Aktion der Berliner Bürgerplattformen für bezahlbaren Wohnungsbau
am 7. Juli 2017 auf dem Gelände des ehemaligen Betonwerks
Berlin

19.10.2017 | Von:
Elena Frank
Jens Hildebrandt
Beatrice Pardon
Ralf Vandamme

Was ist Verwaltung?

Gliederung der Verwaltung

Aus ihren Aufgaben ergibt sich die institutionelle Organi­sation der Verwaltung, der Aufgaben- und Verwaltungsgliederungsplan. Im Rahmen der Organisationshoheit kann die Kommune Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten für die Aufgabenwahrnehmung festlegen. Hierzu orientieren sich Gemeinden und Kreise am Verwaltungsgliederungsmodell der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt). Die KGSt ist ein von Städten, Gemeinden und Kreisen gemeinsam getragener Fachverband für kommunales Management, der Empfehlungen, Konzepte und Lösungen zu aktuellen und relevanten Fragen der Verwaltungsmodernisierung veröffentlicht.

Das Modell der KGSt zur Verwaltungsgliederung richtet sich an tradierten Organisationsgrundsätzen und einem hierarchischen Strukturprinzip aus. Es unterscheidet die Aufbauorganisation, die die Struktur der Organisation festlegt, von der Ablauforganisation, die die Ablaufprozesse innerhalb der Verwaltung bestimmt. Die Organisationsstruktur ist also nicht auf einen Amtsinhaber zugeschnitten. Sie folgt dem Gliederungsprinzip der sogenannten Linienorganisation, worunter man ein hierarchisch gegliedertes Organisationssystem mit einem einheitlichen Dienstweg versteht, um – ganz im Sinne der Definition von Max Weber – die Aufgaben der Verwaltung sach- und regelgerecht zu erledigen.

Die Linienorganisation folgt dem Grundsatz der Einheit der Auftragserteilung, d. h. jeder Mitarbeiter hat einen Vorgesetzten. Er muss dessen Weisungen befolgen und diesem auch Rechenschaft ablegen. Idealtypisch führt diese Organisationsform zu einer Pyramide, an deren Spitze der Verwaltungschef steht. Da nicht alle Aufgaben einer Kommune von einem Verwaltungschef unmittelbar geleitet werden können, sind Zwischenstufen – Dezernate oder Fachbereiche – eingezogen und in Aufgabengruppen zusammengefasst worden. Geleitet werden die Dezernate von Beigeordneten bzw. Dezernenten [Was ist Verwaltung?].

Den Dezernaten sind verschiedene Ämter zugeordnet. Die Ämter sind die untersten Organisationseinheiten der Verwaltung und nehmen den Vollzug der kommunalen Aufgaben vor. Je nach Größe der Gemeinden und Kreise variiert auch die Größe der Verwaltungen. In großen Städten mit mehr als 400.000 Einwohnern werden bis zu 44 Ämter gebildet; in kleinen Gemeinden mit bis zu 10.000 Einwohnern nur 11 Ämter. In Kreisen mit 250.000 Einwohnern werden angesichts der Ausdifferenzierung der Aufgaben auch bis zu 44 Ämter gebildet; in Kreisen mit nur 100.000 Einwohnern an die 31 Ämter. Auf der Grundlage dieser Prinzipien hatte die KGSt bereits im Jahr 1979 einen Muster-Verwaltungsgliederungsplan entworfen. Ausgehend von den zahlreichen Aufgaben einer Gemeinde oder eines Kreises wurden zusammenhängende Aufgaben identifiziert und in Aufgabengruppen zusammengefasst.Eine Aufgabengruppe bildet nach dem Modell die Grundlage zur Formierung eines Amtes. Die Aufgabengruppen wurden wiederum zu Aufgabenhauptgruppen zusammengefasst, die ein Dezernat bilden. Insgesamt sind 45 Aufgabengruppen zu Ämtern zusammengefasst worden und acht Dezernaten zugeordnet worden, die zusammengenommen die kommunale Gesamtverwaltung darstellen.

