Politisches System der USA - Dossierbild

12.6.2014 | Von:
Josef Braml

Konkurrenz und Kontrolle der Machthaber: checks and balances

Vertikale Gewaltenteilung: Föderalismus

Daten zu den Einzelstaaten der USADaten zu den Einzelstaaten der USA. Mit Klick auf das Bild können Sie die Grafik als hochauflösende PDF herunterladen.
Wie ein roter Faden durchziehen die Konflikte zwischen den Einzelstaaten und der Bundesregierung die oftmals blutige Geschichte der USA. Als sich 1776 die dreizehn britischen Kolonien für unabhängig von ihrem Mutterland erklärten, schlossen sie sich zunächst 1781 mit den Articles of Confederation zu einem Bund souveräner Staaten zusammen. Die massiven innen- und außenpolitischen Probleme infolge des Unabhängigkeitskrieges (1775-1783) nötigten sie jedoch, eine handlungsfähigere Einheit zu bilden. Sie gaben sich 1787 eine neue bundesstaatliche Verfassung. Dabei gab es heftige Auseinandersetzungen zwischen den Wegbereitern einer starken Zentralregierung, den sogenannten Federalists, und den auf Eigenständigkeit der Einzelstaaten pochenden Anti-Federalists. Während die einen den Bundesstaat befürworteten, wollten die anderen nur einen losen Staatenbund, eine Konföderation, die die Souveränität und Befugnisse bei den Einzelstaaten belassen hätte.

Die Föderalisten behielten in der Verfassungsdebatte die Oberhand, und die Federalist Papers, die von Alexander Hamilton, James Madison und John Jay unter dem Pseudonym "Publius" verfassten Artikel, wurden aufgrund ihrer großen publizistischen Wirkung identitätsstiftend für die junge Nation. Es galt aber auch vorzubeugen, dass die neu geschaffene Regierung nicht in eine Tyrannei abglitt. Neben der horizontalen Aufteilung in gesetzgebende, ausführende und richterliche Gewalten sollte auch eine vertikale Gewaltenkontrolle ausgeübt werden, indem die Befugnisse zwischen der Bundesregierung und den Einzelstaaten aufgeteilt wurden. Gemäß dem Konzept des dual federalism verfügten Bund und Einzelstaaten jeweils über eigene, voneinander abgegrenzte Aufgabenbereiche.

Die Verfassung regelt, so der Kompromiss von 1787, dass die Bundesregierung nur die in Artikel I aufgeführten Vorrechte, die enumerated powers, ausüben darf, um die Rechte der Einzelstaaten zu wahren. Der 1791 hinzugefügte zehnte Verfassungszusatz spezifiziert denn auch, dass alle Kompetenzen, die nicht explizit dem Zentralstaat zugesprochen bzw. den Einzelstaaten entzogen werden, bei den Einzelstaaten liegen. Weniger eindeutig sind jedoch jene Befugnisse, die aus den enumerated powers abgeleitet werden können: namentlich die impliziten, implied powers. Das sind insbesondere Kompetenzen, die Washington entsprechend der necessary and proper clause in Form von "notwendigen und angemessenen" Gesetzen für sich beansprucht, um seine verfassungsmäßigen Rechte und Pflichten zu erfüllen. Auch die general welfare clause, gemäß der die Zentralregierung für das Gemeinwohl zu sorgen hat, ist vielfältig interpretierbar.

Bei Streitigkeiten zwischen Bundesstaat und Einzelstaaten entscheidet der Supreme Court. Historische Grundsatzentscheidungen der Obersten Richter haben die Ausgestaltung des Föderalismus maßgeblich bestimmt. Insbesondere nutzte der Oberste Richter und überzeugte Federalist John Marshall seine Amtszeit (1801-1835) dazu, die Generalklauseln (necessary and proper clause, general welfare clause, commerce clause) zugunsten erweiterter Bundesvollmachten auszulegen. In ihrer Urteilsfindung waren die Richter jedoch meistens von sozioökonomischen Entwicklungen und politischen Entscheidungen beeinflusst oder haben diese sogar nachvollzogen bzw. legitimiert (so Michael Bothe 1982, S. 144).

Kompetenzverteilung im föderalen System der USA - Bundeszuweisungen an Einzelstaaten und Kommunen, 1940-2012Kompetenzverteilung im föderalen System der USA - Bundeszuweisungen an Einzelstaaten und Kommunen, 1940-2012
Als Reaktion auf nationale Krisen, etwa auf die Weltwirtschaftskrise in den 1930er-Jahren, wurden die Bundeskompetenzen erweitert. So bereitete die "Große Depression" den Weg für den Sozialstaat. Um dem Marktversagen zu begegnen, regulierte die Bundesregierung unter der Führung von Präsident Franklin D. Roosevelt in einem "New Deal" neue Bereiche (etwa die Finanzmärkte), kümmerte sich auch um die Fürsorge für arme, kranke und alte Menschen und übernahm Kompetenzen, die vorher den Einzelstaaten oblagen, zum Beispiel Straßenbau, Ausbau der Energie- und Kommunikationsnetze und andere Infrastrukturleistungen.

