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30.3.2015 | Von:
Otto Schmuck

Motive und Leitbilder der europäischen Einigung

Bundesstaat mit starken Institutionen, europäischer Staatenbund, in dem letztlich weiter die Mitgliedstaaten entscheiden, oder etwas gänzlich Neues? Die Frage nach dem Leitbild begleitet den Einigungsprozess seit seinen Anfängen. Die Erwartungen an die EU haben sich jedoch gewandelt und sind in den jeweiligen Mitgliedsländern unterschiedlich.
Alcide de Gasperi, Konrad Adenauer und Robert Schuman (v. l.) bei einem Treffen im Europarat in Straßburg 1951 – sie trugen maßgeblich zum europäischen Einigungsprozess bei.Alcide de Gasperi, Konrad Adenauer und Robert Schuman (v. l.) bei einem Treffen im Europarat in Straßburg 1951 – sie trugen maßgeblich zum europäischen Einigungsprozess bei. (© Keystone-France / Gamma-Keystone via Getty Images)

Europäische Einigungsmotive im Wandel

Zahlreiche Motive lassen sich für die europäische Einigung ins Feld führen. Diese Motive geben – neben den konkurrierenden politisch-institutionellen Leitbildern – Aufschluss über die Triebkräfte und über die Zielrichtung der historischen Integrationsentwicklung Europas. Zudem helfen sie, die Gestalt, die das politische Europa heute hat, besser zu verstehen. Im Überblick können sechs Motivbündel als wesentliche Triebkräfte für die europäische Einigung genannt werden:
  • Friedenssicherung,
  • Zugehörigkeit zu einer Wertegemeinschaft,
  • Steigerung des wirtschaftlichen Wohlstands,
  • mehr Einfluss in der Außen- und Sicherheitspolitik,
  • die Aussicht auf größeren Erfolg bei der Lösung grenzüberschreitender Probleme,
  • der Wunsch nach guter Nachbarschaft im zusammenwachsenden Europa.
Die Bedeutung dieser Motive war im Zeitverlauf unterschiedlich groß und variiert auch von Land zu Land.

Friedenssicherung – nach wie vor aktuell

Die Idee der europäischen Einigung ist nicht neu. Philosophen, Schriftsteller und Politiker wie Immanuel Kant (1724 – 1804), Victor Hugo (1802 – 1885), Aristide Briand (1862 – 1932) oder Gustav Stresemann (1878 – 1929) haben bereits vor langer Zeit sehr unterschiedlich ausgestaltete Pläne zum friedlichen Zusammenleben der europäischen Staaten zur Diskussion gestellt. Diese Vorstellungen fanden in der Öffentlichkeit durchaus Beachtung, Auswirkungen auf die politische Praxis hatten sie jedoch nicht. Erst die Katastrophe des Zweiten Weltkrieges führte zu einem Umdenken und zu konkreten politischen Entscheidungen.

Während des Zweiten Weltkrieges sahen Teile der Widerstandsbewegung einen übersteigerten Nationalismus als eine der wesentlichen Ursachen für das Ausbrechen von Kriegen in Europa an. Nach 1945 wurde dieser Gedanke in zahlreichen Treffen von Politikerinnen und Politikern und anderen engagierten Bürgerinnen und Bürgern intensiv diskutiert, unter anderem im September 1946 in Hertenstein, im August 1947 in Montreux und im Mai 1948 in Den Haag.

Eine wichtige, auf diesen Treffen entwickelte These lautete, dass eine auf nationalen Konzepten basierende politische Ordnung in Europa in der Vergangenheit immer wieder zu Rivalitäten und Spannungen, nachfolgend auch zu Aufrüstung und kriegerischen Handlungen geführt hatte. Um diese Gefahr für die Zukunft abzuwenden, schlug neben anderen auch Winston Churchill (1874 – 1965) in seiner viel zitierten Zürcher Rede vom 19. September 1946 einen staatenübergreifenden Ansatz vor. Dieser sollte die enge und vertrauensvolle Zusammenarbeit, die Übertragung von Zuständigkeiten in genau definierten Teilbereichen sowie die friedliche Konfliktlösung durch ein gemeinsames europäisches Gericht zur Grundlage haben.

Quellentext

Frühe Vision für Europas Zukunft

Der 19. September 1946 war ein Festtag für die Stadt Zürich. Zum Ende seines dreiwöchigen Schreib- und Malurlaubs am Genfer See hatte sich der britische Kriegspremier und nunmehrige Oppositionsführer im Unterhaus, Winston Churchill, zu einer "Rede an die akademische Jugend" in der Universität angesagt. [...]

Erst sprach Churchill über "Europas Tragödie" und die seiner Bewohner, "die ungeheure Masse zitternder menschlicher Wesen, die gequält, hungrig, abgehärmt und verzweifelt auf die Ruinen ihrer Städte und Behausungen starrt und die düsteren Horizonte angestrengt nach dem Auftauchen einer neuen Gefahr, Tyrannei oder neuen Schreckens absucht".
Das bedrückende Szenario bildete den Hintergrund der beiden zentralen Botschaften von Churchills Rede, die sie zur Sensation machten und in die Geschichtsbücher brachten:
1. Die "Europäische (Völker-)Familie" müsse neu geschaffen, eine "Art Vereinigte Staaten von Europa" errichtet werden. Eine derartige Föderation könnte "den verwirrten Völkern dieses unruhigen und mächtigen Kontinents ein erweitertes Heimatgefühl und ein gemeinsames Bürgerrecht" geben.
2. Der erste Schritt zu einer Neuschöpfung der "Europäischen Familie" müsse "eine Partnerschaft zwischen Frankreich und Deutschland" sein.
Dies "vorzügliche (sovereign) Heilmittel", so meinte Churchill, könne die immer noch mögliche Rückkehr des "finsteren Mittelalters mit seiner Grausamkeit und seinem Elend" verhindern, in wenigen Jahren den größten Teil des Kontinents frei und glücklich machen und "Hunderte von Millionen sich abmühender Menschen in die Lage versetzen, jene einfachen Freuden und Hoffnungen wiederzuerhalten, die das Leben lebenswert machen". Zwar müssten die Schuldigen für die Verheerung Europas und die in der Menschheitsgeschichte beispiellosen Verbrechen und Massenmorde bestraft werden, nach der Bestrafung aber müsse es einen "segensreichen Akt des Vergessens" geben. Nur so könne Europa vor "endlosem Elend und schließlich vor seinem Untergang bewahrt werden".

"Let Europe arise!", rief er am Schluss seinen Zuhörern zu, von denen manche noch nach Jahren die Erinnerung an ein erhebendes, aber auch verwirrendes Ereignis mit sich trugen: "Die Erzfeinde Frankreich und Deutschland sollten versöhnt den Grundstock für eine europäische Union bilden. Hatte ich richtig verstanden? Kein Gedanke der Rache?" So klang bei einer Zeitzeugin die Überraschung noch nach vierzig Jahren nach [...].