Verwaltungsgliederungsplan
der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KgSt)Verwaltungsgliederungsplan der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KgSt) (© Jörg Bogumil / Lars Holtkamp, Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung. Eine praxisorientierte Einführung (bpb-Schriftenreihe, Bd.1329), Bonn 2013, S.44)
Der Gliederungsplan sagt nichts über Dringlichkeit, Bedeutung oder Notwendigkeit einer Aufgabe aus. Er nimmt nur eine zweckmäßige und funktionale Zuordnung vor, durch die Berechenbarkeit, Kontinuität und Einheitlichkeit der Entscheidungen und des Verwaltungshandelns gewährleistet werden sollen. Im Kontext der Einführung des Neuen Steuerungsmo­dells, einer betriebswirtschaftlich ausgerichteten Verwal­tungsmodernisierung, wurden die Fach-Ämter zu Fachbe­reichen umgebildet, neue Zuordnungen entstanden und strategische Gesichtspunkte fanden nunmehr auch in der Organisationsstruktur der Verwaltung Berücksichtigung. Vor dem Hintergrund immer neuer Aufgaben und gesellschaftli­cher Herausforderungen sowie veränderter politischer Ziel­setzungen unterliegt die Organisationsstruktur einer Verwaltung entsprechend einem steten Veränderungsprozess.

Neben dem Aufbau der Verwaltung, der die Struktur der Verwaltung bestimmt, sorgt die Ablauforganisation für effiziente Verwaltungsabläufe und -prozesse zur Aufgabenerfüllung. Die Ablauforganisation ordnet und strukturiert die Zusammenarbeit zwischen den Dienststellen, die Kommunikation und das Verhalten gegenüber der Bevölkerung und die Organisation des sogenannten Geschäftsganges, also die täglichen Ablaufroutinen im Alltag der "Kernverwaltung". Dazu gehören der Postlauf, die Eingangsbearbeitung, der Schriftverkehr, die Zeichnungsbefugnis und die Aktenführung.

Quellentext

Eigenbetriebe

Die Durchführung kommunaler Aufgaben wird auch durch die Gründung eigener Betriebe oder die Beteiligung an Betrieben mit mehreren Eigentümern gewährleistet. Hinzu kommen Regiebetriebe und weitere privatrechtliche Formen des Geschäftsbetriebs.
Die Ausgliederung eines Geschäftsfeldes in eine eigenständige Organisationsform folgt in der Regel den Zielen einer besseren Steuerung oder einer effizienteren Betriebsführung. Das gilt vor allem für die Eigenbetriebe, die zwar eine organisatorische, aber keine rechtliche Selbstständigkeit besitzen.

Beispiele für Eigenbetriebe von Kommunen sind insbesondere die Abfallwirtschaft, der Betriebshof oder Bauhof, aber auch Krankenhäuser, Kitas, die Volkshochschulen, Wohnungsbaugesellschaften usw.

Die Gemeindevertretung entscheidet über die Errichtung und Auflösung sowie über die strategische und personelle Führung des Eigenbetriebes. Aber im Gegensatz zum Regiebetrieb, der ohne jegliche institutionalisierte Selbstständigkeit agiert, obliegt die Führung des Eigenbetriebs einer Betriebsleitung. Die Aufsicht hat ein von der Gemeindevertretung eingesetzter Betriebsausschuss. Die rechtliche Vertretung des Eigenbetriebs bleibt bei der Kommune.

Der Eigenbetrieb stellt einen eigenen Wirtschaftsplan auf, der nicht den Vorschriften des Haushaltsrechts unterliegt. Eigenbetriebe bilden ein eigenes kommunales Sondervermögen, das aus dem kommunalen Haushalt ausgegliedert ist und gesondert verwaltet und nachgewiesen wird. Somit erscheint das Vermögen des Eigenbetriebs auch nicht als Negativposten in der Bilanz und wirkt gerade in einer angespannten Haushaltssituation nicht als zusätzliche Belastung. Die tatsächliche finanzielle Situation der Kommune wird dadurch aber nicht vollständig im Haushalt abgebildet.

