Titelbild izpb "Regieren jenseits des Nationalstaats"

15.4.2015 | Von:
Tim Gemkow

Finanzen

Wichtige Etappen der globalen Regulierung

Internationale Finanzmarktregulierung ist ein äußerst komplexes Feld. Im Laufe der Zeit wurden nicht nur die einzelnen Regeln immer detaillierter, auch die Zahl der regulierten Tätigkeiten und der betroffenen Akteure erweiterte sich stetig. Dennoch können vor allem die großen Meilensteine der Bankenregulierung als Orientierungspunkte dienen. Dabei geht es beispielsweise um die Frage, wie viel eigenes Kapital eine Bank vorhalten muss, um mögliche Verluste aus bestimmten Geschäften verkraften zu können, ohne dadurch existenziell gefährdet zu werden (die sogenannte Eigenkapitalunterlegung).

Schon 1975 veröffentlichte der Baseler Ausschuss Regeln für die Zusammenarbeit nationaler Aufseher bei der Überwachung internationaler Banken. Aber erst 1988 wurden die ersten internationalen Regeln für die Eigenkapitalausstattung festgesetzt. In den 1990er-Jahren nahmen die grenzüberschreitenden Finanzgeschäfte weiter stark zu, auch als Folge des Abbaus staatlicher Beschränkungen für das internationale Bank- und Kapitalmarktgeschäft (zunehmende Liberalisierung). Zugleich weiteten sich das Spektrum und die Komplexität der genutzten Finanzinstrumente deutlich aus, und in den USA wurde die bis dahin geltende Trennung zwischen Investment- und Geschäftsbanken aufgehoben, was auch Geschäftsbanken erlaubte, sich im Investmentbereich zu betätigen. Als Reaktion auf diese Veränderungen wurde 2004 eine umfassende, als Basel II bekannte Neugestaltung der Aufsichtsregeln erlassen. Ihr Ziel war es vor allem, die Risiken bei Bankgeschäften genauer zu erfassen – also beispielsweise viel präziser zwischen guten und schlechten Schuldnern zu unterscheiden, bei denen die Bank dann auch eine unterschiedlich hohe Risikovorsorge benötigt. Das nötige Eigenkapital konnte deshalb im neuen System neben relativ standardisierten Ansätzen auch durch eigene Modellrechnungen der Banken bestimmt werden. Damit kam es jedoch zwischen verschiedenen Unternehmen auch zu deutlichen Unterschieden bei der Frage, wie viel Risikovorsorge für ein bestimmtes Geschäft nötig ist. Zudem entstand die Gefahr, dass Modelle gezielt so konstruiert werden, dass sie eine möglichst geringe Risikovorsorge ergeben (und damit kurzfristig höhere Gewinne erlauben).

Basel II führte außerdem neue Standards über die Aufsicht und über die Veröffentlichung wichtiger Bankinformationen ein.

Basel III: Neue Internationale Regeln für ein stabileres BankensystemBasel III: Neue Internationale Regeln für ein stabileres Bankensystem (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 459 115)
Dennoch demonstrierte die Finanzkrise ab 2008, dass weiterhin ein großes Risikopotenzial im Bankensektor vorhanden war. Zudem machte die enge Vernetzung der Finanzwelt es praktisch unmöglich, eine Bank, die schlecht gewirtschaftet hatte, wie ein anderes Unternehmen einfach pleite gehen zu lassen. Als Folge wurde 2010 nach einem stark beschleunigten Verfahren der Basel III-Standard verabschiedet, der die Eigenkapitalregeln verschärft und daneben weitere neue Regelungskategorien einführt. So müssen Banken jederzeit genug Geld und leicht veräußerbare Vermögensgegenstände vorhalten und dürfen eine maximale Verschuldung nicht überschreiten. Die neuen Regeln treten schrittweise in Kraft und werden in Einzelheiten auch immer wieder vom Baseler Ausschuss nachgebessert. Zudem wird die internationale Finanzmarktregulierung immer stärker auch auf weitere Akteure ausgeweitet, etwa auf Börsen und Handelsplattformen, auf Derivatehändler (die verschiedene komplexe Produkte nutzen, mit denen man sich zum Beispiel gegen unerwartete Wechselkurs- oder Zinsschwankungen absichern, mit denen man aber auch spekulieren kann) und auf sogenannte Schattenbanken (etwa Geldmarktfonds). Ziel ist es, dass riskantes Verhalten nicht einfach aus einem regulierten in einen nichtregulierten Bereich abwandern kann, sondern tatsächlich verhindert wird.

