IzpB Europäische Union 

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30.3.2015 | Von:
Otto Schmuck

Motive und Leitbilder der europäischen Einigung

Modell "Differenzierte Integration"

Die Schwierigkeiten, in einer größer werdenden EU Einigungsfortschritte zu erzielen, führten immer wieder auch zu Überlegungen hinsichtlich einer "differenzierten Integration". Modelle nach diesem Muster sind gekennzeichnet durch mehrere, sich teilweise oder vollständig überlagernde Zusammenschlüsse unterschiedlich ausgeprägter Integrationsdichte, die sich um einen föderalen Kern gruppieren. Auf diese Weise können sich die Mitgliedstaaten in unterschiedlicher Zusammensetzung und mit abweichenden Aufgabenstellung beteiligen. Ein derartiges Vorgehen erscheint auf den ersten Blick deswegen besonders reizvoll, weil es leicht umsetzbar ist. Zu nennen sind hier drei Varianten, die bei näherer Betrachtung aber allesamt deutliche Nachteile aufweisen:
  • "Europa der zwei Geschwindigkeiten": Hier werden gemeinsame Ziele von allen Mitgliedstaaten verbindlich festgeschrieben, doch nach unterschiedlichen Zeitvorgaben erreicht. So können bei abweichenden Ausgangsvoraussetzungen neue politische Aufgaben in Angriff genommen werden, indem ein föderaler Kern von Staaten vorangeht und die anderen Staaten sich verpflichten, nach einer festgelegten Zeit oder nach Erreichen bestimmter Kriterien nachzufolgen. Nachteil dieses Konzepts ist es, dass in den Staaten, die nicht zum Integrationskern gehören, leicht das Gefühl einer "Zweiklassengesellschaft" entstehen kann. Dem kann jedoch dadurch entgegengewirkt werden, dass zögernde Staaten jederzeit – aufgrund eigener Entscheidung oder nach Erfüllung der vereinbarten Kriterien – zum Integrationskern hinzustoßen können. Das Konzept "Europa der zwei Geschwindigkeiten" ist grundsätzlich gemeinschaftskonform und steht der langfristigen Verwirklichung einer handlungsfähigen Europäischen Union nicht entgegen.
  • Vermehrtes Zulassen von staatlichen Sonderwegen (engl.: opting out): Einzelne Staaten können sich zeitlich begrenzt oder auf Dauer von gemeinsamen Entwicklungen ausklinken. Wie die Einführung des Euro beispielhaft zeigt, funktioniert dieses Verfahren, doch kann es institutionelle Probleme bei der Entscheidungsfindung aufwerfen und so die Solidarität zwischen den EU-Staaten gefährden. Dennoch bietet es in Blockadesituationen einen Ausweg.
  • Konzept der "Variablen Geometrie": Hier finden sich einzelne Mitgliedstaaten in immer neuen Arrangements zur gemeinsamen Problemlösung pragmatisch zusammen. Beispielsweise könnten alle 28 Staaten an den Verfahren des Binnenmarktes mitwirken, zehn von ihnen eine europäische Forschungspolitik betreiben und acht andere sich zu einer gemeinsamen Verteidigungspolitik zusammenfinden. Dieses Verfahren gefährdet nach Ansicht von Fachleuten jedoch die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten und damit die EU als Ganzes. Zudem kann es eine demokratische Legitimation auf europäischer Ebene kaum gewährleisten. Deshalb lehnt die Mehrheit der EU-Staaten das Konzept ab.
Vor allem dann, wenn sich im Rahmen der erweiterten Europäischen Union keine Einigungsfortschritte mehr erzielen lassen, könnte das Konzept des "Europa der zwei Geschwindigkeiten" an Attraktivität gewinnen: Es öffnet den dazu bereiten EU-Staaten den Weg für die zügige Errichtung einer demokratischen und handlungsfähigen Europäischen Union. Für die anderen EU-Staaten müssten akzeptable vertragliche Regelungen für einen späteren Beitritt gefunden werden.

Kritisiert werden allerdings die sehr komplizierten Strukturen durch das Nebeneinander verschiedener Gruppierungen, die jeweils über unterschiedliche Institutionen und Verfahren verfügen.

