IzpB Europäische Union 

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30.3.2015 | Von:
Otto Schmuck

Motive und Leitbilder der europäischen Einigung

Einfluss in der Außen- und Sicherheitspolitik

Die Erkenntnis, dass die europäischen Staaten heute als Einzelakteure auf der Weltbühne keine oder nur eine sehr eingeschränkte Rolle spielen können, verstärkte die Motivation für den europäischen Zusammenschluss. Bereits Anfang der 1970er-Jahre gab es Bemühungen zu einer "Europäischen Politischen Zusammenarbeit" (EPZ) mit dem Ziel, die damals so empfundenen Defizite des "Wirtschafts-Dinosauriers" EG zu überwinden. Doch Veränderungen der Entscheidungsstrukturen und der Zuständigkeiten in der Außen- und Sicherheitspolitik waren damals nur außerhalb der Gemeinschaftsverfahren erreichbar. Konkret bedeutete dies, dass außen- und sicherheitspolitische Entscheidungen von den Regierungen unter Umgehung des Europäischen Parlaments nur einstimmig getroffen wurden und der Europäische Gerichtshof nicht zuständig war. In wichtigen Fragen der Außenpolitik konnten sich die Mitgliedstaaten oft nicht auf ein gemeinsames Vorgehen einigen.

Die veränderte weltpolitische Lage nach dem Ende des Kalten Krieges und die damit verbundenen höheren Erwartungen anderer Staaten an ein verstärktes Engagement der Europäer – vor allem seitens der USA – erhöhten den Druck auf die EU, eine größere weltpolitische Verantwortung zu übernehmen. Dies betraf vor allem die internationale Friedenssicherung und Krisenbewältigung. Konflikte und Kriege am Persischen Golf, in Ex-Jugoslawien und zuletzt auch in Afghanistan, im Irak, in Nordafrika, in Syrien und in der Ukraine belegen die Notwendigkeit einer verstärkten Beteiligung der EU bei der Lösung internationaler Konflikte. Die Union hat auf diese Anforderungen durch verbesserte Verfahren und Instrumente reagiert. Entsprechende Reformen wurden mit dem Vertrag von Lissabon vereinbart, der im Dezember 2009 in Kraft trat.

Die außenpolitischen Motive für Europa schließen auch die Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern mit ein; hier leistet die EU auf der Grundlage der Verträge mit einer Vielzahl von afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten ("AKP-Staaten") seit Jahrzehnten einen sehr positiven Beitrag. Sie hat sich bei diesen Ländern durch ihre langjährige Zusammenarbeit mit neuartigen und partnerschaftlichen Instrumenten als "Zivilmacht Europa" erhebliches Vertrauen erworben.

Grenzüberschreitende Probleme fordern gemeinsame Lösungen

Viele der heutigen politischen Probleme können national nicht mehr wirkungsvoll angegangen werden – diese Erkenntnis ist ein weiterer wesentlicher Beweggrund für den Einigungsprozess. Am deutlichsten zeigt sich dies bei der Umweltpolitik. Die Bekämpfung von saurem Regen, die Reinhaltung der Flüsse oder die Vorbeugung von Katastrophen, die möglicherweise durch technische Großprojekte wie Kernkraftwerke oder chemische Fabriken verursacht werden, können nur gemeinsam über die Grenzen hinweg erfolgen. Anschauliche Beispiele hierfür sind die hilflosen internationalen Reaktionen in den 1980er-Jahren auf Umweltkatastrophen wie das Reaktorunglück in Tschernobyl, die Rheinverseuchung nach einem Betriebsunfall der Chemiefirma Sandoz in Basel (beide 1986) oder auch das Tankerunglück vor der spanischen Atlantikküste im Jahr 2002. Die Katastrophe im japanischen Atomkraftwerk Fukushima im März 2011 zeigte erneut die Anfälligkeit technischer Großprojekte und die Notwendigkeit eines gemeinsamen Handelns.

