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Berlin

19.10.2017 | Von:
Jens Hildebrandt

Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung

Neuanfang und Wiederaufbau der kommunalen Selbstverwaltung (1945 – 1989)

Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden in den Besatzungszonen Gemeinde- und Landkreisordnungen vom nationalsozialistischen Gedankengut befreit und je nach Besatzungsmacht neugeordnet. In den westlichen Besatzungszonen hatten die alliierten Besatzungsbehörden Vorbehalte gegenüber dem preußisch-deutschen Verwaltungsapparat und seinen Funktionseliten. Die "Entnazifizierung" des Personalkörpers ging daher mit einem tiefgreifenden Strukturwandel der öffentlichen Verwaltung einher. Die Alliierten setzten als Gegengewicht zu den zentralistischen Machtstrukturen der Nationalsozialisten auf eine Wiederbelebung der traditionellen Vielfalt der Kommunalverfassung in ihren Besatzungszonen.

Die US-Amerikaner zielten auf den Aufbau föderaler Strukturen und eine Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. Die Gemeinden erhielten ihre alten kommunalen Aufgaben zurück, und die US-Besatzungsorgane überließen den deutschen Behörden die Neufassung der kommunalrechtlichen Grundlage. So kam es in Bayern und Württemberg-Baden zur Reaktivierung der Süddeutschen Ratsverfassung; in Hessen kehrte man zum Modell der Magistratsverfassung zurück.

In der französischen Besatzungszone wurde nach französischem Vorbild im Saarland und in Rheinland-Pfalz die Rheinische Bürgermeisterverfassung eingeführt, in der ein von der Gemeindevertretung gewählter Bürgermeister an der Spitze der kommunalen Verwaltung steht, der als Vorsitzender der Gemeindevertretung nur ein ausführendes Organ ohne Stimmrecht ist.

Länger als die französische und amerikanische Regierung verfolgten die Briten eine am eigenen kommunalpolitischen Leitbild orientierte Reform der Verfassung und Verwaltung als Mittel der Demokratisierung. Die Reform der kommunalen Selbstverwaltung nach englischem Vorbild sah in Nordwestdeutschland neben Rat und Bürgermeister als Repräsentanten der Gemeinde die Institution eines Gemeindedirektors vor, der die Verwaltung leitete.

Die Reform zielte auf die Entflechtung und Entmachtung des Beamtenapparates und war Teil der britischen Entnazifizierungsstrategie. Der Rat wurde in diesem Modell zum alleinigen, entscheidenden Organ und der Hauptverwaltungsbeamte, als eigentlicher Leiter der Verwaltung, zur bloßen Ausführungsinstanz des politischen Willens. Er verfügte jedoch angesichts seines Verwaltungswissens über starke Einflussmöglichkeiten auf die Kommunalpolitik.

Hinter der Forderung nach der strikten Trennung von Amt und Mandat sowie der Entflechtung von öffentlichem Dienst und Politik stand die Idee, dass eine "politisch-neutrale" Verwaltung durch ein demokratisch legitimiertes Gremium beauftragt werden muss. Diese Vorstellung wurde später in der Norddeutschen Ratsverfassung festgeschrieben und in die Gemeindeordnungen Nordrhein-Westfalens und Niedersachsens übernommen.

Die Parallelstruktur zwischen Bürgermeister und Gemeindedirektor geriet im Laufe der Jahre aufgrund der ineffizienten Abstimmungsprozesse und der als unzureichend angesehenen Leistungserbringung vor dem Hintergrund einer fortlaufenden Verschuldung der Kommunen zunehmend in den Fokus der Kritik.

In der sowjetischen Besatzungszone und späteren DDR kam es zwar bereits im Jahr 1946 durch den Erlass der "Demokratischen Gemeindeordnung" zur Anknüpfung an die Tradition der Selbstverwaltung der Weimarer Republik, doch in der Praxis wurde das demokratische Selbstverwaltungsrecht bereits im Zuge des Aufbaus der SED-Diktatur beseitigt.

Mit dem "Gesetz über die örtlichen Organe der Staatsmacht" von 1957 wurde für die Kommunen das Prinzip des "demokratischen Zentralismus" bindend, und die Gemeinde war nichts anderes als eine untere Verwaltungsbehörde ohne eigene Handlungsmöglichkeit und ohne rechtliche Eigenständigkeit. Das "Gesetz über die örtlichen Volksvertretungen in der DDR" von 1985 hatte diesen Zustand noch einmal verfestigt.

