Politisches System der USA - Dossierbild
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Konkurrenz und Kontrolle der Machthaber: checks and balances


12.6.2014
Legislative, Exekutive und die Bundesstaaten haben jeweilseigene Interessen und Befugnisse. Sie kontrollieren sich gegenseitig und werden von der Wählerschaft, von Interessengruppen und ggf. vom Supreme Court kontrolliert. Eine wachsende gesellschaftliche Polarisierung erschwert Kompromisse.

Einleitung



Strikte Trennung: Nur für besondere Anlässe, etwa für seine Rede zur Lage der Nation – hier 2012 –, darf der Präsident den Kongress betreten.Strikte Trennung: Nur für besondere Anlässe, etwa für seine Rede zur Lage der Nation – hier 2012 –, darf der Präsident den Kongress betreten. (© picture alliance / dpa / Shawn Thew)
Um Machtmissbrauch zu verhindern, haben die Architekten der US-amerikanischen Verfassung mehrere Kontrolldimensionen verankert: Erstens verleiht der Souverän, das heißt der wahlberechtigte Bürger, die Macht an seine Repräsentanten nur auf Zeit (temporale Machtkontrolle), damit diese ihm Rechenschaft schuldig bleiben. Zweitens verlangt die föderale Struktur, die Machtbefugnisse der den Bürgern näher stehenden Einzelstaaten mit jenen des Gesamtstaates in Einklang zu bringen (vertikale Machtkontrolle). Dies musste nicht zuletzt auf den Schlachtfeldern des Bürgerkrieges und in bis heute andauernden höchstrichterlichen Auseinandersetzungen ausgefochten werden. Drittens gibt es sowohl auf einzelstaatlicher Ebene als auch auf der Ebene des Gesamtstaates eine Teilung der Gewalten in Legislative, Exekutive und Judikative (horizontale Machtkontrolle).

Horizontale Gewaltenteilung

Der zentrale Unterschied zwischen dem US-amerikanischen (präsidentiellen) checks and balances-System und parlamentarischen Regierungssystemen wie dem der Bundesrepublik Deutschland liegt in der unterschiedlichen Beziehung zwischen der Legislative und der Exekutive begründet. Anders als der US-Präsident, der durch einen landesweiten Wahlakt persönlich gewählt wird und damit eigene Legitimation beanspruchen kann, wird die deutsche Kanzlerin mittelbar von der Mehrheit im Parlament gewählt. Auch in der politischen Auseinandersetzung muss die Spitze der deutschen Exekutive darauf vertrauen können, dass ihre politischen Initiativen von ihrer Fraktion bzw. Koalition im Bundestag mitgetragen werden. Die Stabilität sowohl der Regierung/der Exekutive als auch jene der Parlamentsmehrheit hängt von einer engen und vertrauensvollen Kommunikationsbeziehung zwischen beiden ab. Diese "Gewaltenverschränkung" charakterisiert parlamentarische Regierungssysteme.

Vergleich unterschiedlicher politischer SystemeVergleich unterschiedlicher politischer Systeme
Legislative und Exekutive sind im politischen System der USA nicht nur durch verschiedene Wahlakte stärker voneinander "getrennt". Das System der checks and balances ist darüber hinaus dadurch gekennzeichnet, dass die politischen Gewalten miteinander konkurrieren und sich gegenseitig kontrollieren. Der US-amerikanische Kongress übernimmt somit nicht automatisch die politische Agenda der Exekutive/des Präsidenten, selbst wenn im Fall des unified government das Weiße Haus (Sitz des Präsidenten) und Capitol Hill (Sitz des Kongresses) von der gleichen Partei "regiert" werden. Noch weniger ist dies der Fall, wenn bei einem divided government Präsident und Kongress von unterschiedlichen Parteien "kontrolliert" werden, was mit dem Wahlergebnis 2012 erneut eintrat.

Während im US-System die Legislative als Ganzes mit der Exekutive um Machtbefugnisse konkurriert, ist "Opposition" im parlamentarischen System auf die Minderheit im Parlament beschränkt, die nicht die Regierung trägt. Insbesondere für die Regierungspartei/-koalition sind Partei- bzw. Fraktionsdisziplin grundlegend erforderlich, um die Funktionsfähigkeit der eigenen Regierung, ja des parlamentarischen Regierungssystems insgesamt zu gewährleisten. Da Exekutive und Parlamentsmehrheit in einer politischen Schicksalsgemeinschaft verbunden sind, haben einzelne Abgeordnete ein Eigeninteresse, bei wichtigen Abstimmungen nicht von der Parteilinie abzuweichen und sich der Fraktionsdisziplin zu fügen. Wahlverfahren, Parteienfinanzierung, Kandidatenrekrutierung und die hohe Arbeitsteilung im Parlament geben weitere Anreize für parteidiszipliniertes Verhalten.

