30 Jahre Mauerfall Mehr erfahren
Artikel 1 Abs. 1 des Grundgesetzes am Frankfurter Landgericht

9.8.2017 | Von:
Gudula Geuther
Mathias Metzner

Besondere Merkmale der Grundrechte

Verhältnismäßigkeit

Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit hat eine entscheidende Bedeutung für die Frage, in welchem Maße Grundrechte eingeschränkt werden dürfen. Wann ist ein Eingriff in ein Grundrecht verhältnismäßig? Der Wortsinn lässt ahnen, dass es bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit darum geht, etwas ins Verhältnis zu setzen, nämlich einerseits das Grundrecht und andererseits die Gründe, aus denen es eingeschränkt werden soll. Aber Achtung: Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit bedeutet nicht, dass das Grundrecht und das Gewicht der Gründe, die für seine Einschränkung angeführt werden, schlicht bewertet werden. Die Prüfung erfolgt vielmehr in mehreren Stufen:
Zunächst ist das Eingriffsmittel auf seine "Geeignetheit" zu prüfen. Geeignet ist ein Mittel dann, wenn der gewünschte Erfolg mit seiner Hilfe erreicht werden kann. Dabei muss nicht das am besten geeignete Mittel gewählt werden, es genügt, dass es den erstrebten Erfolg fördert.

Beispiel:Die Überwachung von Post- und Fernmeldeverbindungen ermöglicht die Sammlung von Nachrichten, die Hinweise auf die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik Deutschland geben können. Das Bundesverfassungsgericht entschied, dass es nicht darauf ankommt, ob durch die Maßnahme relevante Erkenntnisse gewonnen werden. Es genüge, dass Letzteres nicht auszuschließen sei.
Ist das gewählte Mittel zur Erreichung des angestrebten Zwecks geeignet, ist in einem zweiten Schritt die Erforderlichkeit zu prüfen. Hier stellt sich die Frage, ob das angestrebte Ziel nicht auch durch einen weniger intensiven Eingriff in das betroffene Grundrecht erreicht werden kann, der allerdings gleichermaßen geeignet sein muss.

Beispiel: Das Bundesjagdgesetz verlangte für die Falknerjagd den Nachweis waffentechnischer Kenntnisse und Fähigkeiten. Das Bundesverfassungsgericht entschied, dass diese Anforderung nicht erforderlich sei, um das gesetzgeberische Ziel, die Bestandserhaltung der für die Falknerei in Betracht kommenden Federwildarten, zu erreichen. Es könnten zwar erhöhte Anforderungen an die Befähigung zum Falkner gestellt werden. Da die Besonderheit der Falknerjagd aber gerade darin bestehe, dass sie ohne Schusswaffe ausgeübt werde, bestehe keine Erforderlichkeit für waffentechnische Kenntnisse oder Fähigkeiten.
Auf der letzten Stufe wird die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne geprüft. Hier erfolgt eine Abwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der rechtfertigenden Gründe. Es werden die Belange des Gemeinwohls, die zur Rechtfertigung des Grundrechtseingriffs angeführt werden, abgewogen gegen die Auswirkungen des Eingriffs auf die Grundrechte des Betroffenen.

Beispiel: Im sogenannten Lebach-Urteil hatte das Bundesverfassungsgericht darüber zu entscheiden, ob die Ausstrahlung eines Dokumentarspiels über einen spektakulären Mordfall gegen das allgemeine Persönlichkeitsrecht eines der Täter verstieß. In dem Fernsehspiel wurde der Betreffende als Person erkennbar dargestellt. Er stand zum Zeitpunkt der geplanten Ausstrahlung nach Verbüßung der Haft unmittelbar vor der Entlassung.

Das Bundesverfassungsgericht nahm eine Abwägung der von Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Interessen der Rundfunkanstalt mit dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht des Täters vor. Keiner der beiden Verfassungswerte könne einen grundsätzlichen Vorrang beanspruchen, es sei im Einzelfall die Intensität des Eingriffs in das Persönlichkeitsrecht gegen das Informationsinteresse der Öffentlichkeit abzuwägen. Zwar verdiene für die aktuelle Berichterstattung über schwere Straftaten das Informationsinteresse grundsätzlich Vorrang. Der verfassungsrechtliche Schutz der Persönlichkeit lasse es jedoch nicht zu, dass das Fernsehen sich über die aktuelle Berichterstattung hinaus zeitlich unbeschränkt mit der Person des Straftäters und seiner Privatsphäre befasse. Eine spätere­ Berichterstattung sei jedenfalls unzulässig, wenn sie eine neue erhebliche Beeinträchtigung des Täters bewirke und ­insbesondere seine Resozialisierung gefährde.
Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist zugleich die schwierigste und auch "politischste" Stufe der Prüfung, da hier gerade die Möglichkeit besteht, unterschiedliche Wertungen und Gewichtungen zur Geltung zu bringen. So wird beispielsweise manchen Bürgerinnen und Bürgern die Sicherheit vor Straftätern oder Terroristen wichtiger sein als der Datenschutz, andere werden es genau umgekehrt sehen. Umso wichtiger sind die vorgenannten beiden Stufen der Geeignetheit und der Erforderlichkeit, die eine Prüfung anhand sehr viel härterer Kriterien ermöglichen und damit auch verlässlichere Ergebnisse zeitigen.