Politisierung, Staatsschulden und Strukturanpassungsprogramme

Die Internationalisierung der Finanzmärkte löste auch in einer breiteren Öffentlichkeit politische Forderungen nach neuen Regeln aus. So fordert etwa das in vielen Ländern präsente Netzwerk Attac eine globale Finanztransaktionssteuer, von der es sich eine Eindämmung spekulativer Finanzgeschäfte verspricht. Dennoch sind Regeln für Finanzmärkte sehr abstrakt und komplex. Eine weitaus größere Mobilisierung der Bürgerinnen und Bürger ergibt sich deshalb dort, wo ein Staat seine Schulden ohne fremde Hilfe nicht mehr bezahlen kann und im Gegenzug umfangreiche Auflagen für seine Wirtschaftspolitik erfüllen muss, die auch die heimische Wirtschaft treffen und etwa den Verlust von Arbeitsplätzen im öffentlichen Dienst oder – zum Teil massive – Einschnitte bei Sozialleistungen bedeuten können.

Internationale Finanzmärkte erlauben es auch Staaten, sich bei ausländischen Geldgebern zu verschulden. Dadurch kann das Kapitalangebot steigen, und eine höhere Verschuldung wird überhaupt erst möglich oder erfolgt zumindest zu niedrigeren Zinsen. Gleichzeitig sind mit einer hohen Auslandsverschuldung aber auch große Risiken verbunden, vor allem, wenn ausländische Investoren das Vertrauen in ein Land verlieren und viel Geld innerhalb kurzer Zeit abziehen. Dann kann ein Staat sich möglicherweise nur noch zu extrem ungünstigen Konditionen oder überhaupt kein neues Geld leihen. Gleichzeitig wird aber in Abständen ein Teil seiner alten Schulden fällig – die er oft gar nicht auf einen Schlag zurückzahlen kann. Selbst wenn ein Staat keine neuen Schulden machen will, ist er darum oft auf neue Geldgeber angewiesen, um seine bestehenden Schulden regelmäßig umzuschulden. Bei einer akuten Vertrauenskrise kann dann ein Staatsbankrott drohen.

Derartige Krisen gab es in Schwellenländern in der Vergangenheit immer wieder. Als Notfallmechanismus kann ein Land in einem solchen Fall Kredite vom Internationalen Währungsfonds (IWF) erhalten – im Gegenzug fordert dieser jedoch grundsätzlich strikte Reformen in der Wirtschaftspolitik, die das Land wettbewerbsfähiger machen und das Vertrauen internationaler Anleger zurückgewinnen sollen. Auf vergleichbare Weise erhielten einige Mitgliedstaaten der Eurozone in den vergangenen Jahren Hilfen des IWF und der anderen Eurostaaten (über die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität und später über den neu geschaffenen Europäischen Stabilitätsmechanismus). Zu den Auflagen gehörten bei Schwellenländern wie bei Eurostaaten typischerweise ein strikter staatlicher Sparkurs, der Abbau von Beschränkungen wirtschaftlicher Aktivität (Deregulierung) und die Privatisierung staatlicher Unternehmen.

Diese Maßnahmen sollen kurzfristig Vertrauen wiederherstellen und langfristig Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit eines Staates stärken, damit ein Staatsbankrott verhindert wird. Sie greifen jedoch zugleich oft massiv und ohne demokratische Legitimation in das Leben vieler betroffener Bürgerinnen und Bürger ein. Denn auch wenn die Krise schon zuvor bestand, wird über die konkreten Rettungsauflagen oft von Seiten der internationalen Geldgeber entschieden. In diesen Fällen kommt es daher zu einer starken Politisierung, wenn Bürgerinnen und Bürger mehr Mitsprache bei Entscheidungen einfordern, die sie massiv betreffen. Eine verbesserte Finanzmarktregulierung soll in Zukunft dazu beitragen, das Entstehen solcher Krisen möglichst bereits im Voraus zu verhindern.