Quellentext

Wenn Großbritannien aus der EU austreten würde …

Endlich raus aus der Europäischen Union: Viele Menschen in Großbritannien sympathisieren mit diesem Gedanken. Aus Sicht von DIW*-Chef Marcel Fratzscher hätte der "Brexit" jedoch drastische Konsequenzen – nicht nur für das Königreich.


n-tv.de: Der britische Regierungschef David Cameron hat seinen Landsleuten versprochen, bei einem Wahlsieg [2015] bis Ende 2017 ein Referendum über den Verbleib Großbritanniens in der Europäischen Union abzuhalten. […] Schauen wir mal auf die möglichen Folgen, die ein EU-Austritt für Großbritannien hätte. Welche Nachteile hätte ein solcher "Brexit"?
Es gibt vor allem zwei große Nachteile. Zum einen die Kosten für den Finanzsektor. Großbritannien ist enorm abhängig vom Finanzplatz London, das neben New York, Tokio und Hongkong eines der wenigen Finanzzentren der Welt ist. London profitiert enorm von der Eurozone. So wird der Euro zum größten Teil dort gehandelt. Also in einem Finanzmarkt, der den Euro gar nicht als eigene Währung hat. Wenn Großbritannien aus der EU austreten und eine andere Regulierung entwickeln würde, dann könnte sich fortsetzen, dass die Europäer darauf bestehen, dass die Finanztransaktion des Euro auch in der Eurozone abgewickelt wird. Das hätte für Großbritannien massive negative Folgen.
Können Sie diese benennen?
Der Finanzplatz London wäre damit gefährdet. Ein Großteil des Handels in Euroanleihen oder -währung könnte abwandern Richtung Frankfurt, Paris, Mailand und Madrid. […] Damit wäre für London ein deutlicher Arbeitsplatzverlust und weniger Wachstum verbunden und ein riesiger Verlust an Steuereinnahmen durch weniger internationale Transaktionen. London würde einen Teil seiner Mittlerrolle als Finanzplatz verlieren.
Sie sprachen noch von einem zweiten großen Nachteil.
Die EU spricht in allen internationalen Fragen – sei es Handel oder internationales Währungssystem – mit einer Stimme. TTIP verhandelt die EU beispielsweise für alle Mitgliedsstaaten mit den USA. Das Gleiche gilt für das mögliche Handelsabkommen mit China, dass jetzt angedacht wird. Als Gemeinschaft hat die EU einen viel stärkeren Einfluss als ein einzelnes Land alleine hätte. Dadurch haben alle EU-Länder immense Vorteile. Großbritannien wäre durch einen Austritt quasi isoliert in vielen globalen Fragen und könnte seiner Position nicht wirklich mehr das gleiche Gewicht wie bisher verleihen.
Hätte ein EU-Austritt auch Vorteile?
Großbritannien würde marginal Mitgliedsbeiträge sparen, bei Rechtsprechung und Regularien wäre man nicht mehr auf Brüssel angewiesen, sondern könnte viel selber machen. Das brächte viel mehr Entscheidungsfreiheit als jetzt innerhalb der EU. Letztlich wären die Vorteile also politisch und populistisch, und die Nachteile wirtschaftlicher Natur.
Mal angenommen, Großbritannien würde die EU verlassen: Was wären die Konsequenzen für Rest-Europa?
Für die EU wäre es eine wirtschaftliche Schwächung. Vor allem die Größe gibt ihr global eine wichtige Rolle. Sie würde den Finanzplatz London verlieren und damit die Fähigkeit, gemeinsame Standards zu setzen. In einigen Bereichen würde es zu noch stärkeren Konflikten zwischen der EU und Großbritannien kommen als in der Vergangenheit, zum Beispiel was die Bankenunion und die Finanztransaktionssteuer angeht. […]
Großbritannien wäre durch einen Austritt nicht mehr Teil des Binnenmarktes. Wie aufwändig wäre es, neue Verträge und Vereinbarungen zu schließen?
Letztlich würde man mit Großbritannien wohl ähnlich umgehen wie mit der Schweiz oder Norwegen und sagen: Ja, wir können eine Freihandelszone haben, aber ihr müsst euch dann nach unseren Regularien und Kriterien richten. Großbritannien würde da eher als Verlierer hervorgehen. Die EU würde ihre Interessen hier deutlich behaupten.
[…] In welchem Sinne müsste die EU reformiert werden, um für Großbritannien lukrativ zu sein?
Großbritanniens Interesse liegt vor allem im Ausbau des Handels und in der Öffnung der Finanzmärkte. Man möchte keine weitere Integration. Hier besteht der große Widerspruch. Der Euro kann nur bestehen, wenn weitere Reformen folgen: eine Bankenaufsicht, an der sich langfristig alle EU-Länder beteiligen, eine stärkere Koordinierung auf Seiten der Fiskalpolitik. Der Wunsch Großbritanniens, diese Integration nicht weiter zu betreiben, widerspricht dem Ansinnen, den Euro nachhaltiger zu machen. Das ist ein Europa der zwei Geschwindigkeiten. Wenn die Lücke zu groß wird, dann wird es immer schwerer, eine gemeinsame Politik zu machen. Und langfristig muss diese Lücke geschlossen werden. […]