Bürgermeister, Oberbürgermeister, Dezernenten

Die Leitung der Verwaltung in den unterschiedlichen Kommunalverfassungen

Eine zentrale Funktion bei der Gestaltung und Optimierung der Verwaltungsabläufe und Prozesse nimmt der Oberbürgermeister wahr. Sein Einfluss und seine Gestaltungsmöglichkeiten variieren je nach Kommunalverfassung. In der Hessischen Magistratsverfassung steht an der Spitze der Verwaltung nicht der Bürgermeister allein, sondern ein Kollegium. Dieses Kollegialorgan heißt in Städten "Magistrat" und in den übrigen Gemeinden "Gemeindevorstand". Das Kollegialorgan besteht aus dem von den Bürgern (seit 1993) unmittelbar gewählten Bürgermeister, den Dezernenten und den aus Mitgliedern der Gemeindevertretung zu wählenden ehrenamtlichen Mitgliedern.

In den in der Regel wöchentlichen Sitzungen des Magistrats werden Beschlüsse mit Stimmenmehrheit gefällt. Die Stimme des Bürgermeisters zählt nicht mehr als die der anderen Magistratsmitglieder, lediglich bei Stimmengleichheit gibt seine Stimme den Ausschlag. Der Bürgermeister ist also "nur" Erster unter Gleichen. Verwaltungsgeschäfte von geringerer Bedeutung erledigen der Bürgermeister und die Dezernenten selbstständig, ohne Votum des Magistrats. Die Dezernenten unterliegen dabei keiner Weisungsbefugnis des Bürgermeisters.

In der – heute nicht mehr gültigen – Norddeutschen Ratsverfassung stellte der Rat das wichtigste und zentrale Organ dar. Der vom Rat gewählte Oberbürgermeister hatte in diesem Modell lediglich die Funktion des Vorsitzenden. Die Verwaltungsgeschäfte wurden von einem Hauptverwaltungsbeamten, dem Oberstadtdirektor wahrgenommen. Dieser wurde ebenfalls vom Rat gewählt, in dessen Auftrag er tätig wurde. In diesem Modell einer "Doppelspitze" hatte der Oberbürgermeister nur geringe Handlungs- und Gestaltungsmöglichkeiten. Die norddeutsche Ratsverfassung war in Nordrhein-Westfalen bis 1994 und in Niedersachsen bis 1996 das geltende kommunale Verfassungsmodell. Heute gilt in beiden Ländern das Modell der Süddeutschen Ratsverfassung.

In Rheinland-Pfalz und dem Saarland bestand bis Anfang der 1990er-Jahre die Rheinische Bürgermeisterverfassung, in der der Oberbürgermeister indirekt durch den jeweiligen Rat gewählt wurde. Ohne die direktdemokratische Legitimation war der Oberbürgermeister in der Rheinischen Bürgermeisterverfassung schwächer als der direkt gewählte Rat, auch wenn der Bürgermeister die Aufgaben des Ratsvorsitzenden und des kommunalen Verwaltungschefs in einer Person bündelte. Heute hat sich bis auf die Ausnahmen Hessens und der Stadtstaaten die Süddeutsche Ratsverfassung durchgesetzt, in welcher der Oberbürgermeister die entscheidende politische und administrative Führungsperson ist. Er leitet nicht nur die Geschäfte der Gemeindevertretung, sondern ist auch Chef der Verwaltung.

Seine Macht und seinen Gestaltungsanspruch erhält der Oberbürgermeister insbesondere durch die Direktwahl. Das unmittelbare Plazet der Bürgerschaft verschafft ihm eine eigene Legitimität gegenüber den durch personalisierte Verhältniswahl gewählten Mitgliedern der Gemeindevertretung. Als stimmberechtigter Vorsitzender übt er so (außer in Hessen) in Rat und Verwaltung eine "exekutive Führerschaft" (so der Politik- und Verwaltungswissenschaftler Lars Holtkamp) aus. Dabei kann es immer wieder zu einem Konkurrenzverhältnis zwischen Oberbürgermeister und Ratsmitgliedern kommen.