Auch in anderen Bereichen wird ein koordiniertes Vorgehen im EU-Rahmen zunehmend notwendiger. Dies betrifft die Bekämpfung des internationalen Terrorismus, des Drogenschmuggels und der internationalen Geldwäsche ebenso wie die Ankurbelung der Wirtschaft, die Schaffung neuer Arbeitsplätze, die langfristige Sicherung der natürlichen Rohstoffe und die Behebung der Ursachen für die weltweiten Migrationsströme. In vielen Fällen wären globale Lösungen am wirkungsvollsten, doch werden entsprechende Übereinkünfte wegen der fehlenden Verbindlichkeit – etwa im Rahmen der Vereinten Nationen – häufig nicht eingehalten.

Den europäischen Nachbarn besser kennen- und verstehen lernen

Nicht zuletzt gehört zu den Motiven der europäischen Einigung das Bestreben nach einer guten Nachbarschaft in Europa. Regionen, Städte, Schulen und Vereine schließen Partnerschaften; Schülerinnen und Schüler, Studierende, junge Berufstätige und andere interessierte Bürgerinnen und Bürger nehmen an Austauschprogrammen teil und bauen damit ein "Europa von unten" auf. Derartige Kontakte werden erleichtert durch offene Grenzen und verbesserte Sprachkenntnisse, die in Schulen, Universitäten, Volkshochschulen und speziellen Sprachkursen freier Träger, aber auch bei privaten Kontakten erworben werden. Die EU fördert und unterstützt derartige Aktivitäten durch eine Vielzahl von Programmen. Studierende können beispielsweise am Erasmus-Austauschprogramm teilnehmen und für einige Semester im Ausland studieren. Für Schulen gibt es das Comenius-Programm. Und durch das Lingua-Programm wird die Vermittlung von Sprachen unterstützt.

Viele Gründe sprechen für eine Fortführung des europäischen Einigungsweges. Über die Ausgestaltung und über das Endziel des geeinten Europa gab und gibt es allerdings unterschiedliche Vorstellungen. Diese wurden in den zurückliegenden Einigungsetappen immer wieder sichtbar.

Zielperspektiven und Leitbilder der europäischen Einigung


Von den handelnden Politikerinnen und Politikern wurde beim Aufbau Europas immer wieder auf bestimmte europapolitische Leitbilder Bezug genommen, die vor deren jeweiligem nationalen, politischen und kulturellen Hintergrund zu sehen sind. Besonders bedeutsam war und ist hierbei der Gegensatz zwischen "föderalistischen" und "intergouvernementalistischen" Leitbildern. Dabei geht es vor allem um die Frage, wie tiefgehend die europäische Integration voranschreiten soll. Während das erste Leitbild einen mit Souveränitätsrechten ausgestatteten europäischen Bundesstaat favorisiert, bevorzugt das zweite einen europäischen Staatenbund, der die Souveränität der Nationalstaaten weitgehend unangetastet lässt. Daneben gibt es weitere Vorstellungen zur Zukunft Europas, wie das Konzept "Europa der Regionen" oder differenzierte Ansätze zu einer verstärkten Zusammenarbeit einzelner Staaten oder Staatengruppen. Im Kontext zunehmender Einwanderung in die EU aus ärmeren und oft von Bürgerkriegen betroffenen Weltregionen wird häufiger auch darauf Bezug genommen, ob die EU international eine Rolle als "Partner Europa" einnehmen will oder sich zu einer "Festung Europa" entwickeln wird.

In der politischen Praxis kommen diese Modelle in einer reinen Ausprägung nicht vor. Dennoch ist die Kenntnis dieser Modelle wichtig für eine Bestimmung der erreichten Integrationsdichte und der europäischen Zielperspektiven.

Modell "Europäischer Bundesstaat"

Vor allem Vertreter der sechs Gründungsstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft – Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien, Niederlande, Luxemburg – sowie nach dem EU-Beitritt 1995 Österreich verfolgen als Zielperspektive den europäischen Bundesstaat. Das föderale Modell erscheint aus einer deutschen Perspektive besonders einleuchtend, da es dem eigenen politischen System entspricht. Der Europäische Bundesstaat ist durch eine klare Kompetenzabgrenzung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten sowie durch jeweils handlungsfähige und demokratisch legitimierte Regierungen auf den verschiedenen politischen Ebenen gekennzeichnet. Auch auf der europäischen Ebene würde die Regierung aus Wahlen hervorgehen. Dies könnte beispielsweise dadurch geschehen, dass der europäische "Regierungschef" vom Europäischen Parlament mit Mehrheit gewählt würde.