In der Tat schien Churchills kühne Vision unzeitgemäß zu sein und fand im besten Fall eine freundlich zurückhaltende Aufnahme. Im patriotisch bewegten Frankreich reagierten das offizielle Paris und die Presse empört auf den Vorschlag einer Vereinigung (union) Europas unter der "Schirmherrschaft", wie Le Monde (19. September 1946) schrieb, Frankreichs und Deutschlands. Der Friede in Europa hänge nach dem Ende der Kampfhandlungen nicht mehr von den französisch-deutschen Beziehungen ab, sondern von der Beendigung der Rivalität zwischen der UdSSR auf der einen Seite und den Vereinigten Staaten und England auf der anderen Seite. Und im Bericht und Kommentar der Illustrated London News (5. Oktober 1946, Seite 370) hieß es: Habe Churchill das Wort von den Vereinigten Staaten von Europa mit der Absicht gebraucht, seine Zuhörer sollten sich eine Föderation nach dem Muster der Vereinigten Staaten von Nordamerika denken, so sei eine solche offensichtlich eine Unmöglichkeit, ein Ziel, das wünschbar oder nicht, auf jeden Fall aber in einem Jahrhundert nicht erreichbar sei.

Zwei Jahre darauf schien das eben noch Unmögliche doch erreichbar zu werden, und beinahe triumphierend schrieb Randolph S. Churchill, in Zürich sei sein Vater mit dem Thema des Vereinigten Europa der öffentlichen Meinung wieder einmal ein gutes Stück voraus gewesen, aber nun [1948] hätten sich alle nichtkommunistischen Parteien in Westeuropa und den USA sein Anliegen zu eigen gemacht. [...] Drei Jahre später schufen sechs Staaten mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) so etwas wie eine europäische Kernfamilie, die sich entgegengesetzt zu heutigen Familientrends nach und nach zu einer Großfamilie erweiterte und zugleich ihre inneren Bindungen festigte. [...]

Gerhard Brunn, Die Europäische Einigung von 1945 bis heute, Stuttgart: Philipp Reclam jun. 2009, Seite 7 ff.


Von besonderer Bedeutung in der Geschichte der europäischen Einigung war der Vorstoß des französischen Außenministers Robert Schuman (1886 – 1963). Dieser schlug am 9. Mai 1950 die Gründung einer Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, oft auch als Montanunion bezeichnet) vor, an der alle europäischen Staaten gleichberechtigt zusammenwirken sollten. Sein Hauptmotiv war die Versöhnung zwischen Deutschland und Frankreich. Grundlage der EGKS war die Übertragung von Zuständigkeiten in genau abgegrenzten Bereichen an die Gemeinschaft. Entscheidungen sollten in neuartigen Gemeinschaftsverfahren getroffen werden und gerichtlich überprüft werden können.

Quellentext

Erklärung der französischen Regierung zum "Schuman-Plan" vom 9. Mai 1950

[…] Europa lässt sich nicht mit einem Schlage herstellen und auch nicht durch eine einfache Zusammenfassung: Es wird durch konkrete Tatsachen entstehen, die zunächst eine Solidarität der Taten schaffen. Die Vereinigung der europäischen Nationen erfordert, dass der Jahrhunderte alte Gegensatz zwischen Frankreich und Deutschland ausgelöscht wird. Das begonnene Werk muss in erster Linie Deutschland und Frankreich erfassen. […]
Die französische Regierung schlägt vor, die Gesamtheit der französischdeutschen Kohlen- und Stahlproduktion unter eine gemeinsame Oberste Aufsichtsbehörde (Haute Autorité) zu stellen, in einer Organisation, die den anderen europäischen Ländern zum Beitritt offensteht.
Die Zusammenlegung der Kohlen- und Stahlproduktion wird sofort die Schaffung gemeinsamer Grundlagen für die wirtschaftliche Entwicklung sichern – die erste Etappe der europäischen Föderation – und die Bestimmung jener Gebiete ändern, die lange Zeit der Herstellung von Waffen gewidmet waren, deren sicherste Opfer sie gewesen sind.
Die Solidarität der Produktion, die so geschaffen wird, wird bekunden, dass jeder Krieg zwischen Frankreich und Deutschland nicht nur undenkbar, sondern materiell unmöglich ist. Die Schaffung dieser mächtigen Produktionsgemeinschaft, die allen Ländern offensteht, die daran teilnehmen wollen, mit dem Zweck, allen Ländern, die sie umfasst, die notwendigen Grundstoffe für ihre industrielle Produktion zu gleichen Bedingungen zu liefern, wird die realen Fundamente zu ihrer wirtschaftlichen Vereinigung legen. […]
Durch die Zusammenlegung der Grundindustrien und die Errichtung einer neuen Obersten Behörde, deren Entscheidungen für Frankreich, Deutschland und die anderen teilnehmenden Länder bindend sein werden, wird dieser Vorschlag den ersten Grundstein einer europäischen Föderation bilden, die zur Bewahrung des Friedens unerlässlich ist. […]
Im Gegensatz zu einem internationalen Kartell, das nach einer Aufteilung und Ausbeutung der nationalen Märkte durch einschränkende Praktiken und die Aufrechterhaltung hoher Profite strebt, wird die geplante Organisation die Verschmelzung der Märkte und die Ausdehnung der Produktion gewährleisten.
Die Grundsätze und wesentlichen Vertragspunkte, die hiermit umrissen sind, sollen Gegenstand eines Vertrages werden, der von den Staaten unterzeichnet und durch die Parlamente ratifiziert wird. […]
Die gemeinsame Oberste Behörde, die mit der Funktion der ganzen Verwaltung betraut ist, wird sich aus unabhängigen Persönlichkeiten zusammensetzen, die auf paritätischer Grundlage von den Regierungen ernannt werden. Durch ein gemeinsames Abkommen wird von den Regierungen ein Präsident gewählt, dessen Entscheidungen in Frankreich, in Deutschland und den anderen Teilnehmerländern bindend sind. Geeignete Vorkehrungen werden Einspruchsmöglichkeiten gegen die Entscheidungen der Obersten Behörde gewährleisten. Ein Vertreter der Vereinten Nationen bei dieser Behörde wird damit beauftragt, zweimal jährlich einen öffentlichen Bericht an die Organisation der Vereinten Nationen zu machen, der über die Tätigkeit des neuen Organismus, besonders was die Wahrung seiner friedlichen Ziele betrifft, Rechenschaft gibt. […]

Agence France Presse-Informations et Documentations, Nr. 291 vom 13. Mai 1950. Übersetzung des Europa-Archivs (Folge 11/1950, Seite 3091 f.), in: Forschungsinstitut der deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik e. V., Dokumente und Berichte, Bd. 17, Teilband II. Europa-Dokumente zur Frage der europäischen Einigung, hg. im Auftrag des Auswärtigen Amtes, Bonn 1962, Seite 680 ff.


Mit diesem Angebot wurde ein neuer Weg im Verhältnis zwischen den Siegern und Verlierern eines Krieges beschritten, der Weg einer gleichberechtigten Partnerschaft. Auf dieser Grundlage konnte Deutschland wieder seinen Platz in der europäischen Völkerfamilie einnehmen, ohne dass die Nachbarn erneute Konflikte befürchten mussten. Noch heute ist es für die europäischen Nachbarn von besonderer Bedeutung, dass von Deutschland auch nach der erfolgten Wiedervereinigung durch die Einbindung in die europäischen Strukturen keine Kriegsgefahr mehr ausgeht.

In Anerkennung für ihren Verdienst um die Erhaltung des Friedens wurde der EU im Dezember 2012 der Friedensnobelpreis verliehen. Für die jüngeren Menschen ist das Motiv der Friedenssicherung im Hinblick auf die europäische Einigung jedoch heute etwas in den Hintergrund getreten, da Frieden als etwas Selbstverständliches empfunden wird. Die aktuellen Ereignisse in der Ukraine und im Grenzgebiet zwischen der Türkei und Syrien machen jedoch deutlich, dass Kriege auch in Europa und seiner unmittelbaren Nachbarschaft heute noch möglich sind.