Wahlverfahren im Überblick:Wahlverfahren im Überblick: (© Ralf Vandamme)


Politische Beobachter diagnostizieren, dass mancherorts die Auseinandersetzungen zwischen Rat / Stadtverordneten und Bürgermeistern persönlicher und aggressiver werden. Dies könnte auch an der Zersplitterung der Vertretungsorgane in kleine Gruppierungen liegen, die teilweise nur mit einer Person in der Gemeindevertretung sitzen. Kleine, mit wenigen Stimmen gewählte Gruppen, die vornehmlich Eigeninteressen vertreten, so die Vermutung, könnten eine am Gemeinwohl ausgerichtete Konsensfindung erschweren. In Hessen wird daher darüber diskutiert, für die Kommunalwahlen wieder eine Sperrklausel in Höhe von 2,5 Prozent einzuführen.

Aufgaben und Kompetenzen der Bürgermeister / Oberbürgermeister

Der Bürgermeister (BM), oder in größeren Gemeinden auch Oberbürgermeister (OB), ist mit der Leitung der Kommune beauftragt und repräsentiert diese nach außen. Bis zur schrittweisen Reform und Angleichung der Kommunalverfassungen in den 1990er-Jahren wurden die Unterschiede in der Kommunalpolitik zwischen den jeweiligen Bundesländern hauptsächlich über die unterschiedliche Machtverteilung zwischen Gemeindevertretung, Bürgermeister und Verwaltungschef beschrieben.

Heute haben sich die Kommunalverfassungsrechte in diesem Punkt weitgehend angeglichen. Zwei Hauptvarianten bleiben jedoch bestehen: Auf der einen Seite die Süddeutsche Ratsverfassung mit einem starken BM / OB, die beim Aufbau der kommunalen Selbstverwaltung in den neuen Bundesländern prägendes Modell war – sowie auf der anderen Seite die hessische "unechte Magistratsverfassung", die sich stärker an der preußischen Städteordnung von 1808 orientiert und einen weniger mächtigen Bürgermeister vorsieht, indem er Kompetenzen an Magistrat und Stadtverordnetenvorsteher abgeben muss.

Funktionen und Kompetenzen (Befugnisse) des BM in den unterschiedlichen RatsverfassungenFunktionen und Kompetenzen (Befugnisse) des BM in den unterschiedlichen Ratsverfassungen (© Ralf Vandamme)
Die herausgehobene Rolle des BM / OB ist durch vier Funktionen gekennzeichnet: Er repräsentiert 1. die Gemeinde nach außen, hat 2. (außer in Hessen und Niedersachsen) den Vorsitz in der Gemeindevertretung, die er einberuft und deren Tagesordnung er festsetzt; darüber hinaus hat er 3. die Leitung der Verwaltung inne und ist 4. Dienstvorgesetzter aller Beamten und anderen Mitarbeiter. Auch hier bildet Hessen eine Ausnahme: Gemäß der "unechten Magistratsverfassung" leitet der Bürgermeister dort die Verwaltung kollegial mit dem Magistrat.

Der BM / OB kann folglich in alle Phasen des politischen Entscheidungsprozesses maßgeblich eingreifen:
  • in die Entscheidungsvorbereitung,
  • in die Debatte und Entscheidung in der Gemeindevertretung,
  • in die Entscheidungsausführung.
Außerdem hat er das Recht "in dringenden Angelegenheiten des Gemeinderats, deren Erledigung auch nicht bis zu einer ohne Frist und formlos einberufenen Gemeinderatssitzung [...] aufgeschoben werden kann, [...] an Stelle des Gemeinderats" zu entscheiden. (§ 43 (4) GemO) Dank dieser exklusiven Sonderstellung im System der kommunalen Selbstverwaltung verfügt der BM / OB über eine herausgehobene Gestaltungskraft. Der Amtsträger oder die Amtsträgerin muss hierfür über persönliche Kompetenzen verfügen und gleichzeitig gesellschaftspolitischer Innovator, parteiübergreifender Moderator von gesamtgesellschaftlichen Aushandlungsprozessen und politisch handelnder Verwaltungsmanager sein.

