Titelbild, IzpB 327/2015 Sozialpolitik
1 | 2 | 3 Pfeil rechts

Geschichte der Sozialpolitik: Normen und Prinzipien


23.10.2015
Angefangen bei der Tradition des Almosengebens über die solidarische Absicherung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bis hin zur Sozialen Marktwirtschaft und zunehmender europäischer Integration werden in diesem historischen Überblick die drei sozialpolitischen Grundnormen Eigenverantwortung, Solidarität und Subsidiarität nachvollzogen.

Geschichtliche Grundlegung vorstaatlicher Sozialpolitik



Zahlreiche Dokumente aus frühen Hochkulturen aus unterschiedlichen Regionen und zu unterschiedlichen Zeiten berichten von Bemühungen um soziale Fürsorge bzw. einen sozialen Ausgleich – etwa bei Hungersnöten, kriegerischen Ereignissen oder schweren Erkrankungen. Beispiele dafür sind der Bau von Kornspeichern im Ägypten der Pharaonenzeit zur Abwehr einer drohenden Hungersnot oder das bei Amtsantritt geleistete Versprechen mesopotamischer Könige, sich besonders den Armen zuzuwenden. Dabei dienten soziale Aktionen schon damals häufig der Herrschaftsstabilisierung, wie es im antiken Rom mit dem Schlagwort von "Brot und Spiele" zum Ausdruck kam. Doch im Regelfall war die Versorgung von Menschen Aufgabe des jeweiligen engeren Sozialverbandes: der Sippe, dem Vorstand eines Hausverbandes wie in Griechenland oder in Rom bzw. in frühen christlichen Gemeinschaften.

Von Politik sprechen wir erst seit der Herausbildung des neuzeitlichen Staates. Dessen Entstehung ist nicht an ein konkretes Ereignis gebunden; vielmehr löst sich die feudale Herrschaftsstruktur mit dem ausgehenden Mittelalter in einem mehrere Jahrhunderte währenden Prozess auf. Ein erster Einschnitt ist im 16. Jahrhundert zu verzeichnen, als sich die Geld- und Kreditwirtschaft ausdehnte, überregionale Märkte und selbstständige regionale Territorialherrschaften entstanden. Es stellte sich die Notwendigkeit verlässlicher Grundlagen für das Zusammenleben der Menschen, für deren wirtschaftliche Wohlfahrt und wechselseitigen Handel. Im Zentrum der Bemühungen standen (und stehen bis heute) vor allem der Schutz der innerhalb einer städtischen bzw. herrschaftlichen Gemeinschaft Lebenden nach innen und nach außen. Persönliches Eigentum entstand und sollte gegen unberechtigte und willkürliche Zugriffe geschützt werden. An eine soziale Absicherung der Menschen dagegen war zunächst nicht gedacht.

Holzstich aus dem 16. Jhdt.Eine Nonne gibt an der Pforte ihres Klosters ein Almosen. Die Fürsorge für Arme hat im Judentum, Christentum und im Islam eine lange Tradition. Holzstich 16. Jh. (© bpl)
Gleichwohl haben sich schon in der sozialpolitischen "Vor-Zeit" Elemente herausgebildet, die bis heute bei der sozialen Gestaltung unseres Gemeinwesens nachwirken. Von besonderer Bedeutung in diesem Zusammenhang waren zwei Kernaussagen der hebräischen Bibel – des Alten Testaments: Es vertrat die Gottesebenbildlichkeit des Menschen und sprach von der Rechtsverletzung des Menschen durch Armut. Nach dem Schöpfungsbericht der Bibel (1. Mose, 1, 27) ist der Mensch Geschöpf Gottes und nicht Eigentum eines anderen Menschen; er hat eine unaufhebbare Würde, die allem menschlich gesetztem Recht vorgelagert ist. Dieser Gedanke ist fester Bestandteil eines christlichen Menschenbildes geworden und hat seinen Niederschlag in zahlreichen sozialethischen und politischen Dokumenten gefunden. So formuliert das Grundgesetz (GG) der Bundesrepublik Deutschland aus dem Jahr 1949 in Artikel 1 Abs. 1: "Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt." Der Artikel ist – wie Artikel 20, der die Grundnormen unseres Staates zusammenfasst – unveränderbar, also letztlich die höchste staatsrechtliche Norm.

