IzpB Europäische Union 

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Das internationale Engagement der EU


30.3.2015
Nahm man Europa lange Jahre nur als außenpolitischen Zwerg wahr, treten die EU-28 mittlerweile über ihre Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) als globaler Akteur auf. Andere wichtige Pfeiler des internationalen Profils der Union sind die Außenhandels- und Entwicklungspolitik.

Die Präsenz der Europäischen Union auf der Weltbühne ist so vielschichtig und facettenreich wie das internationale Geschehen selbst. Sie ist auf den großen Konferenzen ebenso sichtbar wie im diplomatischen Alltagsgeschäft und – für den medial vernetzten Beobachter – insbesondere im internationalen Krisenmanagement. Die EU zeigt Flagge, wenn es darum geht, Menschenrechtsverletzungen anzuprangern, humanitäre Hilfe für Erdbebenopfer zu leisten, ein zerstörtes Land beim Wiederaufbau zu unterstützen oder über eine militärische Intervention Sicherheit und Stabilität in einem Land oder einer Region herzustellen – zum Beispiel auf dem Westlichen Balkan seit 2003. Es geht ihr als größte Handelsmacht darum, europäische Exportinteressen zu sichern. Zugleich hat sich die EU zu einem wertorientierten internationalen Handeln verpflichtet, das insbesondere den Schutz der Menschenrechte und die Förderung der Demokratie im Visier hat. Sie orientiert sich aber auch an einer nachhaltigen Entwicklung in den Entwicklungsländern und neueren Problemen wie etwa im Umweltbereich oder im Gesundheitsschutz (Seuchenbekämpfung wie z. B. der Ebola-Epidemie). Themen wie Klimawandel, Energieversorgung, Migration oder Terrorismus sind Phänomene, die nicht von einzelnen Ländern allein in Angriff genommen werden können, sondern einer gemeinsamen europäischen und internationalen Herangehensweise bedürfen, sodass auch hier die EU zunehmend auf der Weltbühne gefordert ist.

Sprach man in den 1970er-Jahren noch selbstverständlich und zu Recht von Europa als einem außenpolitischen Zwerg, so kann das Profil der EU heute zutreffend als das eines "globalen Akteurs" beschrieben werden. Allerdings ist dieses Profil nicht einfach zu erfassen.
Wie sich die EU in einer bestimmten Situation international präsentiert, hängt von einer Reihe unterschiedlicher Faktoren ab: Welche außenpolitischen Herausforderungen werden von der EU und ihren Mitgliedstaaten als eine Bedrohung empfunden, auf die es gilt, mit einer gemeinsamen europäischen "Stimme" zu reagieren? Welchen Anspruch erhebt die EU für sich selbst, auf die politische und wirtschaftliche Lage in anderen Staaten Einfluss zu nehmen? Welche Erwartungen haben Drittstaaten an die EU in Bezug auf politische, wirtschaftliche und finanzielle Hilfe? Über welche rechtlichen Kompetenzen verfügt die EU, um international tätig werden zu können? Bis zu welchem Grad sind die EU-Mitgliedstaaten überhaupt bereit, sich in sensiblen Bereichen wie der Sicherheits- und Verteidigungspolitik von "Brüssel" vertreten zu lassen? Schließlich gilt es zu bestimmen, wer die außenpolitischen Akteure auf europäischer Ebene sind, welche Ziele sie verfolgen und welche Instrumente ihnen zur Verfügung stehen.