Zugehörigkeit zu einer Wertegemeinschaft

Etappen der europäischen EinigungEtappen der europäischen Einigung (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 714 005)
Die Ziele der europäischen Einigung reichten von Anfang an über die Mehrung des wirtschaftlichen Wohlstands hinaus. Bereits die Gründung des Europarates (siehe Glossar) erfolgte 1949 mit dem Ziel der Achtung und Wahrung gemeinsamer Werte, zu denen – neben der Friedenssicherung – der Schutz der Menschenrechte und der Vorrang des Rechts gehören. Auch die Verträge zur Gründung der Montanunion 1951, die Römischen Verträge 1957 (siehe Glossar) sowie der Maastrichter Vertrag von 1992 zur Gründung der Europäischen Union (EU) enthalten allgemeine Bezüge zu den grundlegenden gemeinsamen Werten der Mitgliedstaaten.

Mit dem Vertrag von Lissabon wurden 2007 die wesentlichen Merkmale dieser gemeinsamen Werte in Artikel 2 des Vertrages über die Europäische Union folgendermaßen zusammengefasst: "Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet."

Im Zusammenhang mit der Diskussion um die EU-Osterweiterung und der damit verbundenen Initiative zur Ausarbeitung einer Europäischen Verfassung (siehe Glossar) trat im Jahr 2000 unter der Leitung des damaligen deutschen Bundespräsidenten Roman Herzog ein Konvent zusammen, der die "Charta der Grundrechte der EU" ausarbeitete. Der Europäische Rat (siehe Glossar) von Nizza proklamierte diese Charta im Dezember 2000 in Form einer feierlichen Erklärung. Mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon im Dezember 2009 wurde diese Grundrechtecharta rechtsverbindlich.


Wirtschaftliche Beweggründe: die Vorteile des Binnenmarktes

Ein weiteres herausragendes Motiv für die europäische Einigung war und ist die Nutzung der Vorteile eines großen europäischen Binnenmarktes (siehe Glossar). In einem gemeinsamen Markt von 28 Staaten mit rund 500 Millionen Menschen kann besser und billiger produziert werden als in einer nationalen Volkswirtschaft. Große Serien ermöglichen eine kostengünstigere Fertigung. Zusätzliche Erschwernisse durch jeweils unterschiedliche nationale Zulassungsverfahren, Zölle oder Grenzkontrollen entfallen. Die gemeinsame europäische Währung der Mitgliedstaaten der Eurozone erhöht die Vorteile des Binnenmarktes durch den Wegfall von Umtauschkosten und Wechselkursrisiken wie Kursschwankungen.

Heute ist die EU weltweit der größte Wirtschaftsraum; zugleich ist sie die größte Handelsmacht der Erde. Zwar bringt die große Konkurrenz innerhalb des Binnenmarktes für wirtschaftsschwächere Anbieter auch Nachteile, doch die Vorteile überwiegen bei weitem. In anderen Weltregionen (Nordamerika, Südostasien) versuchen benachbarte Staaten deshalb mit unterschiedlichem Erfolg, den wirtschaftlichen Zusammenschluss der EU nachzuahmen (NAFTA, ASEAN).

Wirtschaftliche Motive sind im Hinblick auf die EU-Mitgliedschaft noch in anderer Hinsicht von Bedeutung: Strukturschwächere EU-Staaten und -Regionen erhalten in vielfältiger Weise Unterstützung aus Brüssel. Rund ein Drittel aller EU-Ausgaben fließen in die Regionalpolitik, und hier vor allem in die sogenannten Ziel-1-Gebiete, deren Einkommen unterhalb der Schwelle von 75 Prozent des EU-Durchschnitts liegt. Diese Förderung, die auch den ostdeutschen Ländern beachtliche finanzielle Leistungen eröffnete und noch eröffnet, kommt heute vor allem den wirtschaftsschwachen Regionen in den neuen EU-Staaten in Mittel- und Osteuropa zugute.
Einfluss in der Außen- und Sicherheitspolitik

Die Erkenntnis, dass die europäischen Staaten heute als Einzelakteure auf der Weltbühne keine oder nur eine sehr eingeschränkte Rolle spielen können, verstärkte die Motivation für den europäischen Zusammenschluss. Bereits Anfang der 1970er-Jahre gab es Bemühungen zu einer "Europäischen Politischen Zusammenarbeit" (EPZ) mit dem Ziel, die damals so empfundenen Defizite des "Wirtschafts-Dinosauriers" EG zu überwinden. Doch Veränderungen der Entscheidungsstrukturen und der Zuständigkeiten in der Außen- und Sicherheitspolitik waren damals nur außerhalb der Gemeinschaftsverfahren erreichbar. Konkret bedeutete dies, dass außen- und sicherheitspolitische Entscheidungen von den Regierungen unter Umgehung des Europäischen Parlaments nur einstimmig getroffen wurden und der Europäische Gerichtshof nicht zuständig war. In wichtigen Fragen der Außenpolitik konnten sich die Mitgliedstaaten oft nicht auf ein gemeinsames Vorgehen einigen.

Die veränderte weltpolitische Lage nach dem Ende des Kalten Krieges und die damit verbundenen höheren Erwartungen anderer Staaten an ein verstärktes Engagement der Europäer – vor allem seitens der USA – erhöhten den Druck auf die EU, eine größere weltpolitische Verantwortung zu übernehmen. Dies betraf vor allem die internationale Friedenssicherung und Krisenbewältigung. Konflikte und Kriege am Persischen Golf, in Ex-Jugoslawien und zuletzt auch in Afghanistan, im Irak, in Nordafrika, in Syrien und in der Ukraine belegen die Notwendigkeit einer verstärkten Beteiligung der EU bei der Lösung internationaler Konflikte. Die Union hat auf diese Anforderungen durch verbesserte Verfahren und Instrumente reagiert. Entsprechende Reformen wurden mit dem Vertrag von Lissabon vereinbart, der im Dezember 2009 in Kraft trat.

Die außenpolitischen Motive für Europa schließen auch die Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern mit ein; hier leistet die EU auf der Grundlage der Verträge mit einer Vielzahl von afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten ("AKP-Staaten") seit Jahrzehnten einen sehr positiven Beitrag. Sie hat sich bei diesen Ländern durch ihre langjährige Zusammenarbeit mit neuartigen und partnerschaftlichen Instrumenten als "Zivilmacht Europa" erhebliches Vertrauen erworben.

Grenzüberschreitende Probleme fordern gemeinsame Lösungen

Viele der heutigen politischen Probleme können national nicht mehr wirkungsvoll angegangen werden – diese Erkenntnis ist ein weiterer wesentlicher Beweggrund für den Einigungsprozess. Am deutlichsten zeigt sich dies bei der Umweltpolitik. Die Bekämpfung von saurem Regen, die Reinhaltung der Flüsse oder die Vorbeugung von Katastrophen, die möglicherweise durch technische Großprojekte wie Kernkraftwerke oder chemische Fabriken verursacht werden, können nur gemeinsam über die Grenzen hinweg erfolgen. Anschauliche Beispiele hierfür sind die hilflosen internationalen Reaktionen in den 1980er-Jahren auf Umweltkatastrophen wie das Reaktorunglück in Tschernobyl, die Rheinverseuchung nach einem Betriebsunfall der Chemiefirma Sandoz in Basel (beide 1986) oder auch das Tankerunglück vor der spanischen Atlantikküste im Jahr 2002. Die Katastrophe im japanischen Atomkraftwerk Fukushima im März 2011 zeigte erneut die Anfälligkeit technischer Großprojekte und die Notwendigkeit eines gemeinsamen Handelns.