Neben seiner herausgehobenen Funktion im kommunalen Entscheidungsprozess verfügt er als Leiter der Verwaltung über weitreichende Organisationsmacht. Er ist der Dienstvorgesetzte der kommunalen Mitarbeiterschaft und verfügt über das Organisationsrecht bzw. die Organisationshoheit, d. h., er hat das Recht und die Möglichkeit, ohne Einbeziehung der Gemeindevertretung Verwaltungsstrukturen zu ändern und an die Bedürfnisse einer effektiven und effizienten Ablauforganisation anzupassen. (Auch hier gibt es eine Ausnahme: In NRW legt die Gemeindevertretung die allgemeinen Grundsätze fest, nach denen die Verwaltung geführt wird.)

Quellentext

Bürgermeister mit unternehmerischem Gespür

In der Provinz kommt nicht der Mensch zur Politik, sondern die Politik zum Menschen. Und deswegen klingelt an diesem Vormittag das Handy von Andreas Lysk nicht zum ersten Mal und nicht zum letzten Mal.
[…] Henri Hänchen ist dran, und der heißt wirklich so. Aber Lysk nennt ihn nur Henri. "Henri, wie sieht’s aus?" Und Henri weiß gleich, was Lysk meint. Sind die Straßen sauber, das Dorfgemeinschaftshaus sauber? "Allet jut", sagt Henri. "Jut", sagt Lysk. Wo es kein Ordnungsamt mit Dutzenden Mitarbeitern gibt, wo der Alleskönner Henri auf seinem Traktor die Straßen vom Schnee befreien muss, wo eben Provinz ist, da kommt es nicht so sehr auf die Strukturen an, sondern auf die Personen. […]

Lysk ist ehrenamtlicher Bürgermeister von Weißkeißel, aber eigentlich ist er Geschäftsführer. Er organisiert im nördlichen Teil des Landkreises Görlitz, direkt an der polnischen Grenze, die Müllentsorgung. Und wie ein Geschäftsführer leitet er auch den Ort. Mehr wie ein Unternehmen. Und das bedeutet vor allem: besser sein. Besser sein als viele andere Orte, wo im Winter morgens um sechs Uhr die Straßen noch nicht komplett schneefrei sind. Das müssen sie aber sein, denn kaum einer der knapp 1 300 Einwohner arbeitet noch in Weißkeißel. Die gute Organisation […] ist überlebenswichtig für den Ort. […]

Auf so viel Verantwortung und Arbeit haben nicht mehr viele Bürger Lust, zumal wenn das so schlecht bezahlt wird wie bei Lysk. Vor einigen Jahren wurde die sächsische Gemeindeordnung so geändert, dass in Orten unter 3000 Einwohnern der Bürgermeister nun nicht mehr hauptamtlich, sondern ehrenamtlich die Aufgabe übernimmt. Ehrenamtlich – das klingt weniger wichtig, und es ist auch mit einem Einkommensverlust verbunden. Lysk bekommt 1 270 Euro monatlich Aufwandsentschädigung für seine Arbeit als Bürgermeister. Das ist nicht sonderlich viel. Und wenn man dann noch bedenkt, dass in vielen Orten – nicht in Weißkeißel – Bürgermeister, Mitarbeiter der Verwaltung und Gemeinderäte beschimpft, einige sogar angegriffen werden, kann man gut verstehen, dass nur noch wenige eine solche Aufgabe übernehmen wollen. […]

Herr Lysk, warum tun Sie sich das noch an? "Nun ja, einer muss es ja machen." […]
1994 wurde Lysk in den Gemeinderat gewählt. In diesem Amt hält sich die Arbeit in einem Ort wie Weißkeißel noch in Grenzen.
Dann musste ein neuer Bürgermeister gewählt werden, der alte wollte nicht mehr. Und Lysk wollte auch nicht so richtig. Der Beruf, die Familie, zwei Kinder. […]
Lysk hat mit seiner Frau gesprochen. Sie war dafür. Und so wurde Lysk Bürgermeister von Weißkeißel. 2002 war das […].

