Politisches System der USA - Dossierbild

12.6.2014 | Von:
Josef Braml

Konkurrenz und Kontrolle der Machthaber: checks and balances

Die unterschiedlichen Wahlzyklen des Präsidenten und des Kongresses ermöglichen eine weitere Facette der Machtkontrolle, nämlich eine "geteilte Regierung". Mit den Wahlen 2012 wurde einmal mehr eine Regierungskonstellation des divided government etabliert, das heißt, dass die Partei, die den Amtsinhaber im Weißen Haus stellt, nicht über Mehrheiten im Kongress verfügt.

Während der Präsident im Falle eines unified government im Sprecher des Abgeordnetenhauses (speaker of the house) einen Verbündeten hat, der ihm hilft, Mehrheiten für seine politischen Initiativen zu organisieren, ist dieser im Falle des divided government sein schärfster Widersacher. Zwar verfügt der Sprecher des Abgeordnetenhauses wegen der fehlenden Partei- und Fraktionsdisziplin nicht über die enormen Sanktionsmittel, die ein Fraktionschef in einem parlamentarischen Regierungssystem wie in Deutschland hat. Der US-Präsident kann sich mit entsprechenden Hilfen für die Wahlkreise oder Einzelstaaten der umworbenen Abgeordneten und Senatoren sogar Kongressmitglieder der anderen Partei "kaufen". Doch hat auch der speaker Mittel zur Verfügung, um die Mehrheit seiner Parteifreunde auf Linie zu halten: Er kann die für Interessengruppen und deren Zuwendungen besonders attraktiven Vorsitzenden von Ausschüssen und Unterausschüssen bestimmen, über einen Verfahrensausschuss, das rules committee, regeln, ob und in welchen Ausschüssen bzw. Unterausschüssen ein Gesetz behandelt wird, und festlegen, inwieweit Änderungsanträge (amendments) zulässig sind und welche Prozeduren zu erfolgen haben. Die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses gibt dem Sprecher also wirksame Machtinstrumente an die Hand.

Erheblich schwieriger ist es, den Senat zu führen. In dieser Kammer kann ein einziger Senator mit Dauerreden, einem sogenannten filibuster, den Geschäftsbetrieb aufhalten – solange ihm nicht eine qualifizierte Dreifünftelmehrheit von 60 Senatoren den Mund verbietet. "To invoke cloture" lautet das Manöver, um ein filibuster abzuwenden.

Seitdem die Demokraten im November 2013 mit ihrer einfachen Mehrheit kurzerhand die Geschäftsordnung des Senats veränderten – sich für die von den Republikanern so genannte "nukleare Option" entschieden –, können Blockademanöver bei Personalbenennungen nunmehr mit einer einfachen Mehrheit aufgehoben werden. Ausgenommen bleiben jedoch Nominierungen für das Oberste Gericht sowie das normale Gesetzgebungsverfahren. Hier sind weiterhin 60 Stimmen nötig, um eine Blockade aufzuheben.

Quellentext

Filibuster light

[…] In einem historischen Schritt hat der demokratisch beherrschte Senat im US-Kongress ein seit 1806 praktiziertes Instrument teilweise aus dem Verkehr gezogen, mit dem die zahlenmäßig kleinere Fraktion Entscheidungen der tonangebenden Partei nach eigenem Gusto blockieren kann – den sogenannten Filibuster, eine potenziell endlose Ermüdungsrede. […] Bisher konnte jedes Mitglied im Senat ohne zeitliche Begrenzung reden und Personalentscheidungen so auf Eis legen. Das amerikanische Parlamentssystem wollte so Minderheitenschutz gewährleisten. Um die Debatte abzukürzen und eine Abstimmung zu erzwingen, war bisher das Ja von 60 der insgesamt 100 Senatoren nötig.
Weil die Demokraten nur über 55 Sitze verfügen, konnten die Republikaner im Prinzip jede Personalie blockieren. Sie machen davon seit Amtsantritt von Obama überproportional Gebrauch. Vor Kurzem sprach der konservative Senator Ted Cruz aus Texas, Wortführer der Fundamental-Opposition, 21 Stunden am Stück gegen Obamas umstrittene Gesundheitsreform. Dabei trug er unter anderem aus Kinderbüchern vor. Den Filibuster-Rekord hält mit 24 Stunden und 18 Minuten nach wie vor Strom Thurmond. Der als Demokrat gestartete Senator, der später die Seiten wechselte, wollte so 1957 das Ende der Rassentrennung verhindern.
Unter Zuhilfenahme der sogenannten "nuklearen Option" brachte der demokratische Mehrheitsführer in Washington, Harry Reid, das seit über 200 Jahren praktizierte Modell jetzt [November 2013] zu Fall. Die entscheidende Abstimmung verlief mit 52:48 Stimmen. […]