Quellentext

Gesetz über die örtlichen Organe der Staatsmacht

vom 18. Januar 1957

§ 2. Die örtlichen Volksvertretungen in der DeutschenDemokratischen Republik sind
im Bezirk – der Bezirkstag,
im Stadtkreis – die Stadtverordnetenversammlung,
im Landkreis – der Kreistag,
im Stadtbezirk – die Stadtbezirksversammlung,
in der Stadt – die Stadtverordnetenversammlung,
in der Gemeinde – die Gemeindevertretung.
§ 5. (1) Der Aufbau der Organe der Staatsmacht in der Deutschen Demokratischen Republik beruht auf dem Prinzip des demokratischen Zentralismus.
(2) Die Gesetze und Verordnungen sowie die Beschlüsse der Volkskammer, des Ministerrats und der höheren Volksvertretungen sind für die unteren Volksvertretungen und ihre Organe verbindlich.
(3) Beschlüsse unterer Volksvertretungen, die gegen Gesetze oder Verordnungen oder gegen Beschlüsse der Volkskammer, des Ministerrats oder höherer örtlicher Volksvertretungen verstoßen, sind von den höheren Volksvertretungen aufzuheben, soweit sie nicht von den unteren Volksvertretungen selbst aufgehoben werden.
(4) Beschlüsse der höheren örtlichen Räte sind für die unteren Räte verbindlich.
(5) Beschlüsse der unteren Räte, die gegen Gesetze, Verordnungen und andere für sie verbindliche Bestimmungen verstoßen, sind von den höheren Räten aufzuheben, soweit sie nicht von den unteren Räten selbst aufgehoben werden.
(6) Die höheren Räte haben das Recht, die Durchführung von Beschlüssen unterer Volksvertretungen, die gegen Gesetze oder Verordnungen oder gegen Beschlüsse der Volkskammer, des Ministerrates oder höherer örtlicher Volksvertretungen verstoßen, bis zur Entscheidung der Volksvertretungen nach Abs. 3 auszusetzen. Diese Entscheidung ist in der nächsten Tagung der Volksvertretung herbeizuführen:

http://www.verfassungen.de/de/ddr/kommunalverfassung57.htm

Noch bevor die Vereinigung beider deutscher Staaten konkrete Formen annahm, wurde unter der Regierung de Maizière die Verfassung der DDR reformiert und die kommunale Selbstverwaltung eingeführt. Noch in die am 17. Mai 1990 von der DDR-Volkskammer verabschiedete DDR-Kommunalverfassung wurden Volksbegehren und -entscheide aufgenommen, um das partizipatorische Erbe der ostdeutschen "Revolution" zu bewahren.

Im Vergleich mit dem Wiederaufbau der kommunalen Selbstverwaltung in Westdeutschland nach 1945 waren der Institutionentransfer, die Gebietsreformen und der eingeforderte Systemwechsel nach zwölf Jahren NS-Diktatur und vierzig Jahren SED-Herrschaft ungleich größer und umfänglicher als in den westlichen Besatzungszonen nach 1945. Es mangelte an einer demokratischen Selbstverwaltungskultur und an Verwaltungseliten mit Selbstverwaltungserfahrung.

Im Zuge der Wiedervereinigung wurde auch die Gemeindeordnung in zahlreichen Bundesländern, darunter auch Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, geändert, und es wurden notwendige Strukturreformen eingeleitet. Bis auf Baden-Württemberg sind in allen Flächenländern die Kommunalverfassungen in den 1990er-Jahren verändert worden und repräsentativ-demokratische Formen politischer Entscheidungsfindung durch direktdemokratische Formen ergänzt worden.

In Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen wurde das Organ des "Gemeindedirektors" abgeschafft. Auf der Kreisebene entfiel das Organ "Oberkreisdirektor" und der fortan von den Bürgern unmittelbar gewählte Landrat wurde Leiter der Kreisverwaltung. In NRW ist er Vorsitzender des Kreistags, in Niedersachsen wird der Vorsitzende aus dem Kreis der Kreistagsabgeordneten gewählt. Auch in anderen Bundesländern wurden die Landräte und Oberbürgermeister nicht zuletzt aufgrund der innovativen Wirkung der deutschen Wiedervereinigung und der Gründung von fünf neuen Bundesländern fortan direkt gewählt.