Für wen gelten die Grundrechte?

Menschenrechte gelten ihrem Anspruch nach für alle Menschen. Weil sie aber aus philosophischen Vorstellungen stammen und nicht in einem Gesetzestext niedergelegt sind, ist nicht ganz eindeutig, wie sie genau lauten; je nach Standpunkt haben Menschen unterschiedliche Rechte mit teilweise unter­schiedlichen Konturen in den Katalog aufgenommen. Das Grundgesetz hat viele davon als Grundrechte übernommen. Es knüpft gleichzeitig an diese Vorstellungen an, wenn es von den Menschenrechten als "unverletzlich und unveräußerlich" spricht.
In einer (leicht) unterschiedlichen Bedeutung kann man die Grundrechte aber auch nach Menschenrechten und Bürgerrechten unterscheiden. Das bezieht sich auf die Frage, für wen sie gelten. Auf die Menschenrechte kann sich jeder gegenüber dem Staat berufen. Man erkennt sie daran, dass ihr Text selbst von "jeder", "jedermann", "niemand" oder "alle Menschen" spricht, oder daran, dass ein Recht ohne Einschränkungen beschrieben wird ("Die ungestörte Religionsausübung wird gewährleistet", Art. 4 Abs. 2). Bürgerrechte dagegen gelten für Deutsche. Auch das ist aus der Formulierung erkennbar ­("Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen”, Art. 12 Abs. 1). Trotzdem können Teile dieser Rechte auch Ausländern zustehen, nur eben nicht in der weitgehenden Form, wie sie das Bürgerrecht garantiert. Ein Teil der Berufsfreiheit zum Beispiel ergibt sich auch für Ausländer noch aus dem Menschenrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit des Artikels 2.
Dasselbe gilt für ihre Teilnahme an Demonstrationen und viele andere Grundrechte.

Wirkungsweise

Die Grundrechte sind in ihrer klassischen Ausprägung Gleichheits- und Freiheitsrechte. Die Vorstellung, dass sie auch Mitwirkungsrechte enthalten (zum Beispiel, indem jemand seine Meinung äußert, etwa auf Demonstrationen oder in Leserbriefen), geht ebenfalls auf die Entstehungsphase der Grundrechts­idee zurück. Die Frage dagegen, wie weit die Grundrechte als Ansprüche gegen den Staat Teilhabe- und Leistungsrechte enthalten, ist seit langem, was kodifizierte Rechte betrifft, in Deutschland mindestens seit der Weimarer Reichsverfassung umstritten.

Verfassung im WandelVerfassung im Wandel (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 060 070)
Die Grundrechte sind in ihrer Wirkung nicht allein auf subjektive Abwehrrechte des Einzelnen gegen den Staat beschränkt. Sie stellen auch objektive Wertentscheidungen dar, die für alle Bereiche der Rechtsordnung gelten. Rechtsprechung, Gesetzgebung und die Verwaltung haben diese objektive Dimension der Grundrechte stets zu beachten.

Verteilung der Grundrechte im Grundgesetz

Unter der Überschrift "Die Grundrechte" stehen im Grundgesetz die Artikel 1 bis 19. Der Titel täuscht: Manches, was in diesem Abschnitt steht, ist kein Grundrecht ("Vorschulen bleiben aufgehoben", Art. 7 Abs. 6), und auch außerhalb dieses Abschnitts gibt es Grundrechte. Mehrere davon finden sich zum Beispiel in Artikel 33, darunter etwa der Satz, dass jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung Zugang zu jedem öffentlichen Amt hat. Artikel 103 schreibt die Rechte vor Gericht fest, Artikel 104 bestimmt unter anderem, wann einem Menschen die Freiheit entzogen ­werden kann, sei es im Gefängnis oder in der Psychiatrie – und sagt damit vor allem, dass dies nur dann möglich ist, wenn die dort beschriebenen Voraussetzungen erfüllt sind.
Oft wird zwischen Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten unterschieden, das bezieht sich auf diese Systematik: Grundrechte sind demnach die, die im "Grundrechtsteil" stehen, grundrechtsgleiche Rechte die weiter verstreuten. Andere unter­scheiden da nicht. In jedem Fall aber gelten die Garantien des Grundgesetzes auch für diese, an anderer Stelle genannten Rechte.