Dirk Hautkapp, "Ende der Ermüdungsrede mit Filibuster light?", in: General-Anzeiger Bonn vom 23. November 2013

Deshalb gilt es im Senat, Anreize zu geben, um möglichst alle 100 Senatorinnen und Senatoren zufriedenzustellen. Mit Druck würde man hingegen wenig bewirken. Nach der "Macht" des Mehrheitsführers im Senat gefragt, erwiderte der ehemalige Demokratische Senator und majority leader George J. Mitchell: "Man hat die Macht, 99 Hintern zu küssen." (zitiert nach Ross Baker, House and Senate, New York / London 1995, S. 91).

Noch weniger Macht kann der Präsident auf die Senatoren ausüben, von denen nicht wenige eine Kandidatur für das Präsidentenamt erwägen. Der amtierende Präsident Barack Obama war selbst Senator, bevor er erfolgreich für die Präsidentschaft kandidierte. Der Kongress hat im politischen System der Vereinigten Staaten, anders als die Legislative in parlamentarischen Regierungssystemen, allgemein eine sehr starke, institutionell fundierte Machtstellung gegenüber der Exekutive – insbesondere auch durch seine Aufsicht (oversight) und Organisationsgewalt gegenüber der Administration, dem Verwaltungsapparat des Präsidenten.

Zwischen Legislative und Exekutive: die Verwaltung

Im Kontrast zur überschaubaren und hierarchisch organisierten deutschen Ministerialbürokratie erscheint die US-Behördenstruktur als unübersichtlicher Wildwuchs von Organisationseinheiten. Während die deutsche Kanzlerin an der Spitze des Kabinetts steht, ihr damit auch die Ministerien und deren Bürokratie untergeordnet sind, hat der US-Präsident viel größere Schwierigkeiten, seine Exekutive zu leiten. Enorme Anstrengungen, um die eigene Linie in einem Interessengeflecht rivalisierender Ministerien und Regierungsstellen durchzusetzen, gehören zum mühsamen Tagesgeschäft des sogenannten Chefs der Bundesverwaltung. Die einzelnen Behörden wurden oftmals ad hoc, aus politischen Anlässen oder wegen Krisen gegründet und nicht etwa in das bestehende Organigramm eingegliedert, sondern hinzugefügt. Die daraus entstandene fragmentierte Struktur ist gewollt, denn sie bietet Außenstehenden vielfältige Möglichkeiten der Einflussnahme.