Christian Rothenberg im Gespräch mit Prof. Dr. Marcel Fratzscher, "Großbritannien wäre der Verlierer", n-tv.de vom 4. August 2014
* DIW = Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Berlin

"Festung Europa" als Gegenbild


Neben diesen zumeist positiv besetzten Leitbildern der europäischen Einigung wird in der Diskussion um die Zukunft Europas häufiger auch auf das Gegenbild der "Festung Europa" Bezug genommen. Dieses Gegenbild ist gekennzeichnet durch verschärfte Kontrollen an den Außengrenzen der EU, Diskussionen über die Wiedereinführung von Grenzkontrollen innerhalb der EU – etwa zwischen Dänemark und Deutschland – sowie durch eine restriktive Einwanderungs- und Asylpolitik der EU-Staaten.

Dabei wird unterstellt, dass sich die innerhalb der Grenzen Europas lebenden Menschen auf einer "Insel der Glückseligkeit" von Sicherheit und Wohlstand befinden, während darum herum Armut herrscht und ein "Kampf ums Überleben" stattfindet. Aus dieser Perspektive scheint es unabdingbar, dass sich die EU vor einem unkontrollierten Zuzug von Zuwanderern durch die Errichtung von Grenzanlagen und durch strenge Kontrollen an den Außengrenzen schützen muss. Dabei wird häufig auf aktuelle Fernsehbilder von ankommenden Flüchtlingen auf der italienischen Insel Lampedusa, auf Malta oder auch im griechischen Grenzgebiet zur Türkei verwiesen.

Ein derartiges Leitbild "Festung Europa" gilt allerdings aus vielerlei Gründen weder als eine realistische noch als eine erstrebenswerte Alternative für die Zukunft des Kontinents. Kritikerinnen und Kritiker weisen zum einen darauf hin, dass es auch durch strenge Maßnahmen kaum gelingen wird, den unkontrollierten Zuzug von Umzugswilligen wirksam zu stoppen. Zum anderen könne eine Abschottung vor der Außenwelt im Zeitalter der Globalisierung kein realistischer Weg sein. Nicht zuletzt sei die EU aufgrund des demografischen Wandels, der sich in einer rasch überalternden Bevölkerung und einer schrumpfenden Erwerbsbevölkerung abzeichnet, zu einem gewissen Grad auf Zuwanderung angewiesen.

Zweckmäßiger sei es daher, mit den außer- und osteuropäischen Staaten in einer guten Nachbarschaft zu leben und aktiv dazu beizutragen, dass dort, wo die Menschen leben, keine Notwendigkeit besteht, das eigene Land zu verlassen. Die Politik der EU ist in vielerlei Hinsicht darauf ausgerichtet, diese Ziele zu erreichen:
  • Seit vielen Jahren betreibt die EU eine aktive Nachbarschaftspolitik, die den Schwerpunkt in einer engen und vertrauensvollen Zusammenarbeit mit den Staaten in Osteuropa und in Nordafrika setzt.
  • Die Entwicklungspolitik der EU ist neben anderem darauf gerichtet, die Lebenssituation der Menschen in den Partnerstaaten zu verbessern, um ihnen dort ein menschwürdiges Leben zu ermöglichen.
  • Vorrangiges Ziel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU ist es zudem, Bürgerkriege und andere kriegerische Auseinandersetzungen zu verhindern und die Lebenssituation der Menschen vor Ort durch humanitäre Aktionen zu verbessern.
  • Diskutiert wird zudem eine europäische Einwanderungspolitik, die Zuzugswilligen einen legalen Zugang zur EU eröffnen würde. Eine Einigung über Reichweite und Modalitäten einer derartigen Politik erscheint allerdings angesichts der Einstimmigkeitserfordernis im Kreis der EU-Staaten in weiter Ferne.
All diese Aktivitäten sollen dazu beitragen, dass die EU nicht zu einer "Festung Europa" wird oder sogar werden muss, sondern eine positive Rolle als "Partner Europa" einnehmen kann.