Auch in anderen Bereichen wird ein koordiniertes Vorgehen im EU-Rahmen zunehmend notwendiger. Dies betrifft die Bekämpfung des internationalen Terrorismus, des Drogenschmuggels und der internationalen Geldwäsche ebenso wie die Ankurbelung der Wirtschaft, die Schaffung neuer Arbeitsplätze, die langfristige Sicherung der natürlichen Rohstoffe und die Behebung der Ursachen für die weltweiten Migrationsströme. In vielen Fällen wären globale Lösungen am wirkungsvollsten, doch werden entsprechende Übereinkünfte wegen der fehlenden Verbindlichkeit – etwa im Rahmen der Vereinten Nationen – häufig nicht eingehalten.

Den europäischen Nachbarn besser kennen- und verstehen lernen

Nicht zuletzt gehört zu den Motiven der europäischen Einigung das Bestreben nach einer guten Nachbarschaft in Europa. Regionen, Städte, Schulen und Vereine schließen Partnerschaften; Schülerinnen und Schüler, Studierende, junge Berufstätige und andere interessierte Bürgerinnen und Bürger nehmen an Austauschprogrammen teil und bauen damit ein "Europa von unten" auf. Derartige Kontakte werden erleichtert durch offene Grenzen und verbesserte Sprachkenntnisse, die in Schulen, Universitäten, Volkshochschulen und speziellen Sprachkursen freier Träger, aber auch bei privaten Kontakten erworben werden. Die EU fördert und unterstützt derartige Aktivitäten durch eine Vielzahl von Programmen. Studierende können beispielsweise am Erasmus-Austauschprogramm teilnehmen und für einige Semester im Ausland studieren. Für Schulen gibt es das Comenius-Programm. Und durch das Lingua-Programm wird die Vermittlung von Sprachen unterstützt.

Viele Gründe sprechen für eine Fortführung des europäischen Einigungsweges. Über die Ausgestaltung und über das Endziel des geeinten Europa gab und gibt es allerdings unterschiedliche Vorstellungen. Diese wurden in den zurückliegenden Einigungsetappen immer wieder sichtbar.

Zielperspektiven und Leitbilder der europäischen Einigung


Von den handelnden Politikerinnen und Politikern wurde beim Aufbau Europas immer wieder auf bestimmte europapolitische Leitbilder Bezug genommen, die vor deren jeweiligem nationalen, politischen und kulturellen Hintergrund zu sehen sind. Besonders bedeutsam war und ist hierbei der Gegensatz zwischen "föderalistischen" und "intergouvernementalistischen" Leitbildern. Dabei geht es vor allem um die Frage, wie tiefgehend die europäische Integration voranschreiten soll. Während das erste Leitbild einen mit Souveränitätsrechten ausgestatteten europäischen Bundesstaat favorisiert, bevorzugt das zweite einen europäischen Staatenbund, der die Souveränität der Nationalstaaten weitgehend unangetastet lässt. Daneben gibt es weitere Vorstellungen zur Zukunft Europas, wie das Konzept "Europa der Regionen" oder differenzierte Ansätze zu einer verstärkten Zusammenarbeit einzelner Staaten oder Staatengruppen. Im Kontext zunehmender Einwanderung in die EU aus ärmeren und oft von Bürgerkriegen betroffenen Weltregionen wird häufiger auch darauf Bezug genommen, ob die EU international eine Rolle als "Partner Europa" einnehmen will oder sich zu einer "Festung Europa" entwickeln wird.

In der politischen Praxis kommen diese Modelle in einer reinen Ausprägung nicht vor. Dennoch ist die Kenntnis dieser Modelle wichtig für eine Bestimmung der erreichten Integrationsdichte und der europäischen Zielperspektiven.

Modell "Europäischer Bundesstaat"

Vor allem Vertreter der sechs Gründungsstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft – Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien, Niederlande, Luxemburg – sowie nach dem EU-Beitritt 1995 Österreich verfolgen als Zielperspektive den europäischen Bundesstaat. Das föderale Modell erscheint aus einer deutschen Perspektive besonders einleuchtend, da es dem eigenen politischen System entspricht. Der Europäische Bundesstaat ist durch eine klare Kompetenzabgrenzung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten sowie durch jeweils handlungsfähige und demokratisch legitimierte Regierungen auf den verschiedenen politischen Ebenen gekennzeichnet. Auch auf der europäischen Ebene würde die Regierung aus Wahlen hervorgehen. Dies könnte beispielsweise dadurch geschehen, dass der europäische "Regierungschef" vom Europäischen Parlament mit Mehrheit gewählt würde.

Alle Ebenen trügen eine Mitverantwortung für das Gesamtsystem. Grundlage des demokratischen Zusammenlebens wäre eine ausformulierte Verfassung, in der die Grund- und Menschenrechte als gemeinsame Werte verbindlich festgeschrieben sind. Der Europäische Bundesstaat müsste daneben eine klar definierte Zuständigkeit in der Außen- und Sicherheitspolitik sowie in der Wirtschafts- und Währungspolitik erhalten. Zudem würde die EU über eigene Steuereinnahmen und ein Steuerfindungsrecht verfügen.

Hauptkritikpunkt an dem Modell ist der Machtverlust der Mitgliedstaaten, der zur Folge hätte, dass diese nicht mehr über wichtige politische Fragen entscheiden könnten.
In der Vergangenheit wurde eine Vielzahl von Plänen zur bundesstaatlichen Ausgestaltung Europas vorgelegt. Hervorzuheben sind dabei vor allem die Vorstöße des Europäischen Parlaments aus den Jahren 1984 und 1996/1999. Dabei hat dieses regelmäßig ein föderales Europa mit einer starken Stellung des Parlaments angestrebt. In den Jahren 2003 und 2004 wurde unter starker Beteiligung der Parlamente der Entwurf für einen Vertrag über eine Verfassung für Europa ausgearbeitet. Dieser scheiterte jedoch im Mai bzw. Juni 2005 an negativen Volksentscheiden in Frankreich und den Niederlanden.