Die US-Verwaltung ist geprägt durch intensives Kompetenzgerangel zwischen Exekutive und Legislative, wenn es darum geht, wichtige Positionen zu besetzen, die Behörden finanziell auszustatten sowie deren Aufgaben vorzugeben bzw. zu kontrollieren. Zwar liegt die exekutive Gewalt beim Präsidenten. Laut Verfassung (Artikel III, Absatz 1) muss er dafür sorgen, dass die Gesetze "gewissenhaft" vollzogen werden. Er kann dazu unter anderem auch die Führungsspitzen der Ministerien (departments) und Bundesbehörden (federal agencies) nominieren. Doch müssen diese von der Legislative, namentlich vom Senat, gebilligt werden. Dem Kongress obliegt auch die Organisationsgewalt, sprich die Befugnis, die Bundesbehörden zu errichten und zu finanzieren. Die power of the purse führt seit jeher zu (informellen) Absprachen zwischen den Geldgebern im Kongress und den Empfängern in der Verwaltung. Insbesondere die für die Finanzierung verantwortlich zeichnenden Abgeordneten und Senatoren zuständiger Kongressausschüsse bewachen mit Argusaugen ihre Pfründen, die auch ihre Wiederwahl sichern helfen. Denn ihr politisches Schicksal hängt letztlich davon ab, wie sehr sie die Partikularinteressen in ihren Wahlkreisen bzw. Einzelstaaten bedienen können, und insbesondere jene von ihnen nahestehenden Interessengruppen, die ihre immer teurer werdenden Wahlkämpfe finanzieren.

"Eisernes Dreieck""Eisernes Dreieck"
Meistens sind denn auch Vorhaben misslungen, den Verwaltungsapparat wieder zu verkleinern. So scheiterte Anfang der 1970er-Jahre Präsident Richard Nixon (1969-1974) mit seinem Versuch, durch einen radikalen Umbau "anti-präsidiale Nischen" in der Exekutive zu eliminieren. Mit seinem Dezentralisierungsprogramm des "New Federalism" wollte eine Dekade später Präsident Ronald Reagan (1981-1989) das "big government" in Washington verkleinern – ohne nachhaltigen Erfolg. Der amtierende Präsident Barack Obama ist ebenso bemüht, den Regierungsapparat schlanker und effizienter zu machen. Bereits im Januar 2012 hat der Präsident den Kongress um die Kompetenz ersucht, die handelspolitischen Aufgaben von sechs Regierungseinheiten, darunter das Handelsministerium und das Büro des Handelsbeauftragten, in einer neuen Behörde zusammenzufassen. Wer die symbiotischen Dreiecksbeziehungen, das "eiserne Dreieck" (iron triangle) zwischen den betroffenen Einheiten der Exekutive, der Wirtschafts- und Handelslobby und den federführenden Ausschüssen im Kongress kennt, muss aber skeptisch sein, ob dem Präsidenten die ehrgeizige Neuorganisation der Handelsbehörden gelingen wird.

Mittlerweile haben sich zu den Vertretern von Partikularinteressen, Kongressausschüssen und der Exekutive auch noch Experten von Think Tanks, Universitäten und Journalisten gesellt. Ihre etwas lockeren themenspezifischen Verbindungen wurden 1978 vom US-amerikanischen Politikwissenschaftler Hugh Heclo "issue networks" genannt: Mittels dieser "Themennetzwerke" versuchen sie mit vereinten Kräften bestimmte Interessen und politische Ideen durchzusetzen, weshalb sie vom US-Politikwissenschaftler Paul Sabatier 1993 als "Tendenzkoalitionen" (advocacy coalitions) bezeichnet wurden.

Jeder Präsident ist deshalb gut beraten, einen eigenen, nur ihm gegenüber loyalen Beraterstab um sich zu scharen, um in diesem Interessengeflecht seine politische Linie durchzusetzen – nicht zuletzt auch gegenüber der Verwaltung "seiner" Exekutive. Denn die Auseinandersetzungen in den Reihen der Exekutive sind nicht minder heftig. Auf der einen Seite versuchen die "Männer und Frauen des Präsidenten", das presidential government, die Politikinitiativen des Weißen Hauses voranzutreiben. Auf der anderen Seite bremst sie das permanent government immer wieder aus. Die relativ autonomen Ministerien und Behörden versuchen unabhängig vom jeweiligen Präsidenten und von der jeweiligen parteipolitischen Konstellation ihre eigenen institutionellen Besitzstände zu wahren. Dabei berücksichtigen sie die Absichten der ihnen nahestehenden Kongressausschüsse und die Anliegen der von ihnen repräsentierten Interessengruppen. Hinzu kommen noch jene unabhängigen Behörden (independent agencies), deren Leiter bzw. Leiterinnen der Präsident zwar nominieren kann, wofür er aber wiederum die Zustimmung des Senats benötigt. Die independent regulatory agencies, die häufig auch als independent regulatory commissions bezeichnet werden, sind überdies ausschließlich dem Kongress verantwortlich. Die meisten von ihnen werden massiv von Interessengruppen beeinflusst. Die von Regulierungen Betroffenen regulieren sich mehr oder weniger selbst. Regulation by the regulated lautet das Prinzip, das dem Präsidenten kaum Einwirkungsmöglichkeiten lässt.