Alle Ebenen trügen eine Mitverantwortung für das Gesamtsystem. Grundlage des demokratischen Zusammenlebens wäre eine ausformulierte Verfassung, in der die Grund- und Menschenrechte als gemeinsame Werte verbindlich festgeschrieben sind. Der Europäische Bundesstaat müsste daneben eine klar definierte Zuständigkeit in der Außen- und Sicherheitspolitik sowie in der Wirtschafts- und Währungspolitik erhalten. Zudem würde die EU über eigene Steuereinnahmen und ein Steuerfindungsrecht verfügen.

Hauptkritikpunkt an dem Modell ist der Machtverlust der Mitgliedstaaten, der zur Folge hätte, dass diese nicht mehr über wichtige politische Fragen entscheiden könnten.
In der Vergangenheit wurde eine Vielzahl von Plänen zur bundesstaatlichen Ausgestaltung Europas vorgelegt. Hervorzuheben sind dabei vor allem die Vorstöße des Europäischen Parlaments aus den Jahren 1984 und 1996/1999. Dabei hat dieses regelmäßig ein föderales Europa mit einer starken Stellung des Parlaments angestrebt. In den Jahren 2003 und 2004 wurde unter starker Beteiligung der Parlamente der Entwurf für einen Vertrag über eine Verfassung für Europa ausgearbeitet. Dieser scheiterte jedoch im Mai bzw. Juni 2005 an negativen Volksentscheiden in Frankreich und den Niederlanden.

Quellentext

Jacques Delors: Für eine Föderation der Nationalstaaten

Als Präsident der Europäischen Kommission hat Jacques Delors zwischen Januar 1985 und Januar 1995 entscheidend dazu beigetragen, den europäischen Binnenmarkt zu etablieren, und damit die Grundlagen für die europäische Wirtschafts- und Währungsunion gelegt. […] In dem folgenden Gespräch [der Zeitschrift Mittelweg 36] mit Jacques Delors wird die Überzeugung deutlich, auf der seine europäischen Ziele gründen. […]
Mittelweg 36: […] Welche Beziehung sehen Sie zwischen der durch gemeinsame Werte verbundenen europäischen Gesellschaft und den Nationalstaaten?
Jacques Delors: Ich glaube weder daran, dass die Nationen verschwinden werden, noch an die vorherrschende Idee, dass die Wirtschafts- und Währungsunion die politische Integration nach sich ziehen kann, zumal die politische Agora immer die Nation ist, und den besten Dienst, den man ihr in demokratischer Absicht erweisen kann, ist, die demokratische Ordnung im Rahmen des Nationalstaates zu respektieren. Deshalb bin ich für eine Föderation der Nationalstaaten.
Ich verlange nicht von den Deutschen oder den Franzosen, dass sie aufgeben, was sie sind, aber ich sage ihnen: "Betrachtet sowohl eure gemeinsamen Werte als auch eure gemeinsamen Interessen in der Welt, so wie sie heute ist." Wenngleich Europa diese gemeinsamen Werte besitzt, bleibt die Nation dennoch ein Element der Zugehörigkeit, das weder zu vernachlässigen ist noch überbewertet werden sollte. Wir haben alle Bindungen an ein nationales Erbe. Ich betone das umso mehr, als es gegenwärtig eine, wie [Sigmund] Freud sie bezeichnete, Faszination für die kleinen Unterschiede gibt: Serbien und Montenegro, Flandern und Wallonien, Irland. [...]
All das muss man bekämpfen, nicht indem man die Partikularismen verhindert, sondern indem man den Leuten sagt: "Wohin soll euch das führen?" Es gibt einerseits die Werte, die uns zusammenführen, und andererseits eine Tendenz, uns voneinander abzuspalten. Solche Abspaltungstendenzen sind gegenwärtig immer noch zu beobachten. Warum? Weil die Menschen der heutigen Zeit ein Unbehagen verspüren. Sie haben Angst vor der Globalisierung, und sie klammern sich an ihr Territorium, an familiäre, geographische oder sonstige Bindungen. Zwischen der Globalisierung auf der einen Seite und den lokalen Bindungen auf der anderen kann die Nation keine Synthese mehr herstellen, außer über einen erbitterten Nationalismus, wie er in vielen europäischen Ländern zu beobachten ist. Die Globalisierung abzulehnen und sie zum absoluten Feind zu erklären, ist auch keine Lösung.
Nur die Konstruktion Europas als Föderation der Nationen kann eine Antwort auf dieses Unbehagen, die Erschütterung durch die Globalisierung, geben und dazu beitragen, die familiären wie auch geographischen Bindungen zu respektieren. Denn nur so können wir einen Ausgleich zwischen dem souveränen Staat, der bereit ist, bestimmte Befugnisse abzugeben, und der Globalisierung herstellen. […]
Meiner Ansicht nach ist ein Bewusstsein um gemeinsame Interessen zu wenig verbreitet. Dabei kann Europa durch die Formulierung solcher gemeinsamen Interessen existieren und sich erneuern. […]

