IzpB Internationale Sicherheitspolitik
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Die EU – irgendwann ein globaler Akteur?


15.7.2015
Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der EU hat ein breites Aufgabenspektrum mit Schwerpunkten in der östlichen und südlichen Nachbarschaft. Die GSVP basiert auf Absprache und Grundkonsens der EU-Mitgliedstaaten. Doch deren Entscheidungsvorbehalte hemmen die Schlagkraft und Reaktionsfähigkeiten im Krisenfall.

Nobelpreis für die Europäische Union



Die Strukturen der GASP/GSVPDie Strukturen der GASP/GSVP (© Übersetzung aus: European Security and Defence College (Hg.), CSDP Handbook, 2nd edition, Vienna/Brussels 2013)
Im Dezember 2012 wurde die Europäische Union mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet. Die Reaktionen auf die Verleihung reichten von freudiger Überraschung bis zu ungläubiger Skepsis. Die Auszeichnung bezog sich nicht nur auf den Modellcharakter der Europäischen Union für die dauerhafte Befriedung und Wohlstandsförderung durch politische und wirtschaftliche Integration in Europa, sondern gleichermaßen auf ihre sicherheitspolitische Rolle. Aber welchen sicherheitspolitischen Mehrwert erbringt die Europäische Union?

Die EU ist in vielfältiger Weise als Sicherheitsakteur tätig. Sie unterhält zahlreiche internationale zivile und militärische Missionen und Operationen – von Pirateriebekämpfung am Horn von Afrika bis hin zu einer umfassenden Reform des Sicherheitssektors im Kosovo. Das Aufgabenspektrum ist also sehr breit. Die im Vertrag von Lissabon in Artikel 43 niedergelegten Petersberger Aufgaben umfassen den gesamten Verlauf einer internationalen Krise – von der Prävention bis zum Wiederaufbau, ergänzt um gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen, humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze sowie militärische Beratung und Unterstützung. Die Abstimmung und Koordinierung der Mitgliedstaaten mit den EU-Institutionen und auch innerhalb der EU-Organe hat große Fortschritte gemacht. Der Aufbau militärischer und ziviler Fähigkeiten der Europäischen Union gestaltet sich hingegen sehr schwierig und leidet unter den Folgen der schrumpfenden Verteidigungshaushalte. In nahezu allen EU-Mitgliedsländern werden die Streitkräfte reduziert.

In ihrer Europäischen Sicherheitsstrategie "Ein sicheres Europa in einer besseren Welt" von 2003 hat die EU den Anspruch formuliert, gemeinschaftlich, fähig und aktiv zu handeln, und vertritt darin einen umfassenden Sicherheitsbegriff, der unter anderem militärische, diplomatische, ökonomische, entwicklungspolitische und ökologische Elemente umfasst. Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) ist in einem verzahnten Dualismus organisiert, das heißt, die beiden ursprünglich voneinander getrennten zwischenstaatlichen und supranationalen Entscheidungsstrukturen greifen immer stärker ineinander. Trotzdem bleibt die GSVP primär eine zwischenstaatliche Angelegenheit, die von den Mitgliedstaaten entschieden und betrieben wird.

Von St. Malo nach Lissabon – die GSVP



Die Europäische Union ist eine recht junge Akteurin in der internationalen Sicherheitspolitik. Erst mit dem Vertrag von Maastricht 1992 wurde die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) eingerichtet. Auf ihrem Gipfeltreffen in St. Malo 1998 waren Großbritannien und Frankreich zu der Ansicht gelangt, dass die Europäische Union über eigenständige militärische und zivile Fähigkeiten verfügen müsse, um unabhängig von der NATO aktiv werden zu können. Daher wurde der GASP auf dem EU-Gipfel in Köln 1999 auf Anregung Großbritanniens und Frankreichs die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) hinzugefügt, die 2009 in Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) umbenannt wurde.