Dagegen ist in den USA die politische Zukunft einzelner Abgeordneter und Senatoren weitgehend unabhängig von der des Präsidenten; ihre (Wieder-)Wahlchancen hängen vorrangig vom Rückhalt im eigenen Wahlkreis bzw. Einzelstaat ab. Aufgrund des Wahlsystems und der Politikfinanzierung sind sie als "politische Einzelunternehmer" (political entrepreneurs) in den USA primär selbst für ihre Wiederwahl verantwortlich und haften gegebenenfalls auch persönlich für ihr Abstimmungsverhalten im Kongress, weil sie sich gegenüber Interessengruppen und Wählerschaft nicht hinter einer Parteidisziplin verstecken können. Den US-Parteien fehlen in der legislativen Auseinandersetzung Ressourcen und Sanktionsmechanismen, um den Gesetzgebungsprozess im Sinne einer Parteidisziplin zu gestalten (siehe S. 44 f.).

Power of the purse: die Legislative

Das Verfassungssystem der USADas Verfassungssystem der USA (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 854 511)
Die Legislative und ihre Befugnisse sind in der US-Verfassung – noch vor dem Präsidenten und dessen Aufgaben – an erster Stelle angeführt. Artikel I, Absatz 1 bestimmt: "Die gesetzgebende Gewalt ruht im Kongress der Vereinigten Staaten, der aus einem Senat und einem Abgeordnetenhaus besteht." Im Sinne der Verfassungsväter, dargelegt von James Madison in den Federalist Papers, Nr. 63, galt die Senatskammer seinerzeit schon als "gemäßigte und angesehene Körperschaft von Bürgern" (temperate and respectable body of citizens), die nötig war, um die "regelwidrigen Leidenschaften" (irregular passions) der Abgeordneten der zweiten Kammer zu zügeln.

Ihre unterschiedlichen konstitutionellen Eigenschaften begünstigen die Konkurrenz zwischen den beiden Kammern und bedingen damit eine weitere Form der Gewaltenkontrolle. Ein langjähriger Insider bringt die Rivalität zwischen House of Representatives und Senate auf den Punkt: Für Christopher Matthews, den ehemaligen Stabschef des legendären Sprechers des Abgeordnetenhauses, Tip O’Neill, existiert eine Art unsichtbare Trennwand zwischen beiden Kammern. Senatoren könnten Jahre auf dem Kapitol-Hügel zubringen, ohne je die andere Seite des Kapitols betreten zu haben – wenn es nicht die Reden des Präsidenten zur Lage der Nation (State of the Union) gäbe, zu der sich Senatoren und Abgeordnete im Plenum des größeren Abgeordnetenhauses versammeln. Es gäbe keinen anderen wirklich wichtigen Grund, um in Ungnade zu fallen, als als Senator hinüber zum Abgeordnetenhaus zu gehen. Andererseits würde es ein Abgeordneter aus Angst vor einer Demütigung nie wagen, die ehrwürdigen Hallen des Senats zu betreten (zitiert in: Ross Baker, House and Senate, New York / London 1995, S. 14 f.).

Der Statusunterschied zwischen beiden ist enorm: Ein Senator vertritt einen ganzen Bundesstaat, sein Bekanntheitsgrad ist dementsprechend viel größer. Seine längere Amtszeit von sechs Jahren und Exklusivrechte in der Gesetzgebung (zum Beispiel die Blockademöglichkeit des filibuster (siehe S. 13), mithilfe derer er den ganzen Gesetzgebungsprozess aufhalten kann, verleihen ihm mehr Machtpotenzial. Dagegen repräsentiert ein Abgeordneter nur eine sehr viel kleinere Teileinheit eines Bundesstaates; er muss sich alle zwei Jahre zur Wahl stellen und ist über seinen Wahlkreis hinaus nur wenigen bekannt, es sei denn, er hat eine Führungsposition inne. Mehr noch als im Abgeordnetenhaus in der Hierarchie aufzusteigen, träumen die meisten Abgeordneten insgeheim davon, irgendwann auch einmal Senator zu werden. Hingegen gab es in der Parlamentsgeschichte der USA noch keinen Senator, der nach seinem Ausscheiden aus dem "Oberhaus" (Senat) für das "Unterhaus" (Repräsentanten-/Abgeordnetenhaus) kandidierte.