Jacques Delors: "Gibt es eine europäische Gesellschaft?" Gespräch mit Nikola Tietze und Ulrich Bielefeld, in: Mittelweg 36, H. 2/2011, Seite 71 ff.

Modell "Europäischer Staatenbund"

Vor allem britische und skandinavische Stimmen plädieren für ein pragmatisches europäisches Vorgehen in Richtung eines wie auch immer ausgestalteten europäischen Staatenbundes. Auch in Spanien und in vielen der neuen EU-Staaten in Mittel- und Osteuropa findet ein derartiges Konzept bei bedeutsamen politischen Parteien Unterstützung. Ein Staatenbund beruht auf einer Zusammenarbeit der Regierungen souveräner Staaten, ohne dass diese das Letztentscheidungsrecht aus der Hand geben. Die Vertreterinnen und Vertreter der Regierungen entscheiden – in der Regel einstimmig – im Ministerrat oder im Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs über alle wesentlichen Themen.

Aktuelle Probleme sollen durch die Bündelung der Kräfte gemeinsam effizienter gelöst werden. Ein starkes Europäisches Parlament wird in diesem Konzept nicht angestrebt, da es die Handlungsmöglichkeiten der Regierungen beschränken würde. Die Entscheidungsverfahren sind wegen des Einstimmigkeitszwangs langwierig und – zumindest auf der europäischen Ebene – demokratisch nicht hinreichend legitimiert. Die Verhandlungsergebnisse sind wegen der notwendigen Kompromisssuche unter Konsenszwang oftmals wenig zufriedenstellend. Zudem können solche Entscheidungen nur bedingt durch ein unabhängiges europäisches Gericht überprüft werden.

Für die Denkrichtung "Europäischer Staatenbund" gibt es in den europäischen Ländern eine lange Tradition: So lassen sich zwischen Meinungsäußerungen des damaligen französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle aus den frühen 1960er-Jahren, den Reden der britischen Premierministerin Margaret Thatcher aus der zweiten Hälfte der 1980er-Jahre und aus Statements des ehemaligen tschechischen Staatspräsidenten Václav Klaus oder des ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orba´n deutliche Parallelen aufzeigen. In der Praxis ist die EU heute schon merklich über das Modell Staatenbund hinausgewachsen. Mehrheitsabstimmungen sind zum Beispiel bei Binnenmarktentscheidungen die Regel. Europäisches Recht geht vor nationalem Recht.

Modell "Europa der Regionen"

Die europäischen Regionen haben sich seit Mitte der 1980er- Jahre in der Diskussion um die Zukunft Europas verstärkt zu Wort gemeldet und eine Weiterentwicklung von der EG/EU zu einem "Europa der drei Ebenen" gefordert. Auf einer solchen dritten Ebene könnten die Regionen an der Entscheidungsfindung in der EU mitwirken. Ihrer Einschätzung nach befürchten die Bürgerinnen und Bürger zunehmend eine unerwünschte Zentralisierung von Macht auf der europäischen Ebene.