Ein Zustand, der die menschliche Würde verletzt, bedeutet schon in der hebräischen Bibel Rechtsverletzung – das heißt: Verletzung eines von Gott gegebenen Rechts. Armut beschädigt diesem Verständnis folgend die Würde jedes Einzelnen. Der Betroffene muss wieder in sein aus der Schöpfungsgeschichte herrührendes Recht eingesetzt werden: "Schaffet Recht dem Armen und der Waise und helft dem Elenden und Bedürftigen zum Recht." (Psalm 82,3) Auch diese Forderung hat Auswirkungen bis in die Gegenwart: Die aktuelle Gesetzgebung für Leistungen der Mindestsicherung verankert den Rechtsanspruch auf Fürsorge für Menschen, die sich aus eigener Kraft nicht selbst helfen können, ohne dies an Vorleistungen zu binden.

Die Tradition des Almosengebens wurde im Christentum und auch in anderen Religionen, wie etwa im Islam, aufgegriffen und weiterentwickelt. Galt schon im jüdischen Kulturraum das Gebot, den Zehnten für die Armen zu opfern, wird dieses im mittelalterlichen Christentum institutionalisiert. Nun kommt ein weiteres Element dazu: Der Arme benötigt den Reichen, um durch dessen milde Gabe (Almosen) überleben zu können; dafür segnet der Arme den Reichen und betet für ihn um dessen Seelenheil. Auch wenn dieser direkte Zusammenhang zwischen Almosen und Gegenleistung so heute nicht mehr besteht, erwartet die (gebende) Gesellschaft vom hilfebedürftigen Leistungsempfänger eine – nun weltliche – Gegenleistung. Er soll daran mitwirken, dass der Zustand der Hilfsbedürftigkeit etwa durch Erwerbstätigkeit überwunden wird (Mitwirkungspflicht).

Darüber hinaus gab es bereits im ausgehenden Mittelalter Sicherungssysteme für ausgewählte Berufe und Personengruppen, die in einem besonderen wechselseitigen Treue- und Abhängigkeitsverhältnis zu ihren Landesherren standen. Daraus hat sich ein ebenfalls heute noch anzutreffender Teil staatlicher Sozialpolitik entwickelt, nämlich die Versorgung von Personen, die sich in besonderer Weise für das Gemeinwesen eingesetzt haben. Zu verweisen ist etwa auf die Kriegsopferversorgung und auf die Beamtenversorgung im Alter.

Diese Beispiele zeigen, dass die moderne Sozialpolitik sehr alte Wurzeln hat, auch wenn sie systematisch erst im 19. Jahrhundert, und da vor allem in der zweiten Hälfte einsetzt. Zugleich wird deutlich, dass Interventionen im sozialen Bereich von drei Bedingungen abhängig sind:
  • Zum einen bedarf es gesellschaftlich getragener normativer Maßstäbe, um einen als negativ empfundenen sozialen Zustand zu bewerten, der durch öffentliche Einrichtungen überwunden werden soll. Was wird als gut, was als schlecht eingestuft, was als gerecht, was als ungerecht? Diese Normen können unterschiedlich begründet und abgeleitet werden, in jedem Falle sind sie in einem hohen Maße abhängig von sozialen Interessen und historischen Gegebenheiten.
  • Zum zweiten bedarf es eines Interessenträgers, der sich für die Umsetzung einer Zielvorstellung einsetzt. Dabei können unterschiedliche Interessenträger zusammenwirken, aber auch untereinander Konflikte austragen. Bei den Interessenträgern kann es sich um Einzelpersonen oder kleinere Gruppen (etwa Verband alleinerziehender Eltern) handeln, aber auch um soziale Bewegungen wie etwa die Arbeiterbewegung oder die Frauenbewegung.
  • Und drittens bedarf es institutioneller Maßgaben, wie diese öffentlichen Regelungen getroffen werden, wer diese umsetzt und welche Adressaten damit gefördert oder sanktioniert werden. Hier geht es um die Verfassungsordnung und die darin vorgesehenen Kompetenzen für die jeweiligen Gremien bzw. Institutionen.