Doch die Verfassung zwingt beide zur Zusammenarbeit. Damit eine Gesetzesvorlage (bill) dem Präsidenten zur Unterzeichnung vorgelegt werden kann, muss sie in beiden Kammern in identischer Form verabschiedet werden. Der dafür notwendige intensive Austausch findet häufig über den Mitarbeiterstab (congressional staff) der Senatoren und Abgeordneten statt; in vielen Fällen auch erst später, in einem ad hoc für eine bestimmte Gesetzesvorlage einberufenen Gremium: Im Vermittlungsausschuss (conference committee) verhandeln dann die von den Parteiführungen beider Kammern bestimmten Vertreterinnen und Vertreter in kleinerer Runde, um einen Kompromiss zu finden.

Quellentext

Die permanenten Hauptausschüsse im Kongress, 113. Legislaturperiode 2013-2014

Ausschüsse und ihre Vorsitzenden (chairmen) spielen eine wichtige Rolle in der Gesetzgebung der USA. Ausschüsse (committees) und deren Unterausschüsse (subcommittees) entlasten die Plenararbeit: Die meisten Gesetzesinitiativen bleiben bereits in einem der zahlreichen committees oder subcommittees hängen. Nur wenige Vorlagen schaffen es – meist nachdem sie durch Änderungsanträge (amendments) maßgeblich verändert wurden – ins Plenum der jeweiligen Kammer, das heißt auf den House Floor oder den Senate Floor zur Abstimmung.

Senate

Agriculture, Nutrition, and Forestry (http://www.agriculture.senate.gov/)
Appropriations (http://www.appropriations.senate.gov/)
Armed Services (http://www.armed-services.senate.gov/)
Banking, Housing, and Urban Affairs (http://www.banking.senate.gov/public/)
Budget (http://www.budget.senate.gov/)
Commerce, Science, and Transportation (http://commerce.senate.gov/public/)
Energy and Natural Resources (http://www.energy.senate.gov/public/)
Environment and Public Works (http://epw.senate.gov/public/)
Finance (http://www.finance.senate.gov/)
Foreign Relations (http://www.foreign.senate.gov/)
Health, Education, Labor, and Pensions (http://www.help.senate.gov/)
Homeland Security and Governmental Affairs (http://www.hsgac.senate.gov/)
Judiciary (http://www.judiciary.senate.gov/)
Rules and Administration (http://www.rules.senate.gov/public/)
Small Business and Entrepreneurship (http://www.sbc.senate.gov/public/)
Veterans’ Affairs (http://www.veterans.senate.gov/)

House of Representatives

Agriculture (http://agriculture.house.gov/)
Appropriations (http://appropriations.house.gov/)
Armed Services (http://armedservices.house.gov/)
Budget (http://budget.house.gov/)
Education and the Workforce (http://edworkforce.house.gov/)
Energy and Commerce (http://energycommerce.house.gov/)
Ethics (http://ethics.house.gov/)
Financial Services (http://financialservices.house.gov/)
Foreign Affairs (http://foreignaffairs.house.gov/)
Homeland Security (http://homeland.house.gov/)
House Administration (http://cha.house.gov/)
Judiciary (http://judiciary.house.gov/)
Natural Resources (http://naturalresources.house.gov/)
Oversight and Government Reform (http://oversight.house.gov/)
Rules (http://www.rules.house.gov/)
Science, Space, and Technology (http://science.house.gov/)
Small Business (http://smallbusiness.house.gov/)
Transportation and Infrastructure (http://transportation.house.gov/)
Veterans’ Affairs (http://veterans.house.gov/)
Ways and Means (http://waysandmeans.house.gov/)

United States Congress, Website: http://beta.congress.gov/committees


Der Kongress ist das zentrale Verfassungsorgan bei der Gesetzgebung – auch wenn die beiden anderen politischen Gewalten mitwirken: der Supreme Court durch die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und der Präsident durch sein Vetorecht. Der Präsident hat zwar selbst kein Initiativrecht und kann nur mittelbar über gleichgesinnte Abgeordnete und Senatoren Gesetzesvorlagen auf den Weg bringen. Er hat jedoch das "letzte" Wort: Damit eine Vorlage (bill) zum Gesetz (law) wird, ist diese von ihm zu unterzeichnen. Er kann auch auf den laufenden Gesetzgebungsprozess Einfluss nehmen, indem er sein suspensives (aufschiebendes) Veto ausspricht oder damit droht. Denn sein Einspruch kann nur von jeweils einer Zweidrittelmehrheit in beiden Kammern des Kongresses überstimmt werden – was sehr selten möglich ist.