Quellentext

Jacques Delors: Für eine Föderation der Nationalstaaten

Als Präsident der Europäischen Kommission hat Jacques Delors zwischen Januar 1985 und Januar 1995 entscheidend dazu beigetragen, den europäischen Binnenmarkt zu etablieren, und damit die Grundlagen für die europäische Wirtschafts- und Währungsunion gelegt. […] In dem folgenden Gespräch [der Zeitschrift Mittelweg 36] mit Jacques Delors wird die Überzeugung deutlich, auf der seine europäischen Ziele gründen. […]
Mittelweg 36: […] Welche Beziehung sehen Sie zwischen der durch gemeinsame Werte verbundenen europäischen Gesellschaft und den Nationalstaaten?
Jacques Delors: Ich glaube weder daran, dass die Nationen verschwinden werden, noch an die vorherrschende Idee, dass die Wirtschafts- und Währungsunion die politische Integration nach sich ziehen kann, zumal die politische Agora immer die Nation ist, und den besten Dienst, den man ihr in demokratischer Absicht erweisen kann, ist, die demokratische Ordnung im Rahmen des Nationalstaates zu respektieren. Deshalb bin ich für eine Föderation der Nationalstaaten.
Ich verlange nicht von den Deutschen oder den Franzosen, dass sie aufgeben, was sie sind, aber ich sage ihnen: "Betrachtet sowohl eure gemeinsamen Werte als auch eure gemeinsamen Interessen in der Welt, so wie sie heute ist." Wenngleich Europa diese gemeinsamen Werte besitzt, bleibt die Nation dennoch ein Element der Zugehörigkeit, das weder zu vernachlässigen ist noch überbewertet werden sollte. Wir haben alle Bindungen an ein nationales Erbe. Ich betone das umso mehr, als es gegenwärtig eine, wie [Sigmund] Freud sie bezeichnete, Faszination für die kleinen Unterschiede gibt: Serbien und Montenegro, Flandern und Wallonien, Irland. [...]
All das muss man bekämpfen, nicht indem man die Partikularismen verhindert, sondern indem man den Leuten sagt: "Wohin soll euch das führen?" Es gibt einerseits die Werte, die uns zusammenführen, und andererseits eine Tendenz, uns voneinander abzuspalten. Solche Abspaltungstendenzen sind gegenwärtig immer noch zu beobachten. Warum? Weil die Menschen der heutigen Zeit ein Unbehagen verspüren. Sie haben Angst vor der Globalisierung, und sie klammern sich an ihr Territorium, an familiäre, geographische oder sonstige Bindungen. Zwischen der Globalisierung auf der einen Seite und den lokalen Bindungen auf der anderen kann die Nation keine Synthese mehr herstellen, außer über einen erbitterten Nationalismus, wie er in vielen europäischen Ländern zu beobachten ist. Die Globalisierung abzulehnen und sie zum absoluten Feind zu erklären, ist auch keine Lösung.
Nur die Konstruktion Europas als Föderation der Nationen kann eine Antwort auf dieses Unbehagen, die Erschütterung durch die Globalisierung, geben und dazu beitragen, die familiären wie auch geographischen Bindungen zu respektieren. Denn nur so können wir einen Ausgleich zwischen dem souveränen Staat, der bereit ist, bestimmte Befugnisse abzugeben, und der Globalisierung herstellen. […]
Meiner Ansicht nach ist ein Bewusstsein um gemeinsame Interessen zu wenig verbreitet. Dabei kann Europa durch die Formulierung solcher gemeinsamen Interessen existieren und sich erneuern. […]

Jacques Delors: "Gibt es eine europäische Gesellschaft?" Gespräch mit Nikola Tietze und Ulrich Bielefeld, in: Mittelweg 36, H. 2/2011, Seite 71 ff.

Modell "Europäischer Staatenbund"

Vor allem britische und skandinavische Stimmen plädieren für ein pragmatisches europäisches Vorgehen in Richtung eines wie auch immer ausgestalteten europäischen Staatenbundes. Auch in Spanien und in vielen der neuen EU-Staaten in Mittel- und Osteuropa findet ein derartiges Konzept bei bedeutsamen politischen Parteien Unterstützung. Ein Staatenbund beruht auf einer Zusammenarbeit der Regierungen souveräner Staaten, ohne dass diese das Letztentscheidungsrecht aus der Hand geben. Die Vertreterinnen und Vertreter der Regierungen entscheiden – in der Regel einstimmig – im Ministerrat oder im Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs über alle wesentlichen Themen.

Aktuelle Probleme sollen durch die Bündelung der Kräfte gemeinsam effizienter gelöst werden. Ein starkes Europäisches Parlament wird in diesem Konzept nicht angestrebt, da es die Handlungsmöglichkeiten der Regierungen beschränken würde. Die Entscheidungsverfahren sind wegen des Einstimmigkeitszwangs langwierig und – zumindest auf der europäischen Ebene – demokratisch nicht hinreichend legitimiert. Die Verhandlungsergebnisse sind wegen der notwendigen Kompromisssuche unter Konsenszwang oftmals wenig zufriedenstellend. Zudem können solche Entscheidungen nur bedingt durch ein unabhängiges europäisches Gericht überprüft werden.

Für die Denkrichtung "Europäischer Staatenbund" gibt es in den europäischen Ländern eine lange Tradition: So lassen sich zwischen Meinungsäußerungen des damaligen französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle aus den frühen 1960er-Jahren, den Reden der britischen Premierministerin Margaret Thatcher aus der zweiten Hälfte der 1980er-Jahre und aus Statements des ehemaligen tschechischen Staatspräsidenten Václav Klaus oder des ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orba´n deutliche Parallelen aufzeigen. In der Praxis ist die EU heute schon merklich über das Modell Staatenbund hinausgewachsen. Mehrheitsabstimmungen sind zum Beispiel bei Binnenmarktentscheidungen die Regel. Europäisches Recht geht vor nationalem Recht.

Modell "Europa der Regionen"

Die europäischen Regionen haben sich seit Mitte der 1980er- Jahre in der Diskussion um die Zukunft Europas verstärkt zu Wort gemeldet und eine Weiterentwicklung von der EG/EU zu einem "Europa der drei Ebenen" gefordert. Auf einer solchen dritten Ebene könnten die Regionen an der Entscheidungsfindung in der EU mitwirken. Ihrer Einschätzung nach befürchten die Bürgerinnen und Bürger zunehmend eine unerwünschte Zentralisierung von Macht auf der europäischen Ebene.

Die Regionen waren zu Beginn des europäischen Einigungsprozesses vorrangig Objekte europäischer Politik. In der Folge drängten sie jedoch auf stärkere Mitwirkungsmöglichkeiten in der EU. Der im November 1993 in Kraft getretene Vertrag von Maastricht (Vertrag über die Europäische Union, kurz EUV) enthielt eine Reihe von Positionsverbesserungen für die Regionen auf der europäischen Ebene. Die wichtigsten davon sind:
  • Die Europäische Union wird gekennzeichnet als "eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas [...], in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden" (Artikel 1 EUV). Diese bürgernahe Entscheidung darf aus Sicht der Regionen nicht bei der nationalen Ebene Halt machen.
  • Im Ausschuss der Regionen (AdR) wirken heute 350 Vertreterinnen und Vertreter der Regionen und der kommunalen Ebene beratend an der europäischen Rechtsetzung mit.
  • Durch die mit dem Vertrag von Maastricht geänderte Festlegung der Zusammensetzung des Rates (Artikel 16 Absatz 2 EUV) können heute auch Ministerinnen und Minister der regionalen Ebene für die Mitgliedstaaten im Rat handeln.
  • Mit der Verankerung des Subsidiaritätsprinzips (siehe Glossar) in Artikel 5 EUV ist auch die Bedeutung der unteren Ebene in der Gemeinschaft unterstrichen worden.
Mit diesen Neuerungen hat sich die EU erkennbar in Richtung eines "Europas der drei Ebenen" weiterentwickelt, in dem – neben den Mitgliedstaaten und der europäischen Ebene – auch die Regionen eine eigenständige Rolle spielen.
Ein Problem besteht allerdings darin, dass es eine allgemein akzeptierte Definition von "Region" nicht gibt. Die Größe und Machtbefugnisse der Regionen sind in den EU-Staaten sehr unterschiedlich. Die Bandbreite reicht von den vergleichsweise finanzstarken und einflussreichen deutschen und österreichischen Bundesländern mit Staatscharakter, eigener Regierung und Gesetzgebungsgewalt über die Regionen in Belgien und die Autonomen Gemeinschaften in Spanien bis hin zu dezentralen Verwaltungseinheiten ohne autonome Gestaltungsmöglichkeiten wie den vergleichsweise machtlosen britischen Grafschaften.

