wird sich das Parlament immer überlegen, ob es sinnvoll ist, bei zwei oder drei als schwach angesehenen Kandidaten der Kommission im Ganzen die Zustimmung zu verweigern. Auf der Grundlage dieser Zustimmung wird die Kommission vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt.

Erhält der für die Position des Präsidenten vorgesehene Kandidat nicht die Mehrheit, so schlägt der Europäische Rat dem Europäischen Parlament innerhalb eines Monats mit qualifizierter Mehrheit einen neuen Kandidaten vor, für dessen Wahl das Europäische Parlament dasselbe Verfahren anwendet. Wenn die neue Kommission im Amt ist, verfügt das Parlament über das Recht, der Kommission sein Misstrauen auszusprechen und damit deren Rückritt zu erzwingen. Die Parlamentarier haben also die Macht, die Kommission ins Amt zu bringen und sie im Extremfall wieder abzusetzen (siehe Kontrollfunktion).

Das EP wählt darüber hinaus den Europäischen Bürgerbeauftragten. Er hat die Aufgabe, Fälle, in denen Bürger und Unternehmen sich über "Missstände in der Verwaltungspraxis" von Institutionen der Union beschweren, zu prüfen, um die Streitpunkte zu klären. So wurde der Ombudsmann zum Beispiel tätig, wenn Bewerber für EU-Institutionen Beschwerde gegen Einstellungsverfahren einlegten. In diesen Fällen bittet er die Einstellungsbehörde um Auskunft und ggf. um Abhilfe bei künftigen Einstellungen. Die meisten Beschwerden richten sich gegen die Europäische Kommission, wobei der am häufigsten vorgebrachte Vorwurf mangelnder Transparenz bzw. Information gilt.