Die Sicherheitspolitik war kein völlig neues Feld für den europäischen Integrationsprozess. Schon in den Anfängen folgte der Montanunion 1951 mit dem Pleven-Plan 1950 und dem daraus entstandenen Vertrag einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) 1952 ein sicherheitspolitisches Integrationsprojekt, das allerdings 1954 an innenpolitischen Schwierigkeiten vornehmlich in Frankreich scheiterte. Seither war die Sicherheitspolitik aus dem Integrationsprozess ausgeklammert und wurde über die NATO und die Westeuropäische Union (WEU) organisiert. Mit der wachsenden wirtschaftlichen Bedeutung der Europäischen Gemeinschaft (EG) mussten sich die Mitgliedsländer aber zunehmend auch globalen sicherheitspolitischen Herausforderungen stellen. Um auf die Auswirkungen der Ölkrisen und des Nahostkonflikts reagieren zu können, wurde in den 1970er-Jahren die informelle Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) der Mitgliedstaaten geschaffen. Anschließend führte der Weg über die Einheitliche Europäische Akte (EEA) von 1986 zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) des Maastrichter Vertrages von 1992. Die GASP war rein zwischenstaatlich organisiert und ließ sicherheitspolitischen Aktionen zunächst nur wenig Spielraum. In den Balkankriegen der 1990er-Jahre erwies sich dies als zentrales Hindernis. Die EU sprach nicht mit einer Stimme. Daher führten die Staats- und Regierungschefs mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 neben dem Amt des Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (HR) auch die Petersberger Aufgaben ein und steckten vertraglich den Rahmen für die sicherheitspolitische Rolle der EU ab. Auf diesen Entwicklungen konnten die Staats- und Regierungschefs ab 1999 aufbauen.

Quellentext

Rechtliche Grundlage der GSVP

Artikel 42 EUV

(1) Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist integraler Bestandteil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Sie sichert der Union eine auf zivile und militärische Mittel gestützte Operationsfähigkeit. Auf diese kann die Union bei Missionen außerhalb der Union zur Friedenssicherung, Konfliktverhütung und Stärkung der internationalen Sicherheit in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen zurückgreifen. Sie erfüllt diese Aufgaben mit Hilfe der Fähigkeiten, die von den Mitgliedstaaten bereitgestellt werden. […]

Artikel 43 EUV

(1) Die in Artikel 42 Absatz 1 vorgesehenen Missionen, bei deren Durchführung die Union auf zivile und militärische Mittel zurückgreifen kann, umfassen gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen, humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, Aufgaben der militärischen Beratung und Unterstützung, Aufgaben der Konfliktverhütung und der Erhaltung des Friedens sowie Kampfeinsätze im Rahmen der Krisenbewältigung einschließlich Frieden schaffender Maßnahmen und Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten. Mit allen diesen Missionen kann zur Bekämpfung des Terrorismus beigetragen werden, unter anderem auch durch die Unterstützung für Drittländer bei der Bekämpfung des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet. […]

Vertrag von Lissabon, hg. von der Bundeszentrale für politische Bildung/bpb, Bonn 2010, S. 55 ff.



Organisations- und Entscheidungsstruktur

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) wird trotz des oben beschriebenen verzahnten Dualismus von zwischenstaatlichen und supranationalen Entscheidungsstrukturen von den Mitgliedstaaten dominiert, geprägt und gestaltet.

Der Europäische Rat, in dem unter anderem die Staats- und Regierungschefs vertreten sind, hat daher auch die volle Kontrolle über Inhalt und Ausrichtung der GASP und der GSVP. Jeder Politikansatz erfordert einen Grundkonsens zwischen den nationalen Regierungen. Dieses enge Zusammenspiel von nationaler, zwischenstaatlicher und supranationaler Außen- und Sicherheitspolitik macht den besonderen Charakter der EU als sicherheitspolitische Akteurin aus. Deshalb ist es auch nicht so wichtig, dass die EU mit einer Stimme spricht, sondern dass die verschiedenen Stimmen sich in einem ständigen Koordinierungsprozess miteinander einigen. Das verhindert aber oft eine schnelle Reaktion in internationalen Krisen.