Anfänge staatlicher Sozialpolitik



Wie bereits oben angesprochen stellte das 16. Jahrhundert eine zentrale Zäsur in der geschichtlichen Entwicklung Europas und damit auch Deutschlands dar. Mit dem Ausbau der Geldwirtschaft, international handelnden Banken und dem beginnenden Fernhandel wurden Grundlagen eines Wirtschaftens gelegt, das auf Privateigentum an Produktionsmitteln beruhte und auf größtmögliche Gewinnmaximierung der Unternehmer sowie auf qualitative und quantitative Ausweitung der Märkte ausgerichtet war. Neue Erfindungen und Entdeckungen unterstützten diese Entwicklung. Sie hatte zur Folge, dass die Naturalwirtschaft gegenüber der Geldwirtschaft an Bedeutung verlor und die wirtschaftliche Situation der Landbevölkerung sich verschlechterte. Viele Landbewohner flohen aus feudalen Abhängigkeitsverhältnissen in die Städte, wo sie sich größere Freiheit und ein auskömmlicheres Leben erhofften, und trugen damit dort zum steigenden Bevölkerungswachstum bei. Durch die Konkurrenz importierter Waren geriet jedoch gleichzeitig auch das in Zünften organisierte städtische Handwerk unter Druck. Die Zahl der Armen stieg. Noch bevor also die neue – kapitalistische – Wirtschaftsform mit der Industrialisierung voll zum Tragen kam, verloren traditionelle soziale Sicherungssysteme bereits an Bedeutung. Die wachsende Armut war mit der althergebrachten kirchlichen Armenfürsorge nicht mehr zu bewältigen.

Per Edikt von 1531 verpflichtete Kaiser Karl V (1500–1558) die Städte zum Auffangen dieser Armut. In ihren Bettelordnungen wurde zwischen würdigen und unwürdigen Armen unterschieden. Die Idee dahinter: Waren Arme ohne eigenes Verschulden in die Hilfsbedürftigkeit gefallen, so erhielten sie Hilfe, während Personen, die als fähig zur Selbsthilfe angesehen wurden, ohne Unterstützung blieben und zur Arbeit angeleitet werden sollten. Die Bettelordnungen legten hierzu sehr detaillierte Vorschriften und Regelungen fest, auch darüber, wie, wann, wo und von wem das Betteln erlaubt war. Dieser repressive Charakter städtischer Sozialpolitik wurde im Laufe des 17. Jahrhunderts zunehmend verschärft: Betroffene wurden in sogenannten Arbeitshäusern einer zumeist menschenunwürdigen Arbeitspflicht unterworfen.

