Titelbild, IzpB 327/2015 Sozialpolitik
1 | 2 | 3 | 4 Pfeil rechts

Sozialpolitik und soziale Sicherung


23.10.2015
Sozialpolitik soll Lebensrisiken absichern, erschwerte, sozial bedingte Lebenssituationen abmildern und die Altersversorgung gewährleisten. Sie finanziert sich im Wesentlichen durch Sozialversicherungsbeiträge und Steuern, beruht also auf einem Wohlstand, der zunächst erarbeitet und dann verteilt werden muss. Unsicherheitsfaktoren sind Trends wie der Wandel der Erwerbsbiografien und die demografische Entwicklung.

Was kostet uns das Soziale? – Das Sozialbudget



Das deutsche Sicherungssystem bietet vor allem Schutz gegen die Unsicherheiten des Arbeitsmarktes. Es wird deshalb in seinen zentralen Säulen getragen durch die Beiträge der Arbeitgeber sowie der (sozialversicherungspflichtig) Beschäftigten. Dieser Schutz ist teuer: Im Jahr 2013 wurden in der Bundesrepublik rund 780 Milliarden Euro für reine Sozialleistungen (ohne Steuervergünstigungen) ausgegeben. Das ist fast ein Drittel des gesamten Wertes der in einem Jahr in Deutschland produzierten Güter und Dienstleistungen und ungefähr zweieinhalbmal so viel wie der gesamte Bundeshaushalt. Diese Summe ist so groß, dass man sie sich kaum vorstellen kann. Um sie zu einem Haufen aus 500 Euro-Scheinen zusammenzutragen, wären 44 Fahrten mit einem 40-Tonnen-Lastwagen notwendig. Übereinander gelegt würde sich ein mehr als 156 Kilometer hoher Stapel ergeben, der rund 1750 Tonnen wiegen würde (vgl. Österreichische Nationalbank, www.oenb.at/Bargeld/der-euro/banknoten.html). Doch von wem stammt dieses Geld, und wohin fließt es?

Das Sozialbudget nach Institutionen und Funktionen

Einen Überblick über alle Ausgaben für Sozialleistungen und deren Finanzierungsquellen gibt das Sozialbudget, das die Bundesregierung jährlich als Teil des Sozialberichtes veröffentlicht. Es ist gegliedert nach Funktionen – bei denen Leistungen nach ihrem jeweiligen Sicherungszweck zusammengefasst werden – und nach den Institutionen – also den einzelnen Systemen der sozialen Sicherung.

Die Institutionen im Einzelnen:
  • Die Sozialversicherungssysteme, bestehend aus der Kranken-, Unfall-, Renten-, Arbeitslosen- und Pflegeversicherung, sind die ausgabenstärksten Institutionen. Sie erfassen alle sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und deren Angehörige sowie die Rentnerinnen und Rentner.
  • Die Förder- und Fürsorgesysteme umfassen das Kindergeld und den Familienleistungsausgleich, das Erziehungsgeld/Elterngeld, die Grundsicherung für Arbeitssuchende nach SGB II, die sonstige Arbeitsförderung, die Ausbildungs- und Aufstiegsförderung, die Sozialhilfe nach SGB XII, die Kinder- und Jugendhilfe nach SGB VIII und das Wohngeld.
  • Die Arbeitgebersysteme erfassen die direkten Aufwendungen der Unternehmen. Dies sind die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, die betriebliche Altersversorgung inkl. der Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes sowie sonstige Arbeitgeberleistungen. Der Beitragsanteil der Unternehmen zur Sozialversicherung wird nicht hier, sondern bei der Sozialversicherung berücksichtigt.
  • Die Systeme des öffentlichen Dienstes umfassen die (Beamten-)Pensionen, Familienzuschläge und Beihilfen zur Gesundheitsversorgung.
  • Zu den Sondersystemen gehören berufsgruppenspezifische Systeme wie die Alterssicherung für Landwirte und Versorgungswerke sowie die Leistungen der privaten Altersvorsorge und der privaten Kranken- und Pflegeversicherung.
  • Die Entschädigungssysteme erfassen die Ausgaben für soziale Entschädigungen, den sogenannten Lastenausgleich, die Wiedergutmachung sowie sonstige Entschädigungen. Sie sollen einen finanziellen Ausgleich für die Folgen politischer Ereignisse sowie für Eigentumsverluste infolge von Flucht und Vertreibung sowie die Kriegsopferversorgung leisten.
Bausteine des Sozialstaats, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikBausteine des Sozialstaats (© picture-alliance/dpa, Globus 10 012; Quelle: BMAS)
Daneben existieren noch steuerliche Entlastungen wie das Ehegattensplitting oder Zuschläge für Sonntags-, Feiertags- und Nachtarbeit, die allerdings nicht in das Sozialbudget eingerechnet werden. Hierfür wurden im Jahr 2013 ungefähr 28 Milliarden Euro ausgegeben.