Quellentext

Schulden und Lasten – Herausforderungen für die Bundesstaaten

[…] Zu den Schulden, die Amerika zu überrollen drohen, gehören die Lasten der social security. Die staatliche Rentenpflichtversicherung für Angestellte bildet die Grundabsicherung für viele Amerikaner – für neun von zehn Rentnern ist es die Haupteinnahmequelle. Derzeit erhalten 58 Millionen eine social security-Rente. Diese Zahl wird sich deutlich erhöhen, weil sich die geburtenstarken Jahrgänge aufs Altenteil zurückziehen.

Doch die Beiträge der Versicherten reichen bereits heute nicht mehr zur Finanzierung aus. Seit Kurzem hat die Rentenversicherung damit begonnen, die Rentenauszahlungen aus ihrem Treuhandfonds zu bezuschussen, der als Sicherheit hinterlegt worden war. Wenn es keine Reform gibt, wird nach den Prognosen der social security-Behörde der Fonds bis 2033 ausgeschöpft sein und eine Deckungslücke von 633 Milliarden Dollar klaffen. Bis 2045 wird diese Lücke auf über eine Billion Dollar angestiegen sein.

Doch social security gilt in der amerikanischen Politik als third rail – das ist die Strom führende Schiene der Washingtoner U-Bahn: Wer sie anfasst, ist sofort tot. Denn social security ist eines der beliebtesten staatlichen Programme – selbst die junge Generation plädiert bei Umfragen für eine Beibehaltung des Systems. Obwohl die unumgängliche Reform der Altersvorsorgesysteme sowohl von den Demokraten als auch von den Republikanern immer wieder beschworen wird, liegen bisher keine konkreten Vorschläge auf dem Tisch. […]
Das Problem einfach wegzudrücken können sich die Bundesstaaten nicht mehr leisten. Je nach Hochrechnungen liegen die Pensionszusagen von Bundesstaaten und Kommunen bei drei Billionen Dollar, manche Experten halten eher vier Billionen für realistisch. […] Es gibt über 3000 Fonds in den USA, aus denen Pensionen und Gesundheitsvorsorge für öffentlich Bedienstete – vom Polizisten bis zum Universitätsprofessor – bezahlt werden.

Doch was die Altersversorgung der 27 Millionen Amerikaner im öffentlichen Dienst sichern sollte, hat sich als Zeitbombe herausgestellt, die die öffentlichen Kassen sprengt. Denn wenn die Fonds schlecht wirtschaften, muss der Steuerzahler die Lücken schließen. Bei den Pensionsfonds der Bundesstaaten klafft laut der jüngsten Untersuchung des Washingtoner Forschungsinstituts Pew Center on the States zwischen Leistungszusagen und dem Fondsvermögen eine Lücke von knapp 1,4 Billionen Dollar. Städte und Gemeinden haben zusätzlich eine Deckungslücke von 217 Milliarden Dollar. Noch alarmierender: Bei 34 der 50 Staatsfonds ist die Deckung unter 80 Prozent gerutscht, ein Wert, der als kritisch für die langfristige Finanzierbarkeit gilt. […]

Wie sind die Fonds in diese Schieflage geraten? Es war die Finanzkrise und die anschließende Rezession. Doch die Katastrophe hat sich lange angebahnt. Attraktive öffentliche Altersbezüge halfen öffentlichen Verwaltungen, im Wettbewerb mit privaten Arbeitgebern mitzuhalten, die mit höheren Gehältern und besseren Aufstiegschancen lockten. Bald erkannten auch Kommunalpolitiker, dass sich Pensionsversprechen im Wahlkampf einsetzen ließen. Vor allem Demokraten, die den öffentlichen Gewerkschaften nahestehen, erwiesen sich als großzügig. […]

"Das System ist voller Interessenkonflikte", sagt Kritiker Joe Nation. "Der Steuerzahler kommt dabei regelmäßig unter die Räder." Es half, dass die Erhöhungen scheinbar kostenlos zu haben waren. Die zusätzlichen Ausgaben würden einfach durch höhere Anlagegewinne finanziert werden, erklärten die Pensionsverwalter. Die Pensionsfonds verabschiedeten sich von der konservativen Anlagestrategie ihrer Anfangszeiten, als sie fast ausschließlich auf US-Staatsanleihen setzten. Tatsächlich sind die Fonds heute mit die einflussreichsten Investoren der Wall Street, sie kaufen Aktien, Immobilien und stecken Milliarden in Hedgefonds und Private-Equity-Gesellschaften.