Kein Grundrechtsschutz ohne Konflikte

Abstrakt würde wahrscheinlich jeder sagen, dass der Schutz der Grundrechte eine gute Sache ist. Konkret zeigt sich: Üben Menschen ihre Grundrechte aus, dann muss das nicht allen gefallen. Bei manchen Grundrechten gehört das sogar zum Prinzip. Das zeigt sich besonders deutlich bei all den Rechten, die im weiteren Sinn mit Meinungsäußerungen zu tun haben. Gerade um sie gibt es häufig Auseinandersetzungen. Aber zum Schutz der Grundrechte gehört, dass gerade diesen Grundrechten besonders zur Geltung verholfen wird. Grundrechtsschutz geschieht also nicht immer im Konsens: Wären alle einer Meinung (und das wäre in einer pluralistischen Gesellschaft ungewöhnlich), wäre jeder Schutz überflüssig. Art. 1 Abs. 3 stellt klar: Alle Grundrechte sind unmittelbar geltendes Recht. Alle staatlichen Institutionen sind daran gebunden.

Was das bedeutet, zeigt zum Beispiel das Demonstrationsrecht. Demonstrationen müssen zwar normalerweise – so bestimmt es das Versammlungsgesetz – angemeldet werden. Anmelden bedeutet aber nicht, sich die Demonstration genehmigen zu lassen. Wer sich friedlich versammeln will, darf das. Man könnte ohnehin hinterfragen, ob die Anmeldung einer Demonstration, wie sie das Versammlungsgesetz vorsieht, überhaupt nötig ist. Das Bundesverfassungsgericht hat das mit einigen einschränkenden Gesetzesinterpretationen so gesehen. Die Versammlungsbehörde, meistens ein Teil des Ordnungsamtes, darf jedenfalls eine Demonstration nur verbieten, wenn durch die Versammlung die Grundrechte anderer so sehr eingeschränkt werden, dass die Demonstration schlicht nicht möglich ist. Das wird kaum je der Fall sein, die Behörde kann (und wird) höchstens (und in der Regel) Auflagen für die Durchführung formulieren. Auch für die muss es einen guten Grund geben, der sich aus der Verfassung ergibt. Glaubt der Veranstalter, die Demonstrationsfreiheit würde übermäßig beschränkt, kann er gegen Auflagen klagen. Auch die Gerichte, in diesem Fall die Verwaltungsgerichte, müssen das Grundrecht der Versammlungsfreiheit beachten. Bei besonders umstrittenen Demonstrationen zeigt sich der Grundrechtscharakter schon daran, dass die Frage, welche Einschränkungen möglich sind, oft in letzter Minute auf den Tischen der Richter am Bundesverfassungsgericht landet.

Aber mit dem Recht zu demonstrieren ist es nicht getan. Meistens werden sich die Veranstaltenden wünschen, dass möglichst viele Menschen ihr Anliegen zur Kenntnis nehmen. Das führt dazu, dass solche Versammlungen häufig auf zentralen Plätzen oder Straßen stattfinden sollen. Ein Aufzug von Schülern und Studierenden für bessere Bildung in Berlin könnte dort zum Beispiel passenderweise in der Nähe der Humboldt-Universität, Unter den Linden, stattfinden; an einem Ort also, der gleichzeitig öffentliches Zentrum und eine wesentliche Verkehrsader ist.

Dies beeinträchtigt wiederum die Verkehrsteilnehmer, die Umwege fahren müssen, und die Anwohner, die regelmäßig mit dem Lärm belastet sind. Spricht die Abwägung der Grundrechte für die Demonstration an diesem Ort, müssen die Anwohner und Autofahrer hinnehmen, dass ihre Rechte beschränkt werden. Dies muss der Staat deutlich machen und organisieren. Zum Schutz des Grundrechts müssen also Polizisten für Absperrungen sorgen und durchsetzen, dass sie beachtet werden. Sind Gegendemonstrationen zu erwarten, muss die Polizei die Versammlung vor Störungen und Angriffen schützen. Das gilt sogar dann, wenn (in dem Beispiel) die Berliner Polizeikräfte nicht ausreichen. Bevor das dazu führt, dass die Demonstration nicht stattfinden kann, müssen Polizisten aus anderen Bundesländern einspringen.
MenschenrechteMenschenrechte (© bpb)
BürgerrechteBürgerrechte (© bpb)