Bei einer prozentualen Darstellung der Ausgaben lässt sich die Gewichtung der verschiedenen Bereiche erkennen. Nach Angaben des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) fließen mehr als die Hälfte der Sozialleistungen, also insgesamt rund 458,6 Milliarden Euro (= 53 Prozent), innerhalb der Gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung. Bezogen auf die Wirtschaftsleistung unseres Landes entspricht dies 16,6 Prozent des gesamten Bruttoinlandsprodukts (BIP*) in Höhe von 2735,8 Milliarden Euro. Dieser Ausgabenkomplex setzt sich deutlich vom Anteil der Kinder- und Jugendhilfe mit 3,5 Prozent (= 30,5 Mrd. Euro) oder der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB II ("Hartz IV") mit 4,6 Prozent (= 39,8 Mrd. Euro) ab. 

Bei der Gliederung nach Funktionen orientiert sich die Zuordnung an den Tatbeständen bzw. Risiken, denen eine Sozialleistung zu Grunde liegt. Im Sozialbudget werden zehn Funktionen unterschieden, die wiederum in fünf Oberkategorien zusammengefasst werden:
  • Alter und Hinterbliebene,
  • Krankheit und Invalidität,
  • Kinder, Ehegatten und Mutterschaft,
  • Arbeitslosigkeit,
  • Wohnen und Allgemeine Lebenshilfe.
Das soziale Netz, IzpB 327/2015 SozialpolitikDas soziale Netz (© picture-alliance/dpa, Infografik. Globus 5813. Quelle: BMAS)
Über die Sozialversicherungen werden die sogenannten Arbeitnehmerrisiken abgesichert – also existenzgefährdende, aus einem Beschäftigungsverhältnis resultierende Risiken wie Arbeitslosigkeit oder Berufsunfälle. Daneben bestehen allgemeine Lebensrisiken wie Krankheit und Aufgabe der Erwerbstätigkeit aus Altersgründen, die ebenfalls zu Teilen in der Sozialversicherung und darüber hinaus in den anderen Institutionen/Funktionen abgesichert sind. Aus dem Sozialbudget lässt sich ablesen, welche Risiken in Deutschland als sicherungswürdig angesehen werden. Die Frage, wie wirksam diese Sozialleistungen sind, kann damit nicht beantwortet werden.

Der Lebensunterhalt, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikDer Lebensunterhalt (© picture-alliance/dpa, Infografik. Globus 4618. Quelle: Statistisches Bundesamt)
Wie wichtig diese Sozialleistungen sein können, zeigt ein Blick auf die Menschen in Deutschland, die ihren Lebensunterhalt nur mit Hilfe staatlicher Unterstützung bestreiten können: Zwar ist nach wie vor die eigene Erwerbstätigkeit die zentrale Einnahmequelle, ein wachsender Prozentsatz der Einwohnerinnen und Einwohner ist aber auf Renten und Pensionszahlungen sowie ein weiterer auf die Leistungen nach dem SGB III Arbeitslosenversicherung und dem SGB II Grundsicherung für Arbeitsuchende angewiesen.