Regionen können jedoch in Europa eine wichtige Brückenfunktion übernehmen: Sie stellen überschaubare politische Einheiten dar, mit denen sich ihre Bürgerinnen und Bürger überwiegend identifizieren. Diese Problemnähe der regionalen Ebene wird als wesentliche Voraussetzung für eine effiziente Umsetzung von getroffenen Entscheidungen angesehen. Zudem könnte es zur Legitimität von europäischen Entscheidungen beitragen, wenn die Bürgerinnen und Bürger über die Regionen an der Entscheidungsfindung beteiligt werden. Europäisierung und Regionalisierung in Europa sind aus diesem Blickwinkel in einem engen Zusammenhang – als zwei Seiten einer Medaille – zu sehen. Eine wachsende Zahl an Bürgerinnen und Bürger sieht in einer stärkeren Regionalisierung der Europäischen Union ein Gegengewicht zu den Zentralisierungstendenzen durch die EU-Organe. Die Vertreter der Regionen sehen darin wiederum ein Mittel, ihre Einflussmöglichkeiten gegenüber der staatlichen und der europäischen Ebene zu verstärken.

Ein wohldurchdachtes Konzept eines "Europa der Regionen" könnte also einen Beitrag zur stärkeren Akzeptanz der europäischen Einigung bei den Bürgerinnen und Bürgern leisten. Unterstützt wird das Modell von Regionalvertretungen sowie zurückhaltender von Politikerinnen und Politikern aus Staaten mit föderalen Strukturen (Belgien, Deutschland, Österreich). Von den Gegnerinnen und Gegnern wird auf die Gefahr der Zersplitterung und der Lähmung des Entscheidungsprozesses durch allzu viele Beteiligte hingewiesen.
Modell "Differenzierte Integration"

Die Schwierigkeiten, in einer größer werdenden EU Einigungsfortschritte zu erzielen, führten immer wieder auch zu Überlegungen hinsichtlich einer "differenzierten Integration". Modelle nach diesem Muster sind gekennzeichnet durch mehrere, sich teilweise oder vollständig überlagernde Zusammenschlüsse unterschiedlich ausgeprägter Integrationsdichte, die sich um einen föderalen Kern gruppieren. Auf diese Weise können sich die Mitgliedstaaten in unterschiedlicher Zusammensetzung und mit abweichenden Aufgabenstellung beteiligen. Ein derartiges Vorgehen erscheint auf den ersten Blick deswegen besonders reizvoll, weil es leicht umsetzbar ist. Zu nennen sind hier drei Varianten, die bei näherer Betrachtung aber allesamt deutliche Nachteile aufweisen:
  • "Europa der zwei Geschwindigkeiten": Hier werden gemeinsame Ziele von allen Mitgliedstaaten verbindlich festgeschrieben, doch nach unterschiedlichen Zeitvorgaben erreicht. So können bei abweichenden Ausgangsvoraussetzungen neue politische Aufgaben in Angriff genommen werden, indem ein föderaler Kern von Staaten vorangeht und die anderen Staaten sich verpflichten, nach einer festgelegten Zeit oder nach Erreichen bestimmter Kriterien nachzufolgen. Nachteil dieses Konzepts ist es, dass in den Staaten, die nicht zum Integrationskern gehören, leicht das Gefühl einer "Zweiklassengesellschaft" entstehen kann. Dem kann jedoch dadurch entgegengewirkt werden, dass zögernde Staaten jederzeit – aufgrund eigener Entscheidung oder nach Erfüllung der vereinbarten Kriterien – zum Integrationskern hinzustoßen können. Das Konzept "Europa der zwei Geschwindigkeiten" ist grundsätzlich gemeinschaftskonform und steht der langfristigen Verwirklichung einer handlungsfähigen Europäischen Union nicht entgegen.
  • Vermehrtes Zulassen von staatlichen Sonderwegen (engl.: opting out): Einzelne Staaten können sich zeitlich begrenzt oder auf Dauer von gemeinsamen Entwicklungen ausklinken. Wie die Einführung des Euro beispielhaft zeigt, funktioniert dieses Verfahren, doch kann es institutionelle Probleme bei der Entscheidungsfindung aufwerfen und so die Solidarität zwischen den EU-Staaten gefährden. Dennoch bietet es in Blockadesituationen einen Ausweg.
  • Konzept der "Variablen Geometrie": Hier finden sich einzelne Mitgliedstaaten in immer neuen Arrangements zur gemeinsamen Problemlösung pragmatisch zusammen. Beispielsweise könnten alle 28 Staaten an den Verfahren des Binnenmarktes mitwirken, zehn von ihnen eine europäische Forschungspolitik betreiben und acht andere sich zu einer gemeinsamen Verteidigungspolitik zusammenfinden. Dieses Verfahren gefährdet nach Ansicht von Fachleuten jedoch die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten und damit die EU als Ganzes. Zudem kann es eine demokratische Legitimation auf europäischer Ebene kaum gewährleisten. Deshalb lehnt die Mehrheit der EU-Staaten das Konzept ab.
Vor allem dann, wenn sich im Rahmen der erweiterten Europäischen Union keine Einigungsfortschritte mehr erzielen lassen, könnte das Konzept des "Europa der zwei Geschwindigkeiten" an Attraktivität gewinnen: Es öffnet den dazu bereiten EU-Staaten den Weg für die zügige Errichtung einer demokratischen und handlungsfähigen Europäischen Union. Für die anderen EU-Staaten müssten akzeptable vertragliche Regelungen für einen späteren Beitritt gefunden werden.

Kritisiert werden allerdings die sehr komplizierten Strukturen durch das Nebeneinander verschiedener Gruppierungen, die jeweils über unterschiedliche Institutionen und Verfahren verfügen.

Quellentext

Wenn Großbritannien aus der EU austreten würde …

Endlich raus aus der Europäischen Union: Viele Menschen in Großbritannien sympathisieren mit diesem Gedanken. Aus Sicht von DIW*-Chef Marcel Fratzscher hätte der "Brexit" jedoch drastische Konsequenzen – nicht nur für das Königreich.