Die persönlichen Mitarbeiter des Präsidenten – die er ohne Zustimmung des Senats frei auswählen kann – sind seine engsten Vertrauten in den Machtkämpfen, die mit dem Begriff bureaucratic politics verharmlosend umschrieben werden. Die Getreuen und einflussreichsten Berater des Präsidenten sind im White House Office zu finden. Sie genießen auch ein "exekutives Privileg" (executive privilege), das heißt, sie sind der Legislative nicht Rechenschaft schuldig und dürfen vor Kongressausschüssen nicht verhört werden. Die anderen, dem Präsidenten ebenso nahestehenden Leiterinnen und Leiter der Einheiten (federal agencies) des Executive Office of the President müssen jedoch vom Senat abgesegnet werden und auch nach ihrer Bestätigung der Legislative laufend Rede und Antwort stehen.

Quellentext

The President’s Team:

11 federal agencies des Executive Office of the President (Stand: Juli 2013):
White House Office (Persönlicher Stab des Präsidenten)
Office of the Vice President (Beraterstab des Vizepräsidenten)
Executive Residence (Wohnung/Personal des Präsidenten und seiner Familie)
Council of Economic Advisers (Wirtschaftspolitik)
Council on Environmental Quality (Umweltschutzmaßnahmen)
National Security Council (Außen- und Sicherheitspolitik)
Office of Administration (Verwaltungsfragen)
Office of Management and Budget (Haushaltsaufstellung und Kontrolle)
Office of National Drug Control Policy (Drogenkontrollpolitik)
Office of Science and Technology Policy (Wissenschafts- und Technologiepolitik)
Office of the United States Trade Representative (Handelspolitik)

www.whitehouse.gov/administration/eop

Ebenso wie bei diesen Personalentscheidungen muss der Präsident auch bei der Besetzung der Ministerämter die Machtkalküle der "anderen politischen Gewalt", sprich die Interessen des Kongresses, berücksichtigen.

Quellentext

15 Ministerien (executive departments; Stand: Juli 2013)

Im Gegensatz zur Bundesrepublik Deutschland spielt im politischen System der USA das Kabinett keine wichtige Rolle. Die Minister heißen in den USA bezeichnenderweise "Sekretäre" (Secretaries) des Präsidenten, etwa der Außenminister Secretary of State. So gilt auch bei diesem prominenten Amt als grundlegendes Prinzip: Der Präsident ist der "Koch", der Außenminister der "Kellner". Die engsten persönlichen Berater des Präsidenten sind einflussreicher als seine Minister, die er oftmals auch aus wahltaktischen und politischen Erwägungen ernennen muss. In der Regel vertreten Minister auch die Interessen ihrer Häuser (departments), die wiederum von einflussreichen Senatoren oder Abgeordneten finanziell abhängig sind.
Department of Agriculture (Landwirtschaftsministerium): www.usda.gov
Department of Commerce (Handelsministerium): www.commerce.gov
Department of Defense (Verteidigungsministerium): www.defense.gov
Department of Education (Bildungsministerium): www.ed.gov
Department of Energy (Energieministerium): www.energy.gov
Department of Health and Human Services (Gesundheitsministerium): www.hhs.gov
Department of Homeland Security (Heimatschutzministerium): www.dhs.gov
Department of Housing and Urban Development (Bauministerium): www.hud.gov
Department of Justice (Justizministerium): www.usdoj.gov
Department of Labor (Arbeitsministerium): www.dol.gov
Department of State (Außenministerium): www.state.gov
Department of the Interior (Innenministerium): www.doi.gov
Department of the Treasury (Finanzministerium): www.treasury.gov
Department of Transportation (Verkehrsministerium): www.dot.gov
Department of Veterans Affairs (Kriegsveteranenministerium): www.va.gov