Die Regionen waren zu Beginn des europäischen Einigungsprozesses vorrangig Objekte europäischer Politik. In der Folge drängten sie jedoch auf stärkere Mitwirkungsmöglichkeiten in der EU. Der im November 1993 in Kraft getretene Vertrag von Maastricht (Vertrag über die Europäische Union, kurz EUV) enthielt eine Reihe von Positionsverbesserungen für die Regionen auf der europäischen Ebene. Die wichtigsten davon sind:
  • Die Europäische Union wird gekennzeichnet als "eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas [...], in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden" (Artikel 1 EUV). Diese bürgernahe Entscheidung darf aus Sicht der Regionen nicht bei der nationalen Ebene Halt machen.
  • Im Ausschuss der Regionen (AdR) wirken heute 350 Vertreterinnen und Vertreter der Regionen und der kommunalen Ebene beratend an der europäischen Rechtsetzung mit.
  • Durch die mit dem Vertrag von Maastricht geänderte Festlegung der Zusammensetzung des Rates (Artikel 16 Absatz 2 EUV) können heute auch Ministerinnen und Minister der regionalen Ebene für die Mitgliedstaaten im Rat handeln.
  • Mit der Verankerung des Subsidiaritätsprinzips (siehe Glossar) in Artikel 5 EUV ist auch die Bedeutung der unteren Ebene in der Gemeinschaft unterstrichen worden.
Mit diesen Neuerungen hat sich die EU erkennbar in Richtung eines "Europas der drei Ebenen" weiterentwickelt, in dem – neben den Mitgliedstaaten und der europäischen Ebene – auch die Regionen eine eigenständige Rolle spielen.
Ein Problem besteht allerdings darin, dass es eine allgemein akzeptierte Definition von "Region" nicht gibt. Die Größe und Machtbefugnisse der Regionen sind in den EU-Staaten sehr unterschiedlich. Die Bandbreite reicht von den vergleichsweise finanzstarken und einflussreichen deutschen und österreichischen Bundesländern mit Staatscharakter, eigener Regierung und Gesetzgebungsgewalt über die Regionen in Belgien und die Autonomen Gemeinschaften in Spanien bis hin zu dezentralen Verwaltungseinheiten ohne autonome Gestaltungsmöglichkeiten wie den vergleichsweise machtlosen britischen Grafschaften.

Regionen können jedoch in Europa eine wichtige Brückenfunktion übernehmen: Sie stellen überschaubare politische Einheiten dar, mit denen sich ihre Bürgerinnen und Bürger überwiegend identifizieren. Diese Problemnähe der regionalen Ebene wird als wesentliche Voraussetzung für eine effiziente Umsetzung von getroffenen Entscheidungen angesehen. Zudem könnte es zur Legitimität von europäischen Entscheidungen beitragen, wenn die Bürgerinnen und Bürger über die Regionen an der Entscheidungsfindung beteiligt werden. Europäisierung und Regionalisierung in Europa sind aus diesem Blickwinkel in einem engen Zusammenhang – als zwei Seiten einer Medaille – zu sehen. Eine wachsende Zahl an Bürgerinnen und Bürger sieht in einer stärkeren Regionalisierung der Europäischen Union ein Gegengewicht zu den Zentralisierungstendenzen durch die EU-Organe. Die Vertreter der Regionen sehen darin wiederum ein Mittel, ihre Einflussmöglichkeiten gegenüber der staatlichen und der europäischen Ebene zu verstärken.

Ein wohldurchdachtes Konzept eines "Europa der Regionen" könnte also einen Beitrag zur stärkeren Akzeptanz der europäischen Einigung bei den Bürgerinnen und Bürgern leisten. Unterstützt wird das Modell von Regionalvertretungen sowie zurückhaltender von Politikerinnen und Politikern aus Staaten mit föderalen Strukturen (Belgien, Deutschland, Österreich). Von den Gegnerinnen und Gegnern wird auf die Gefahr der Zersplitterung und der Lähmung des Entscheidungsprozesses durch allzu viele Beteiligte hingewiesen.