Quellentext

Der Schutz der EU-Außengrenzen

Wenn Manuel Mohr im Lagezentrum von Frontex auf Europa schaut, sieht er kleine grüne Punkte auf einer Landkarte. Sie leuchten auf einem leinwandgroßen Monitor vor ihm, der den Mittelmeerraum zeigt. Er sieht Punkte die ganze türkische Küste entlang, ein Band mit Punkten an der bulgarisch-griechischen Grenze. Zwischen Libyen und Sizilien, wo Lampedusa liegt, ballen sich Dutzende zu einem dichten Teppich.

Es ist das Bild eines Kontinents, der sich bedroht fühlt. Eine riesige Insel der Glückseligen, umzingelt von Instabilität, Unruhen und Hoffnungslosigkeit. Ein sicherer Hafen für die, die drin sind. Ein gelobtes Land für jene, die rein wollen. Und rein wollen immer mehr. […]
Das Lagezentrum, der situation room, befindet sich im 22. Stock eines gläsernen Hochhauses in Warschau. Es ist ein Raum ohne Fenster, getaucht ins blaue Licht der Bildschirme. Fünf bis sechs Beamte gehen hier still ihrer Arbeit nach. Es ist das Auge von Frontex, die Alarmanlage Europas. Hier laufen die Informationen von den Grenzen zusammen, außerdem von angeschlossenen Nachrichtendiensten und Europol: Berichte, Satellitenbilder, Migrantenprofile, Wettervorhersagen und vieles mehr. Von hier aus organisiert das reiche Europa seine Abwehrstrategie gegen den Ansturm der Armen. […]

2004 wurde die Agentur Frontex auf Beschluss des europäischen Rates ins Leben gerufen, um auf die neuen Herausforderungen zu reagieren, die das Schengener Abkommen mit sich brachte. Durch den Wegfall der innereuropäischen Grenzkontrollen wurde Grenzschutz plötzlich Sache jener EU-Länder am Rande Europas. Gut für Länder wie Deutschland, die keine europäische Außengrenze haben, schlecht für Griechenland, Spanien und Italien.
Der offizielle Auftrag von Frontex lautet, Grenzstaaten zu unterstützen, die besonders stark von Kriminalität wie Menschenhandel oder Schmuggel, vor allem aber vom "Migrationsdruck" betroffen sind. Dann schickt Frontex Verstärkung: Grenzschützer aus anderen EU-Ländern oder Flugzeuge und Nachtsichtgeräte. Bestand das Team in der Zentrale im Gründungsjahr noch aus rund 20 Mitarbeitern, sind es heute schon über 300 – hauptsächlich abgesandte Grenzpolizisten aus anderen EU-Ländern. Sie steuern die Einsätze und erstellen aufwendige "Risikoanalysen", um vorherzusehen, an welchen Grenzen es die nächsten Probleme geben wird. […] Grenzschutz heißt für Frontex […] schon lange in erster Linie Migrationsverhinderung.