In diesem Abstimmungsprozess kommt dem Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (PSK), das sich aus den EU-Botschaftern der Mitgliedsländer zusammensetzt, eine Schlüsselrolle zu. Das PSK führt zwischen den Treffen des Rates für Auswärtige Angelegenheiten, der aus den zuständigen Ministern der Mitgliedsländer gebildet wird und für die GASP und GSVP zuständig ist, die notwendige Koordinierung, Abstimmung und Vorbereitung von Entscheidungen durch. Es arbeitet eng mit dem Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und dem ihm unterstellten Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) zusammen.

Der Forderung nach einer einheitlichen Stimme für die europäische Außen- und Sicherheitspolitik war zunächst mit dem Hohen Vertreter der GASP Rechnung getragen worden. Dieses Amt war im Amsterdamer Vertrag rein zwischenstaatlich eingerichtet worden, um die GASP nach außen im Auftrag des Rates zu vertreten. Seit dem Vertrag von Lissabon ist das Amt als Doppelhut eingerichtet. Es verbindet die ursprünglich zwischenstaatliche Aufgabe des Hohen Vertreters der GASP – nunmehr aufgewertet durch den Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten – mit der supranationalen Aufgabe des Vizepräsidenten der EU-Kommission und der Zuständigkeit für das auswärtige Handeln der Union. Mit dem Lissabonner Vertrag heißt er nun Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und ist das Sinnbild des verzahnten Dualismus der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik geworden. Der Hohe Vertreter ist bewusst kein europäischer Außenminister, der eine eigene außenpolitische Linie festlegen kann. Er ist der Koordinator und Vermittler von nationaler, zwischenstaatlicher und supranationaler Außenpolitik, die erst im Zusammenspiel zu einer gemeinsamen europäischen Außen- und Sicherheitspolitik wird. Wenn sich der Rat auf keine gemeinsame Position verständigen kann, gibt es keine europäische Außen- und Sicherheitspolitik, die der Hohe Vertreter nach außen spiegeln könnte. Dieser hat aber einen enormen Einfluss darauf, die Wege hin zu einer gemeinsamen Außenpolitik zu bahnen, vorzubereiten, abzustimmen und in Einklang mit dem supranationalen Außenhandeln der Europäischen Union und den nationalen Außenpolitiken der Mitgliedsländer zu bringen.

Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD), an dessen Spitze der Hohe Vertreter steht, setzt sich zu je einem Drittel aus Mitarbeitern der EU-Kommission, des Rates der Europäischen Union (Ministerrat) und Vertretern der Mitgliedstaaten zusammen. So spiegelt sich auch in der bürokratischen Struktur des EAD der verzahnte Dualismus der GASP und der GSVP wider. Der EAD vereint darüber hinaus unter seinem Dach alle Hilfsorgane der GASP und der GSVP. Alle zivilen und militärischen Strukturen, die für ein umfassendes internationales Krisen- und Konfliktmanagement notwendig sind, arbeiten ebenfalls unter dem gemeinsamen Dach des EAD: der Europäische Militärstab, das zivil-militärische Planungsdirektorat, das zivile Planungsdirektorat, die Generaldirektion für Krisenreaktion und operationale Koordinierung, das EU-Analysezentrum und die Sonderbeauftragten der EU für bestimmte Regionen oder Themen. So wird das europäische Krisen- und Konfliktmanagement enorm vereinfacht, weil alle wichtigen Einrichtungen unter der Federführung des Hohen Vertreters zusammenarbeiten. Die verschiedenen Elemente eines umfassenden Krisen- und Konfliktmanagements von der Prävention bis zum Wiederaufbau nach dem Ende eines Konflikts können so sehr viel besser aufeinander abgestimmt werden und greifen deshalb bei der Umsetzung besser ineinander. Der EAD verbindet auf diese Weise die Aufgaben eines Außen- und Verteidigungsministeriums.




 

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