Der Gesetzgebungsprozess - Der KongressDer Gesetzgebungsprozess - Der Kongress
Hingegen hat auch die Legislative Möglichkeiten, die ausführende Gewalt zu kontrollieren, sprich oversight auszuüben: Bei schweren Verfehlungen, sogenannten high crimes and misdemeanors, kann der Senat (nach Aufnahme eines Verfahrens durch das Abgeordnetenhaus) sogar den Präsidenten seines Amtes entheben (impeachment). Völkerrechtlich bindende Vertragsunterzeichnungen des Präsidenten gelten erst, wenn sie vom Senat ratifiziert worden sind. Der Senat muss ferner präsidentiellen Personalernennungen für höhere Ämter wie Richter, Botschafter, Minister und weitere Spitzenbeamte zustimmen. Zwar kann der Präsident den Rat und die Zustimmung (advice and consent) des Senats umgehen, indem er Kandidaten außerhalb der Sitzungsperiode, das heißt über ein recess appointment, ernennt. Doch deren Amtszeiten enden dann mit der jeweiligen Legislaturperiode, und sie bekommen bei ihrer Amtsausübung den Unmut der Senatoren zu spüren. Denn das wirksamste politische Kontrollmittel ist die Macht der Geldbörse (power of the purse), das heißt, der Kongress muss bzw. darf die Haushaltsmittel insbesondere auch jene für Exekutivorgane bewilligen.

Quellentext

Kongressmitarbeiter und externe Expertise

Die Arbeit der Abgeordneten und Senatoren wäre ohne das Zutun ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (congressional staff) nicht denkbar. Für einen Abgeordneten arbeiten im Schnitt 15 bis 20 Mitarbeiter; manche Senatoren haben gar einen Stab von über 100 Fachkräften. Insbesondere die staffer im Senat verfügen über enorme informelle Machtbefugnisse. Sie wurden von dem Politikwissenschaftler Michael J. Malbin 1980 deshalb auch schon als "Volksvertreter ohne Mandat" (unelected representatives) bezeichnet. Abgeordnete und Senatoren beschäftigen Personal in ihrem Wahlkreis und in Washington. Doch selbst in ihren Parlamentsbüros sind neben der legislativen Arbeit viele Helferinnen und Helfer in der Wahlkreisarbeit (case work) tätig.

Case Worker: Die Bürgerinnen und Bürger erwarten von ihrem Senator oder Abgeordneten, dass er sich auch um ihre persönlichen Anliegen kümmert. Die für die case work eingeteilten Mitarbeiter helfen etwa bei Problemen mit Rentenbescheiden, Krankenversicherungen, Studienplätzen oder Steuerangelegenheiten.

Legislative Staff: Die legislativen Mitarbeiter bereiten ihren Abgeordneten oder Senator inhaltlich auf Ausschuss- oder Plenumssitzungen vor, schreiben Reden und Pressemitteilungen, verfassen Vorlagen und Änderungsanträge im Gesetzgebungsprozess, bereiten Statements und Fragen für öffentliche Anhörungen vor. Um die Interessenlage vor wichtigen Abstimmungen einschätzen zu können, treffen sie sich mit Regierungsvertretern, Unternehmern, Lobbyisten und Repräsentanten zivilgesellschaftlicher Organisationen.

Professional Staff: Die Vorsitzenden der Ausschüsse und Unterausschüsse, die von der Regierungspartei bestimmt werden, sowie deren Stellvertreter (ranking members) von der Minderheitspartei verfügen darüber hinaus über erfahrene, meist ältere Fachleute, die sogenannten professional staffer, die die inhaltliche Arbeit in den Ausschüssen koordinieren sowie externe Sachverständige, Interessengruppen und Regierungsvertreter zu den öffentlichen Anhörungen (hearings) einladen.

Wissenschaftliche Dienste: Um sich gegen die umfangreiche Expertise des Weißen Hauses und der Regierungsbürokratie zu rüsten, können Senatoren, Abgeordnete und deren Mitarbeiterstab auf sehr professionelle wissenschaftliche Hilfsdienste wie den Congressional Research Service (CRS), das Government Accountability Office (GAO), eine Art Rechnungshof des Kongresses, oder in Haushaltsfragen auf das Congressional Budget Office (CBO) zugreifen.

Externe Ideen- und Personalagenturen: Schließlich leisten auch Expertinnen und Experten politikorientierter Forschungsinstitute, sogenannter Think Tanks, und Professoren an Universitäten Politikberatung. Insbesondere die vom amerikanischen Politikwissenschaftler Kent Weaver so genannten advokatischen Think Tanks (advocacy tanks), die Partei für bestimmte Partikularinteressen oder ein politisches Lager ergreifen, kultivieren seit den 1980er-Jahren intensive Personalkontakte mit Kongressmitgliedern, pflegen gar eine Personaldatenbank und leisten tatkräftige Unterstützung bei der Rekrutierung. Viele Think Tanker haben praktische Erfahrung im Kongress gesammelt; umgekehrt arbeiten auf dem Capitol Hill zahlreiche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die zuvor in einem Think Tank beschäftigt waren.



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