Außenhandelspolitik und internationale Verhandlungen



Die wichtigsten Handelspartner der EUDie wichtigsten Handelspartner der EU (© picture alliance / dpa-infografik, Globus 6555; Quelle: Eurostat)
Die – historisch gesehen – längste Tradition des internationalen europäischen Engagements hat die Außenhandelspolitik. Sie war eine unmittelbare Folge des bereits 1958 gegründeten gemeinsamen Marktes der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dient bis heute als Absicherung des europäischen Marktes gegen externe Einflüsse beziehungsweise zur optimalen Integration dieses Marktes in das Welthandelssystem. Wichtige Instrumente zur Förderung der europäischen Wirtschaft, die heute mit circa 20 Prozent am Welthandel maßgeblich beteiligt ist, sind die sogenannten autonomen Maßnahmen, die die EU ohne Verpflichtungen gegenüber Dritten ergreifen kann. Dies betrifft insbesondere Entscheidungen zur Einfuhr und Ausfuhr von Waren. So gewährt die EU einer ganzen Reihe von weniger entwickelten Ländern mit ermäßigten Zöllen oder sogar zollfrei einen erleichterten Zugang zum europäischen Markt. Dieses Allgemeine Präferenzsystem (APS) wurde unlängst grundlegend überarbeitet, weil sich unter den Begünstigten auch Länder wie Russland, Kuwait oder China befanden, die als Schwellenländer gelten und insofern keiner besonderen Begünstigung durch die EU mehr bedürfen. Konkret kann es sich um eine Reihe sehr unterschiedlicher Maßnahmen handeln: von mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen zum Schutz der europäischen Wirtschaft und insbesondere der europäischen Landwirtschaft über Handelssanktionen bis hin zu Antidumping-Maßnahmen gegen unfaire Handelspraktiken von außen.

Freihandelsabkommen USA-EUFreihandelsabkommen USA-EU (© picture alliance / dpa-infografik 21329; Quelle: dpa, ifo-Institut)
Der zweite Bereich der Außenhandelspolitik umfasst sämtliche vertraglichen Verpflichtungen, die die EU mit einzelnen Drittstaaten und Staatengruppen wie der ASEAN, dem Mercosur, der NAFTA oder der OPEC eingegangen ist. Die jeweiligen Abkommen variieren je nach Bedeutung des Handelspartners und reichen von Übereinkünften in bestimmten Wirtschaftszweigen – etwa über Textilien oder landwirtschaftliche Produkte – bis hin zu umfassenden Kooperationsverträgen, die Bereiche wie Investitionen oder industrielle Zusammenarbeit einschließen. Das aktuell bekannteste Beispiel – und in Teilen der deutschen Öffentlichkeit und Politik heftig umstritten – sind die Verhandlungen über die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) zwischen der EU und den Vereinigten Staaten. Dabei geht es um die Liberalisierung des größten Wirtschaftsraumes, der 50 Prozent der globalen Wirtschaftsleistung ausmacht, was Kritikern zufolge neben den erhofften Nutzen auch Risiken für Staat und Bürger in Europa birgt (etwa in Bezug auf die Staat-Investor-Schiedsgerichtsbarkeit, genmanipulierte Lebensmittel, "Chlorhühnchen" und das Thema Fracking). Die EU ist an einem funktionierenden Welthandel interessiert, der einerseits möglichst weltoffen ist, andererseits aber ihre eigenen Wirtschaftszweige nicht benachteiligt. Deshalb muss sie neben ihrer bilateralen Handelspolitik auch bei internationalen Verhandlungen wie denen der Welthandelsorganisation (WTO) präsent sein.

Vertragsverhandlungen wie diese führen nicht selten zu Streit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission in Brüssel. Dabei ging es bislang vor allem um die Reichweite der Kompetenzen und um die Frage, wer die EU bei internationalen Verhandlungen vertreten durfte. Oft konnte keine einvernehmliche Lösung gefunden werden, sodass die Auseinandersetzung vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) ausgetragen werden musste. Dieser plädierte für eine weite Auslegung des Umfangs der EU-Außenhandelspolitik und verlieh der Europäischen Kommission damit eine hervorgehobene Stellung. Ihre Rolle ist durch den Vertrag von Lissabon 2009 bestätigt worden. Zugleich werden nun einzelstaatliche Interessen in spezifischen Bereichen (Abkommen über Fragen des Dienstleistungsverkehrs, ausländischer Direktinvestitionen und des geistigen Eigentums) dadurch besonders berücksichtigt, dass alle Entscheidungen einstimmig getroffen werden müssen.