Auch aus diesem Grund will die Kritik an Frontex nicht verstummen. Menschenrechtsorganisationen sehen Frontex als Instrument einer zynischen Abschottungspolitik. […] Dabei machen sie doch nur ihren Job, den Brüssel ihnen aufgetragen hat. "Zäune und Patrouillen verhindern keine Migration", sagt Mohr [Einsatzleiter im Lagezentrum und zuständig für die Kommunikation zwischen Frontex und den Einsatzgebieten]. "Da ist andere politische Arbeit gefordert. Dann müssten sich nicht mehr so viele ins Boot setzen und ihr Leben riskieren." […]

Allein im Jahr 2013 habe Frontex an Seerettungen von 37.000 Menschen mitgewirkt, sagt [Béatrice Comby, Direktorin der Abteilung Kapazitätsaufbau]. Die Französin kümmert sich darum, für Einsätze das richtige Personal und die nötige Ausrüstung bereitzustellen.
Tatsächlich zwingen das internationale Seerecht und das Völkerrecht alle Grenzschützer, Menschen in Seenot sofort zu retten und an den nächstgelegenen Hafen zu bringen. In der Praxis hieß das für manche Flüchtlinge aber, dass sie wieder dahin gebracht wurden, wo sie aufgebrochen waren. Oder an einen Ort, an dem ihnen Verfolgung drohte. Im europäischen Abwehrkampf gegen illegale Einwanderer wird geltendes Recht schnell zur Auslegungssache. Deshalb gilt bei Frontex-Operationen seit diesem Sommer eine neue EU-Verordnung: Flüchtlinge in Seenot dürfen nur noch in das EU-Land gebracht werden, in dessen Hoheitsgebiet die Operation stattfindet. So werden aus Grenzschützern immer öfter Seeretter. Manchmal sogar unfreiwillig Verbündete im zynischen Kalkül der Schleuser. "Da fast jedes Flüchtlingsboot überfüllt ist und damit rechtlich als seeuntauglich gilt, wird es gerettet, sobald wir es entdecken", erklärt Comby. "Das ist ein Automatismus, den auch die Schleuser in Libyen mitbekommen haben." Die können ihre Flüchtlinge nun mit gestiegenen Erfolgschancen locken. Bisher hatten sie nicht einmal davor zurückgeschreckt, Flüchtlingsboote zu zerstören, wenn die Küstenwache sich näherte – so wollten sie die Rettung erzwingen. […]

"Frontex ist als Institution eine Fehlkonstruktion", meint Tom Koenigs, Menschenrechtsbeauftragter von Bündnis 90/Die Grünen: "Weil man sich nicht traut, die Verantwortung für den Schutz der Flüchtlinge zu übernehmen, statt allein für den Schutz der Grenzen." Nach Jahren harter Kritik werde in der Chefetage von Frontex heute viel über Menschenrechte gesprochen. Früher unterstrich Frontex seine effiziente Arbeit, indem die Agentur regelmäßig die Zahl zurückgeschobener Flüchtlinge meldete. Inzwischen rede man lieber über die Zahl aus Seenot geretteter Menschen. […]

Frontex koordiniert auch in Europas Binnenstaaten die Deportation von Flüchtlingen, die nach EU-Recht als illegal gelten. Die Abschiebehäftlinge werden auf europäischen Flughäfen eingesammelt und per Charterflug in Drittstaaten gebracht. Vom Flughafen Düsseldorf gehen regelmäßig Flüge nach Serbien und Mazedonien ab. Durch hartnäckige Lobbyarbeit sorgten Organisationen wie Pro Asyl und Amnesty International dafür, dass Menschenrechte ein Teil der Grundsätze von Frontex wurden, ebenso der Zurückweisungsschutz für Flüchtlinge. […]

Im vergangenen Jahr haben der Ministerrat und das Europäische Parlament der Agentur Frontex eine Menschenrechtsbeauftragte an die Seite gestellt. […]
Inmaculada Arnaez schreibt Richtlinien für Frontex-Operationen fest und schult die daran beteiligten Grenzschützer. Ihre Mission: Beamte sensibilisieren für die menschlichen Fragen ihrer Arbeit. […] Arnaez ist Pragmatikerin, sie findet auch nichts dabei, auf Massenabschiebeflügen dabei zu sein, die Frontex durchführt. Sie hat die Gesetze nicht gemacht, die da umgesetzt werden. Aber sie will dafür sorgen, dass die Menschen mit Würde und Respekt behandelt werden, mit so wenig Zwang wie möglich. […]
Am Ende bleibt die Frage, wie sich all das mit dem europäischen Geist verträgt. Oder ob er nur bis zur Grenze reicht. […]

Thomas Bärnthaler, Malte Herwig, "An ihnen führt kein Weg vorbei", in: Süddeutsche Zeitung Magazin, Nr. 27 vom 4. Juli 2014