Mit der Erfindung der Dampfmaschine in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts, der Entdeckung neuer Rohstoffquellen und dem wachsenden Bedarf an industriell gefertigten Produkten setzten sich zunächst in England, später auf dem europäischen Kontinent industriell-kapitalistische Wirtschaftsstrukturen durch. Diese Entwicklung ging einher mit der auch rechtlichen Aufhebung feudaler Leibeigenschaft und der Freisetzung von Arbeitskräften. Parallel dazu vollzog sich der Beginn einer gesamtstaatlichen Sozialpolitik, getragen von neuen sozialen Bewegungen und der Herausbildung von drei zentralen sozialen Grundnormen.
  • Eigenverantwortung: Mit der Auflösung der Feudalordnung bildeten sich Anfänge einer bürgerlichen Gesellschaft heraus – in den Stadtstaaten schneller als in den Flächenstaaten. Der Genfer Philosoph und Pädagoge Jean Jacques Rousseau (1712–1778) wurde ein bedeutendes Sprachrohr des neuen Bürgertums. Seine 1763 veröffentliche Schrift: "Vom Gesellschaftsvertrag oder Prinzipien des Staatsrechtes" beginnt programmatisch: "Der Mensch ist frei geboren, überall aber liegt er in Ketten" – in den Ketten der ständischen Feudalordnung. Rousseau forderte die Aufhebung der Standesprivilegien, die Adel und kirchliche Würdenträger traditionell beanspruchten, und die Freisetzung des Einzelnen. Jeder solle Eigenverantwortung übernehmen und entsprechend seiner Leistung bewertet werden. Gerecht ist in der Sicht Rousseaus, was der individuellen Leistung entspricht. Allerdings sollten auch zu starke Ungleichheiten vermieden werden; Ziel war eher eine in etwa gleiche (durchschnittliche) Verteilung der Vermögen unter den Bürgern (état médiocre).
  • Solidarität: Rousseau konnte als Sprecher der bürgerlichen Emanzipation noch nicht absehen, dass mit dem Bürgertum zugleich eine neue Klasse entstand, verarmte Unterschichten, für die sich im 19. Jahrhundert der Begriff durchsetzte. In England begann diese Entwicklung in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts, in Deutschland ab den 1820er-Jahren. Die Arbeiter und Arbeiterinnen waren – eine Formulierung des Gesellschaftstheoretikers Karl Marx (1818–1883) aufgreifend – zwar einerseits als Menschen frei, also aus dem feudalen Zwangsverhältnis der Leibeigenschaft entlassen, andererseits aber auch "frei" von Produktionsmitteln. Das heißt, sie besaßen keine Mittel zur Herstellung von Waren und waren deshalb auf den Verkauf ihres einzigen Vermögens – ihrer Arbeitskraft – angewiesen. Ihre Entlohnung, die Dauer ihrer täglichen Arbeitszeit in den neuen Fabriken, ihre Arbeitsbedingungen sowie die Frage, ob und inwieweit der Staat sich um ihre Lebensbedingungen kümmern sollte, wurden zum sozialen und politischen Konfliktfeld. Mit neuen Kampfformen – solidarischer Arbeitsverweigerung, also Streiks, und anderen demonstrativen Akten der Gegenwehr – wurden an Stelle einseitiger Festlegung von Arbeitsbedingungen durch die Fabrikherren neue kollektive Vereinbarungen etwa in Gestalt von Tarifverträgen durchgesetzt. Zugleich organisierten und finanzierten die Arbeiter selbst freiwillige Hilfskassen zur solidarischen Absicherung gegen Risiken wie Krankheit und Invalidität. Es blieb aber die Frage offen, ob lediglich die Arbeits- und Lebensbedingungen innerhalb des kapitalistischen Systems verbessert werden sollten oder aber dieses selbst überwunden werden müsste. Die Entwicklung folgte im weiteren geschichtlichen Verlauf insbesondere in Deutschland stärker den reformorientierten Vorstellungen etwa eines Ferdinand Lassalle (1825–1864), wenngleich es immer auch Rückbezüge zu den beiden Theoretikern des Marxismus – Karl Marx und Friedrich Engels (1820–1895) – gegeben hat. Der Begriff Gerechtigkeit nahm nun eine zweite Bedeutung an, nämlich die von Solidarität: Soziale Risiken betreffen zwar den Einzelnen, sind aber – so die Sichtweise der Arbeiterbewegung – durch die allgemeinen Lebens- und Arbeitsbedingungen verursacht und sollen deshalb nicht vom Einzelnen alleine bewälltigt, sondern solidarisch überwunden werden.
  • Subsidiarität: Schließlich wurde im 19. Jahrhundert ein drittes normatives Element entwickelt – das der voraussetzungslosen, subsidiären Gerechtigkeit. Diese Vorstellung wurde vor allem in der katholischen Soziallehre entwickelt, zunächst von Papst Leo XIII (1810–1903) in der Enzyklika Rerum novarum (1891), dann ausführlicher von Papst Pius XI (1857–1939) in der Enzyklika Quadrogesimo anno (1931). Ausgangspunkt war der oben angeführte Gedanke der hebräischen Schöpfungsgeschichte, dass der Mensch als Ebenbild Gottes eine unbedingte, von Gott abgeleitete Würde hat. Dies verpflichtet das Gemeinwesen, Menschen in Not dann zu helfen, wenn sie dazu selbst nicht in der Lage sind, aber auch nur so, dass der Einzelne wieder befähigt wird, sich selbst zu helfen. "Hilfe zur Selbsthilfe" bedeutet, dass die Hilfe der jeweils höheren Einheit voraussetzungslos zu erfolgen hat, aber auch nur so weit gehen darf, dass die Eigeninitiative dadurch nicht eingeschränkt wird.
Eigenverantwortung, Solidarität, Subsidiarität – Gerechtigkeitsvorstellungen in unserem Sozialsystem fußen auf diesen Grundnormen, die gesellschaftlich so breit anerkannt sind, dass letztlich wohl niemand eines dieser Elemente ganz aufgeben will. Allerdings besteht Uneinigkeit darüber, welches Gewicht welchem Element zukommen soll: Mehr Eigenverantwortung, mehr Solidarität oder mehr Subsidiarität? Aktuelle parteipolitische Aussagen zur Sozialpolitik lassen sich danach untersuchen, welchen Grundnormen sie näher und welchen sie ferner stehen bzw. wie sie diese in ihrer Programmatik und in ihrer praktischen Politik einsetzen.