Schließlich sind mit "Lissabon" im Bereich der Außenhandelspolitik auch die Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments gestärkt worden. Die Europaabgeordneten legen ein besonderes Augenmerk darauf, dass das wirtschaftliche Wohlergehen der EU und ihrer Mitglieder in einem vertretbaren Verhältnis zu anderen Grundwerten des europäischen Zusammenlebens steht: Ein "freier" Handel muss demnach einhergehen mit einem "gerechten" Handel, der auch der Förderung von Demokratie, der Achtung der Menschenrechte, der Bekämpfung von Armut und einer nachhaltigen Entwicklung dient.

Quellentext

Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP)

[…] TTIP ist das bislang größte Handelsprojekt der EU. Zum ersten Mal verhandelt die EU mit einem gleichberechtigten Partner. Vor allem die Europäer drängen schon lange auf eine stärkere transatlantische Integration. So gab es bereits seit den 1990er-Jahren eine Vielzahl von Initiativen in diese Richtung […].

Die Verhandlungen zu TTIP begannen im Juli 2013. In der EU ist die Kommission für die Handelspolitik zuständig. Sie legt dem Rat zur Vorbereitung der Verhandlungen mit Drittstaaten Empfehlungen vor. Dieser beschließt dann das Mandat, auf dessen Grundlage die Kommission verhandelt. Sie ist somit für die Umsetzung der gemeinsamen Handelspolitik verantwortlich und leitet die Verhandlungen im Namen der EU. Für TTIP hat der Rat am 14. Juni 2013 […] der EU-Kommission ein Verhandlungsmandat erteilt. Von amerikanischer Seite ist der USTR [United States Trade Representative, Anm. d. Red.] für internationale Verhandlungen zuständig. Die TTIP-Verhandlungen werden somit vom amerikanischen Handelsbeauftragten Michael Froman und dem europäischen Handelskommissar geführt. Dies war zunächst der Belgier Karel de Gucht, der ab November 2014 von der Schwedin Cecilia Malmström abgelöst wurde.
Die europäischen Mitgliedstaaten werden durch den in Artikel 207 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vorgesehenen Sonderausschuss an den Verhandlungen beteiligt. Dieser Handelspolitische Ausschuss dient als Abstimmungsgremium zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten und tagt einmal wöchentlich. In ihm sitzen Vertreter der Mitgliedstaaten sowie der Generaldirektion Handel der EU-Kommission. Ein Beschluss wird an den Ausschuss der Ständigen Vertreter und den Ministerrat weitergeleitet. Der Ministerrat entscheidet grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit.

Seit dem Vertrag von Lissabon verfügt auch das Europäische Parlament in der Handelspolitik über umfassende Mitbestimmungsbefugnisse. Zuständiger Ausschuss ist der Ausschuss für internationalen Handel. Das Parlament wird sowohl im Ausschuss als auch im Plenum in allen Phasen der Verhandlungen unterrichtet. Alle internationalen Handelsabkommen, so auch TTIP, bedürfen zum Abschluss der Zustimmung des Europäischen Parlaments (Art. 218 AEUV) und "gemischte" Abkommen auch der der jeweiligen nationalen Parlamente.

Da TTIP von massiven Protesten in der europäischen Bevölkerung begleitet wird, hat die Europäische Kommission erstmals eine sogenannte Beratergruppe ins Leben gerufen, die die Kommission bei den Verhandlungen zu TTIP beraten soll. Diese besteht aus Experten in den Bereichen Verbraucherschutz, Arbeitsrecht, Umwelt und öffentliche Gesundheit, Wirtschaft, verarbeitende Industrie, Landwirtschaft und Dienstleistungen. Gleichzeitig hat die Kommission die Öffentlichkeit gebeten, ihr Rückmeldungen zu den umstrittenen Investor-Staat-Schiedsverfahren zu geben. Diese rund 150.000 Einsendungen werden zurzeit von der Generaldirektion Handel ausgewertet.