n-tv.de: Der britische Regierungschef David Cameron hat seinen Landsleuten versprochen, bei einem Wahlsieg [2015] bis Ende 2017 ein Referendum über den Verbleib Großbritanniens in der Europäischen Union abzuhalten. […] Schauen wir mal auf die möglichen Folgen, die ein EU-Austritt für Großbritannien hätte. Welche Nachteile hätte ein solcher "Brexit"?
Es gibt vor allem zwei große Nachteile. Zum einen die Kosten für den Finanzsektor. Großbritannien ist enorm abhängig vom Finanzplatz London, das neben New York, Tokio und Hongkong eines der wenigen Finanzzentren der Welt ist. London profitiert enorm von der Eurozone. So wird der Euro zum größten Teil dort gehandelt. Also in einem Finanzmarkt, der den Euro gar nicht als eigene Währung hat. Wenn Großbritannien aus der EU austreten und eine andere Regulierung entwickeln würde, dann könnte sich fortsetzen, dass die Europäer darauf bestehen, dass die Finanztransaktion des Euro auch in der Eurozone abgewickelt wird. Das hätte für Großbritannien massive negative Folgen.
Können Sie diese benennen?
Der Finanzplatz London wäre damit gefährdet. Ein Großteil des Handels in Euroanleihen oder -währung könnte abwandern Richtung Frankfurt, Paris, Mailand und Madrid. […] Damit wäre für London ein deutlicher Arbeitsplatzverlust und weniger Wachstum verbunden und ein riesiger Verlust an Steuereinnahmen durch weniger internationale Transaktionen. London würde einen Teil seiner Mittlerrolle als Finanzplatz verlieren.
Sie sprachen noch von einem zweiten großen Nachteil.
Die EU spricht in allen internationalen Fragen – sei es Handel oder internationales Währungssystem – mit einer Stimme. TTIP verhandelt die EU beispielsweise für alle Mitgliedsstaaten mit den USA. Das Gleiche gilt für das mögliche Handelsabkommen mit China, dass jetzt angedacht wird. Als Gemeinschaft hat die EU einen viel stärkeren Einfluss als ein einzelnes Land alleine hätte. Dadurch haben alle EU-Länder immense Vorteile. Großbritannien wäre durch einen Austritt quasi isoliert in vielen globalen Fragen und könnte seiner Position nicht wirklich mehr das gleiche Gewicht wie bisher verleihen.
Hätte ein EU-Austritt auch Vorteile?
Großbritannien würde marginal Mitgliedsbeiträge sparen, bei Rechtsprechung und Regularien wäre man nicht mehr auf Brüssel angewiesen, sondern könnte viel selber machen. Das brächte viel mehr Entscheidungsfreiheit als jetzt innerhalb der EU. Letztlich wären die Vorteile also politisch und populistisch, und die Nachteile wirtschaftlicher Natur.
Mal angenommen, Großbritannien würde die EU verlassen: Was wären die Konsequenzen für Rest-Europa?
Für die EU wäre es eine wirtschaftliche Schwächung. Vor allem die Größe gibt ihr global eine wichtige Rolle. Sie würde den Finanzplatz London verlieren und damit die Fähigkeit, gemeinsame Standards zu setzen. In einigen Bereichen würde es zu noch stärkeren Konflikten zwischen der EU und Großbritannien kommen als in der Vergangenheit, zum Beispiel was die Bankenunion und die Finanztransaktionssteuer angeht. […]
Großbritannien wäre durch einen Austritt nicht mehr Teil des Binnenmarktes. Wie aufwändig wäre es, neue Verträge und Vereinbarungen zu schließen?
Letztlich würde man mit Großbritannien wohl ähnlich umgehen wie mit der Schweiz oder Norwegen und sagen: Ja, wir können eine Freihandelszone haben, aber ihr müsst euch dann nach unseren Regularien und Kriterien richten. Großbritannien würde da eher als Verlierer hervorgehen. Die EU würde ihre Interessen hier deutlich behaupten.
[…] In welchem Sinne müsste die EU reformiert werden, um für Großbritannien lukrativ zu sein?
Großbritanniens Interesse liegt vor allem im Ausbau des Handels und in der Öffnung der Finanzmärkte. Man möchte keine weitere Integration. Hier besteht der große Widerspruch. Der Euro kann nur bestehen, wenn weitere Reformen folgen: eine Bankenaufsicht, an der sich langfristig alle EU-Länder beteiligen, eine stärkere Koordinierung auf Seiten der Fiskalpolitik. Der Wunsch Großbritanniens, diese Integration nicht weiter zu betreiben, widerspricht dem Ansinnen, den Euro nachhaltiger zu machen. Das ist ein Europa der zwei Geschwindigkeiten. Wenn die Lücke zu groß wird, dann wird es immer schwerer, eine gemeinsame Politik zu machen. Und langfristig muss diese Lücke geschlossen werden. […]

Christian Rothenberg im Gespräch mit Prof. Dr. Marcel Fratzscher, "Großbritannien wäre der Verlierer", n-tv.de vom 4. August 2014
* DIW = Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Berlin

"Festung Europa" als Gegenbild


Neben diesen zumeist positiv besetzten Leitbildern der europäischen Einigung wird in der Diskussion um die Zukunft Europas häufiger auch auf das Gegenbild der "Festung Europa" Bezug genommen. Dieses Gegenbild ist gekennzeichnet durch verschärfte Kontrollen an den Außengrenzen der EU, Diskussionen über die Wiedereinführung von Grenzkontrollen innerhalb der EU – etwa zwischen Dänemark und Deutschland – sowie durch eine restriktive Einwanderungs- und Asylpolitik der EU-Staaten.

Dabei wird unterstellt, dass sich die innerhalb der Grenzen Europas lebenden Menschen auf einer "Insel der Glückseligkeit" von Sicherheit und Wohlstand befinden, während darum herum Armut herrscht und ein "Kampf ums Überleben" stattfindet. Aus dieser Perspektive scheint es unabdingbar, dass sich die EU vor einem unkontrollierten Zuzug von Zuwanderern durch die Errichtung von Grenzanlagen und durch strenge Kontrollen an den Außengrenzen schützen muss. Dabei wird häufig auf aktuelle Fernsehbilder von ankommenden Flüchtlingen auf der italienischen Insel Lampedusa, auf Malta oder auch im griechischen Grenzgebiet zur Türkei verwiesen.

Ein derartiges Leitbild "Festung Europa" gilt allerdings aus vielerlei Gründen weder als eine realistische noch als eine erstrebenswerte Alternative für die Zukunft des Kontinents. Kritikerinnen und Kritiker weisen zum einen darauf hin, dass es auch durch strenge Maßnahmen kaum gelingen wird, den unkontrollierten Zuzug von Umzugswilligen wirksam zu stoppen. Zum anderen könne eine Abschottung vor der Außenwelt im Zeitalter der Globalisierung kein realistischer Weg sein. Nicht zuletzt sei die EU aufgrund des demografischen Wandels, der sich in einer rasch überalternden Bevölkerung und einer schrumpfenden Erwerbsbevölkerung abzeichnet, zu einem gewissen Grad auf Zuwanderung angewiesen.

Zweckmäßiger sei es daher, mit den außer- und osteuropäischen Staaten in einer guten Nachbarschaft zu leben und aktiv dazu beizutragen, dass dort, wo die Menschen leben, keine Notwendigkeit besteht, das eigene Land zu verlassen. Die Politik der EU ist in vielerlei Hinsicht darauf ausgerichtet, diese Ziele zu erreichen:
  • Seit vielen Jahren betreibt die EU eine aktive Nachbarschaftspolitik, die den Schwerpunkt in einer engen und vertrauensvollen Zusammenarbeit mit den Staaten in Osteuropa und in Nordafrika setzt.
  • Die Entwicklungspolitik der EU ist neben anderem darauf gerichtet, die Lebenssituation der Menschen in den Partnerstaaten zu verbessern, um ihnen dort ein menschwürdiges Leben zu ermöglichen.
  • Vorrangiges Ziel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU ist es zudem, Bürgerkriege und andere kriegerische Auseinandersetzungen zu verhindern und die Lebenssituation der Menschen vor Ort durch humanitäre Aktionen zu verbessern.
  • Diskutiert wird zudem eine europäische Einwanderungspolitik, die Zuzugswilligen einen legalen Zugang zur EU eröffnen würde. Eine Einigung über Reichweite und Modalitäten einer derartigen Politik erscheint allerdings angesichts der Einstimmigkeitserfordernis im Kreis der EU-Staaten in weiter Ferne.
All diese Aktivitäten sollen dazu beitragen, dass die EU nicht zu einer "Festung Europa" wird oder sogar werden muss, sondern eine positive Rolle als "Partner Europa" einnehmen kann.