www.whitehouse.gov/administration/cabinet/

Die große Fülle politischer Berufungen in die Ministerien und Behörden geht nicht nur auf Kosten des öffentlichen Dienstes (civil service); sie ist zeitraubend und erschwert nach Wahlen den Übergang von einer Regierungsmannschaft zur nächsten. Mit jedem neuen Präsidenten wechseln in den USA etwa 7000 Fachleute ihre Position: entweder von außen nach innen oder, im Falle der ausscheidenden Administration, von innen nach außen. In diesem Drehtürsystem der revolving doors, des ständigen in-and-out, spielen neben Interessengruppen auch Think Tanks, das heißt politikorientierte Forschungsinstitute, eine wichtige Rolle als "Ideenagenturen", so der Politologe Winand Gellner 1995.

Aufgaben und Funktionen des US-PräsidentenAufgaben und Funktionen des US-Präsidenten
Dementsprechend politisch ist das Selbstverständnis im Verwaltungsapparat. Während die meisten auf Lebenszeit dienenden deutschen Beamten sich für ihr Fortkommen nicht politisch engagieren müssen und sich auf ihre Aufgabenbereiche und nächste "Verwendung" konzentrieren können, arbeitet die US-amerikanische Bürokratie im Zentrum der Auseinandersetzung um den politischen Machterhalt. Das Gros der oft nur für eine Amtszeit beschäftigten Verwaltungseliten beteiligt sich mehr oder weniger sichtbar an der politischen Meinungsbildung und Entscheidungsfindung. Diese policy maker sind indes keine inkompetenten Parteigänger, sondern ausgewiesene Experten mit politischer Orientierung. Ihre Fachkenntnisse haben sie zumeist über mehrere Jahre in verschiedenen Arbeitsbereichen erworben, sei es in der Exekutive, der Legislative, einem Think Tank, einer Universität oder einem Privatunternehmen. Sie wechseln häufig ihre Arbeitgeber, bleiben aber ihrem Themenschwerpunkt (issue) treu. Damit sind sie auch in ihrem issue network gut vernetzt, was wiederum ihren nächsten Arbeitsplatz sichern hilft.

Diese "Wanderarbeiter" haben mittlerweile die auf Lebenszeit Beschäftigten des civil service verdrängt. Zwar genießen auch einige US-amerikanische Staatsbedienstete noch Privilegien wie eine mehr oder weniger sichere Anstellung. Schlechte Bezahlung und mangelnde Aufstiegschancen haben aber zur Demoralisierung und permanenten Krise des civil service geführt. Nicht zuletzt spiegelt das geringe Ansehen des Staatsdienstes auch die historisch begründete, institutionell begünstigte und politisch verstärkte Skepsis großer Teile der US-Bevölkerung gegenüber dem Staat wider.

Quellentext

US-Präsidenten der vergangenen 80 Jahre

Franklin D. Roosevelt
1933-1945

Harry S. Truman
1945-1953

Dwight D. Eisenhower
1953-1961

John F. Kennedy
1961-1963

Lyndon B. Johnson
1963-1969

Richard Nixon
1969-1974

Gerald Ford
1974-1977

Jimmy Carter
1977-1981

Ronald Reagan
1981-1989

George Bush
1989-1993

Bill Clinton
1993-2001

George W. Bush
2001-2009

Barack Obama
seit 2009