[…] TTIP bezieht sich […] auf die Bereiche Marktzugang, Regulierungsfragen und NTBs [Nichttarifäre Handelshemmnisse] sowie Regeln.
Das Thema Marktzugang betrifft zunächst den klassischen Zollabbau. Ziel soll es sein, die Zölle im transatlantischen Handel möglichst zu 100 Prozent abzubauen. Auch wenn die Zölle ohnehin vergleichsweise gering sind, würde der Wegfall aufgrund des hohen Handelsvolumens zu erheblichen Einsparungen führen. Im Bereich der Dienstleistungen sollen die Sektoren im transatlantischen Handel mindestens das Niveau anderer Freihandelsabkommen haben. Dazu sollen neue Bereiche liberalisiert und Berufsqualifikationen anerkannt werden. Auch bei Investitionen möchte die EU "das höchste aller Liberalisierungs- und Investitionsschutzniveaus" erreichen. Der Rat hat der Kommission auch das Mandat erteilt, über das Thema Investitionsschutz und Investor-Staat-Schiedsverfahren zu verhandeln, macht dessen Einbeziehung in das endgültige Abkommen aber vom Gesamtergebnis abhängig. Schließlich sind die Europäer sehr daran interessiert, an den öffentlichen Ausschreibungen in den USA auf allen staatlichen Ebenen teilnehmen zu können.

Die größten Schwierigkeiten in den Verhandlungen gibt es im Bereich der Regulierungen und NTBs. Hier erhoffen sich beide Seiten aber auch den größten wirtschaftlichen Nutzen. Durch die gegenseitige Anerkennung beziehungsweise Harmonisierung zukünftiger Regulierungen sollen doppelte Tests und Zertifizierungsverfahren vermieden werden und somit Kosten gesenkt werden. Dies betrifft technische Standards (TBT) sowie Gesundheits- und Pflanzenschutzstandards (SPS). Ziel ist es, ein "lebendes Abkommen" zu verhandeln, bei dem auch in Zukunft eine weitere Annäherung erreicht werden kann.

Zuletzt geht es bei TTIP auch um neue Regeln, die noch nicht von der WTO abgedeckt wurden und auf diese Weise eine Grundlage für eine spätere Multilateralisierung bilden können. Dazu zählen Regeln in den Bereichen Schutz des geistigen Eigentums, Handel und nachhaltige Entwicklung, Zoll und Handelserleichterungen, Wettbewerb, staatliche Unternehmen, Rohstoffe und Energie sowie kleine und mittlere Unternehmen (KMU). […]

Regulierungen sind der umstrittenste Verhandlungsbereich, insbesondere in der Zivilgesellschaft. Die siebte Verhandlungsrunde beschäftigte sich vor allem mit regulatorischen Fragen, sowohl in Bezug auf horizontale Regeln als auch auf spezielle Sektoren wie Automobile, Chemie, Pharmazeutika und Maschinenbau. In diesen Sektoren ist ein unterschiedliches Maß an Kohärenz möglich. Während seitens der EU-Kommission beispielsweise im Bereich Chemie weder eine Harmonisierung noch eine gegenseitige Anerkennung für machbar gehalten werden, stehen die Chancen bei Automobilen sehr viel besser, gegenseitige Sicherheits- und technische Standards wie Blinker und Rückspiegel anzuerkennen. Bei Gesundheits- und Pflanzenschutz wird es voraussichtlich zu keiner Einigung kommen, da die EU nicht bereit sein wird, Chlorhühnchen und hormonbehandeltes Fleisch zu importieren oder ihr Zulassungssystem für gentechnisch veränderte Nahrungsmittel zu ändern.

In der siebten Verhandlungsrunde wurde auch über neue Regeln diskutiert. Dazu zählen Themen wie die stärkere Integration von KMU in globale Lieferketten, Energie- und Rohstofffragen, Zoll- und Handelserleichterungen und Schutz geistigen Eigentums. Im Bereich Energie hofft die EU, dass sie durch TTIP einen erleichterten Zugang zu amerikanischen Gasexporten erhält. […]

Claudia Schmucker, "TTIP im Kontext anderer Freihandelsabkommen", in: APuZ 50-51/2014