Doch die Renditekalkulationen stellten sich als übertrieben optimistisch heraus. Immer wieder erlitten die Fonds schwere Verluste. Die verheerende Finanzkrise von 2008 riss Deckungslücken von historischen Ausmaßen auf, die nun die Tragfähigkeit der Fonds selbst infrage stellen. Um die Verluste einigermaßen wettzumachen, müssen die öffentlichen Kassen weit mehr als zuvor in die Pensionsfonds abführen – während die Kommunen und Bundesstaaten selbst noch immer unter den Folgen der Wirtschaftskrise leiden. […] "Je höher die Beiträge, desto weniger bleibt für Schulen, Hospitäler, Straßen, Bibliotheken", sagt Steven Malanga vom konservativen New Yorker Thinktank Manhattan Institute.
Seit sich die Folgen des Pensionsfiaskos bei den Wählern so direkt bemerkbar machen, reagieren auch die Politiker. Es ist mächtig Bewegung in die Reformen gekommen. Fast alle Fonds haben begonnen, Leistungen zu reduzieren. Einige […] haben ihr System grundlegend geändert und zahlen künftig Altersvorsorgezuschüsse, statt eine feste Pension zuzusichern. Noch ist unsicher, ob der große Pensionsschock so verhindert werden kann. […]

Heike Buchter, "Amerika auf der Klippe", in: DIE ZEIT Nr. 10 vom 28. Februar 2013

Amerikanische Altlasten

Regierung, Bundesstaaten, Städte und Firmen in den USA ächzen unter hohen Verpflichtungen:
  • 633 Milliarden Dollar werden der staatlichen Pflichtversicherung Social Security bis 2033 fehlen.
  • 327 Milliarden Dollar groß ist die Lücke bei den 100 US-Unternehmen mit Betriebspensionskassen.
  • 1,4 Billionen Dollar beträgt die Unterdeckung bei den Pensionsfonds der Bundesstaaten.
  • 217 Milliarden Dollar fehlen den 61 US-Metropolen, um ihre Pensionen zu finanzieren.
  • 630 Milliarden Dollar weitere Rückstellungen sind für die Pensionen von Bundesbeamten erforderlich.
Quellen: CBO-Rechnungshof, FERS, Pew Center on the States, Milliman

Der Bund unterstützt seitdem die zunehmend überforderten Einzelstaaten in ihren Aufgaben mit üppigen Geldzuweisungen (federal grants-in-aid). In den knapp vier Jahrzehnten von 1930 bis 1968 stiegen die Bundeszuweisungen von 120 Millionen auf 19 Milliarden Dollar, wie Stephen J. Wayne u. a. in "Conflict and Consensus in American Politics", Belmont 2007, S. 75 f. nachweisen. Im Zuge dieser Zusammenarbeit, des sogenannten cooperative federalism, wurde der von den Gründervätern angelegte Dualismus (dual federalism) überlagert.

Spätestens in den 1980er-Jahren fühlten sich jedoch viele Einzelstaaten durch die "goldenen Zügel" Washingtons gegängelt. Denn mit Hilfe des sogenannten Regulierungsföderalismus konnte der Bund in die Einzelstaaten "hineinregieren", etwa indem er die Sozial- und Infrastrukturhilfen nicht nur mit Regulierungsauflagen verband, sondern die Mittel auch nach parteipolitischen und wahltaktischen Erwägungen vergab. Da außer Vermont alle Einzelstaaten zu ausgeglichenen Haushalten verpflichtet sind, das heißt keine Schulden machen dürfen, sind sie umso mehr vom Bund abhängig.

Mit seinem Dezentralisierungsprogramm des "New Federalism" wollte Präsident Ronald Reagan dem "big government", das mit dem "New Deal" Roosevelts geschaffen und von den Präsidenten John F. Kennedy und Lyndon B. Johnson ausgebaut worden war, zu Leibe rücken. Die sogenannte devolution, das heißt die Übertragung administrativer Verantwortung an die Einzelstaaten, hat indes nicht viel bewirkt – im Gegenteil: Die Bundeszuweisungen sind im Laufe der folgenden Jahrzehnte weiter gestiegen, und sie sind restriktiver geworden: Ende der 1970er-Jahre machten die für spezifische Zwecke gebundenen categorial grants drei Viertel und die allgemeinen, mit weitem Verwendungsspielraum versehenen block grants ein Viertel aus. In den 1990er-Jahren ist deren Anteil nach Berechnungen von Wolfang Welz (2007) gar auf ein Zehntel geschmolzen. Der Bund hat offensichtlich die "goldenen Zügel" weiter gestrafft. Denn zweckgebundene Zuwendungen helfen auch den Regierungsvertretern in Washington bei ihrer Wiederwahl: Die Wohltaten für die Einzelstaaten bzw. Wahlkreise können damit von den Wählern besser den federführenden Senatoren und Abgeordneten zugerechnet werden.