Quellentext

Steuern und Sozialabgaben im Ländervergleich

[…] Muss ein Industrieland wie Deutschland die Steuern senken, um das Wachstum zu fördern? Oder braucht der Staat nicht höhere Einnahmen, um seine Aufgaben wahrnehmen zu können, um Bildung, Kinderbetreuung und sozialen Ausgleich zu finanzieren? Und kann nicht gerade dies die Wirtschaft in Schwung bringen, weil ohne eine funktionierende öffentliche Infrastruktur ein Standort nicht gedeihen kann?

[…] Regelmäßig vergleicht die OECD, eine Organisation von wohlhabenden Ländern auf der ganzen Welt, wie viel der jeweilige Staat für sich beansprucht. In Deutschland behielt der Fiskus 2012 rund 23 Prozent der Wirtschaftsleistung, gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP), ein. Mit dieser Steuerquote ist der deutsche Staat deutlich bescheidener als Dänemark (47 Prozent), Frankreich (28 Prozent) und Großbritannien (28 Prozent), verlangt aber mehr als die öffentliche Hand in den USA (knapp 19 Prozent).

Allerdings spielen hierzulande Sozialabgaben eine wichtige Rolle. Mit ihnen finanziert die Bundesrepublik den Großteil der gesetzlichen Rente ebenso wie die Kranken- und Arbeitslosenversicherung. Bezieht man diese Tarife mit ein, so kommt Deutschland auf eine Abgabenquote (Anteil der Steuern und Abgaben am BIP) von über 40 Prozent. Zu viel, zu wenig? Geschmackssache. Eine eindeutige wissenschaftliche ableitbare Antwort darauf gibt es nicht. Mit weniger kommen wirtschaftlich erfolgreiche Länder wie Luxemburg und die USA aus. Mehr verlangen wirtschaftlich erfolgreiche Länder wie Schweden, Österreich, Finnland und Dänemark. Ein eindeutiger Zusammenhang zwischen ökonomischen Erfolg und Steuerlast besteht also nicht.

Das Gute daran für die Politik: Sie hat die Freiheit zu gestalten. Dabei muss sie bedenken, dass es nicht allein darum geht, Einnahmen für den Staat zu sichern und Leistungsanreize für Arbeitnehmer und Unternehmer zu erhalten. Die Steuerpolitik prägt auch die Verteilung in einer Gesellschaft entscheidend mit. Von ihr hängt ab, ob die Chancen fair verteilt sind.

[…] Der deutsche Sozialstaat finanziert sich ungewöhnlich stark über kleine und mittlere Einkommen und verschont die Topgehälter. Teilweise führen Gutverdiener sogar weniger Steuern und Sozialabgaben von ihrem Einkommen ab als Geringverdiener. Laut OECD reicht ein Durchschnittsverdiener 2012 von jedem zusätzlichen Euro über 60 Prozent ans Finanzamt und die Sozialkassen weiter. Wer das Eineinhalbfache des Mittelwertes bezog, kam mit knapp 45 Prozent davon.

[…] Im Großen und Ganzen seien die Systeme in allen anderen Nationen "progressiv". Bei ihnen steigt also die Gesamtbelastung mit zunehmenden Einkommen. Anders in der Bundesrepublik. Hier werde der "Steuerkeil jenseits einer bestimmten Lohnstufe wieder kleiner". Entsprechend bezeichnet die OECD das deutsche System als "regressiv": Kleinere Einkommen werden stärker belastet als hohe Einkommen.
Dies erklärt sich vor allem durch die hohe Bedeutung von Sozialabgaben. Während bei der Einkommensteuer der Tarif mit steigenden Gehältern überproportional steigt, belasten die Sozialversicherungen vor allem die kleinen Einkommen. […] Die eigentliche Vermögensteuer wird gar nicht erhoben, die Erbschaftsteuer bringt relativ wenig ein. […]

Markus Sievers, "Weit weg vom Ideal", in: Frankfurter Rundschau vom 22. Oktober 2014