Quellentext

Der Schutz der EU-Außengrenzen

Wenn Manuel Mohr im Lagezentrum von Frontex auf Europa schaut, sieht er kleine grüne Punkte auf einer Landkarte. Sie leuchten auf einem leinwandgroßen Monitor vor ihm, der den Mittelmeerraum zeigt. Er sieht Punkte die ganze türkische Küste entlang, ein Band mit Punkten an der bulgarisch-griechischen Grenze. Zwischen Libyen und Sizilien, wo Lampedusa liegt, ballen sich Dutzende zu einem dichten Teppich.

Es ist das Bild eines Kontinents, der sich bedroht fühlt. Eine riesige Insel der Glückseligen, umzingelt von Instabilität, Unruhen und Hoffnungslosigkeit. Ein sicherer Hafen für die, die drin sind. Ein gelobtes Land für jene, die rein wollen. Und rein wollen immer mehr. […]
Das Lagezentrum, der situation room, befindet sich im 22. Stock eines gläsernen Hochhauses in Warschau. Es ist ein Raum ohne Fenster, getaucht ins blaue Licht der Bildschirme. Fünf bis sechs Beamte gehen hier still ihrer Arbeit nach. Es ist das Auge von Frontex, die Alarmanlage Europas. Hier laufen die Informationen von den Grenzen zusammen, außerdem von angeschlossenen Nachrichtendiensten und Europol: Berichte, Satellitenbilder, Migrantenprofile, Wettervorhersagen und vieles mehr. Von hier aus organisiert das reiche Europa seine Abwehrstrategie gegen den Ansturm der Armen. […]

2004 wurde die Agentur Frontex auf Beschluss des europäischen Rates ins Leben gerufen, um auf die neuen Herausforderungen zu reagieren, die das Schengener Abkommen mit sich brachte. Durch den Wegfall der innereuropäischen Grenzkontrollen wurde Grenzschutz plötzlich Sache jener EU-Länder am Rande Europas. Gut für Länder wie Deutschland, die keine europäische Außengrenze haben, schlecht für Griechenland, Spanien und Italien.
Der offizielle Auftrag von Frontex lautet, Grenzstaaten zu unterstützen, die besonders stark von Kriminalität wie Menschenhandel oder Schmuggel, vor allem aber vom "Migrationsdruck" betroffen sind. Dann schickt Frontex Verstärkung: Grenzschützer aus anderen EU-Ländern oder Flugzeuge und Nachtsichtgeräte. Bestand das Team in der Zentrale im Gründungsjahr noch aus rund 20 Mitarbeitern, sind es heute schon über 300 – hauptsächlich abgesandte Grenzpolizisten aus anderen EU-Ländern. Sie steuern die Einsätze und erstellen aufwendige "Risikoanalysen", um vorherzusehen, an welchen Grenzen es die nächsten Probleme geben wird. […] Grenzschutz heißt für Frontex […] schon lange in erster Linie Migrationsverhinderung.

Auch aus diesem Grund will die Kritik an Frontex nicht verstummen. Menschenrechtsorganisationen sehen Frontex als Instrument einer zynischen Abschottungspolitik. […] Dabei machen sie doch nur ihren Job, den Brüssel ihnen aufgetragen hat. "Zäune und Patrouillen verhindern keine Migration", sagt Mohr [Einsatzleiter im Lagezentrum und zuständig für die Kommunikation zwischen Frontex und den Einsatzgebieten]. "Da ist andere politische Arbeit gefordert. Dann müssten sich nicht mehr so viele ins Boot setzen und ihr Leben riskieren." […]

Allein im Jahr 2013 habe Frontex an Seerettungen von 37.000 Menschen mitgewirkt, sagt [Béatrice Comby, Direktorin der Abteilung Kapazitätsaufbau]. Die Französin kümmert sich darum, für Einsätze das richtige Personal und die nötige Ausrüstung bereitzustellen.
Tatsächlich zwingen das internationale Seerecht und das Völkerrecht alle Grenzschützer, Menschen in Seenot sofort zu retten und an den nächstgelegenen Hafen zu bringen. In der Praxis hieß das für manche Flüchtlinge aber, dass sie wieder dahin gebracht wurden, wo sie aufgebrochen waren. Oder an einen Ort, an dem ihnen Verfolgung drohte. Im europäischen Abwehrkampf gegen illegale Einwanderer wird geltendes Recht schnell zur Auslegungssache. Deshalb gilt bei Frontex-Operationen seit diesem Sommer eine neue EU-Verordnung: Flüchtlinge in Seenot dürfen nur noch in das EU-Land gebracht werden, in dessen Hoheitsgebiet die Operation stattfindet. So werden aus Grenzschützern immer öfter Seeretter. Manchmal sogar unfreiwillig Verbündete im zynischen Kalkül der Schleuser. "Da fast jedes Flüchtlingsboot überfüllt ist und damit rechtlich als seeuntauglich gilt, wird es gerettet, sobald wir es entdecken", erklärt Comby. "Das ist ein Automatismus, den auch die Schleuser in Libyen mitbekommen haben." Die können ihre Flüchtlinge nun mit gestiegenen Erfolgschancen locken. Bisher hatten sie nicht einmal davor zurückgeschreckt, Flüchtlingsboote zu zerstören, wenn die Küstenwache sich näherte – so wollten sie die Rettung erzwingen. […]

"Frontex ist als Institution eine Fehlkonstruktion", meint Tom Koenigs, Menschenrechtsbeauftragter von Bündnis 90/Die Grünen: "Weil man sich nicht traut, die Verantwortung für den Schutz der Flüchtlinge zu übernehmen, statt allein für den Schutz der Grenzen." Nach Jahren harter Kritik werde in der Chefetage von Frontex heute viel über Menschenrechte gesprochen. Früher unterstrich Frontex seine effiziente Arbeit, indem die Agentur regelmäßig die Zahl zurückgeschobener Flüchtlinge meldete. Inzwischen rede man lieber über die Zahl aus Seenot geretteter Menschen. […]

Frontex koordiniert auch in Europas Binnenstaaten die Deportation von Flüchtlingen, die nach EU-Recht als illegal gelten. Die Abschiebehäftlinge werden auf europäischen Flughäfen eingesammelt und per Charterflug in Drittstaaten gebracht. Vom Flughafen Düsseldorf gehen regelmäßig Flüge nach Serbien und Mazedonien ab. Durch hartnäckige Lobbyarbeit sorgten Organisationen wie Pro Asyl und Amnesty International dafür, dass Menschenrechte ein Teil der Grundsätze von Frontex wurden, ebenso der Zurückweisungsschutz für Flüchtlinge. […]

Im vergangenen Jahr haben der Ministerrat und das Europäische Parlament der Agentur Frontex eine Menschenrechtsbeauftragte an die Seite gestellt. […]
Inmaculada Arnaez schreibt Richtlinien für Frontex-Operationen fest und schult die daran beteiligten Grenzschützer. Ihre Mission: Beamte sensibilisieren für die menschlichen Fragen ihrer Arbeit. […] Arnaez ist Pragmatikerin, sie findet auch nichts dabei, auf Massenabschiebeflügen dabei zu sein, die Frontex durchführt. Sie hat die Gesetze nicht gemacht, die da umgesetzt werden. Aber sie will dafür sorgen, dass die Menschen mit Würde und Respekt behandelt werden, mit so wenig Zwang wie möglich. […]
Am Ende bleibt die Frage, wie sich all das mit dem europäischen Geist verträgt. Oder ob er nur bis zur Grenze reicht. […]

Thomas Bärnthaler, Malte Herwig, "An ihnen führt kein Weg vorbei", in: Süddeutsche Zeitung Magazin, Nr. 27 vom 4. Juli 2014


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