Seither sind der Ort und der Mann eins. Und er liebt diesen Ort. […] Im Winter schneit es hier wie aus Schneekanonen, im Sommer rattert oder knallt es. Die NVA übte hier Gefechte, der größte Teil von Weißkeißel ist Truppenübungsplatz. Noch heute, denn jetzt kommt die Bundeswehr und übt hier. Weißkeißel ist elastisch über die Zeiten gekommen. Aber viele sind gegangen. Auch Lysks Kinder. Eines wohnt in München, eines in Berlin. Die Lausitzer Füchse, der Eishockeyclub der Gegend, haben eine große Fangemeinde in Bayern, alles ehemalige Kinder des Ostens. Der wohl größte Laden im Ort verkauft Kettensägen.

Nun könnte ein falsches Bild entstehen. Weißkeißel ist kein zurückgebliebener Fleck, an dem sich nur Soldaten und Wölfe wohl fühlen. Weißkeißel wächst. In die Kita gehen 63 Kinder. Wenn Lysk ein Grundstück ausweist, dann ist es schnell weg. Familien ziehen gerne aus der Stadt hierher. Das Pendeln nehmen sie in Kauf. Und deswegen ist der Breitbandausbau eines der großen Themen für den Bürgermeister Lysk. Er verwaltet nicht den Abbau, er gestaltet die Zukunft. Das macht Freude und entschädigt für so manches. […]

Als Politiker hat sich Lysk noch nie begriffen. Politik und Staat machen Gesetze, er macht die Satzung, sagt er. Wann das Abwasser wo hinfließen darf. Mit dem Argument, dass diese Einstellung womöglich auch zur Politikverdrossenheit beitragen könnte, kann er nichts anfangen. […] In den vergangenen Jahren hatte Weißkeißel immer eine schwarze Null. Das schafft die Gemeinde auch, weil sie mit Weißwasser, dem nächstgrößeren Ort, eine Verwaltungsgemeinschaft bildet. Lysk kann dort auf die Strukturen zurückgreifen; wenn er eine Straße wegen des Breitbandausbaus aufreißen muss, dann organisieren das die Verwaltungsmitarbeiter in Weißwasser. "Sehr praktisch" findet das der Bürgermeister-Unternehmer Lysk. Eingemeinden lassen will er sich nicht. "Dann wären wir ja nicht mehr unser eigener Herr." In Weißkeißel ist man traditionell.


Mona Jaeger, "Machen statt jammern", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 4. April 2017; © Alle Rechte vorbehalten. Frankfurter Allgemeine Zeitung GmbH, Frankfurt. Zur Verfügung gestellt vom Frankfurter Allgemeine Archiv

Gleichwohl ist es angesichts einer auf Konsens ausgerichteten Kommunalpolitik ein Gebot "politischer Klugheit", die Mitglieder der Gemeindevertretung in größere organisatorische Veränderungen einzubeziehen, löst doch fast jede Organisationsreform finanzielle Folgekosten aus, über welche die Gemeindevertretung letztlich zu entscheiden hat.

In allen größeren Verwaltungen werden Ämter oder Fachbereiche nach Schwerpunkten in sogenannte Dezernate zusammengefasst. Die Leitung dieser Dezernate nennt sich Dezernent, Beigeordneter, Bürgermeister oder auch Stadtrat. In den Hansestädten heißt der Dezernent Senator. Der BM / OB seinerseits leitet ebenfalls ein Dezernat. Mit Ausnahme von Nordrhein-Westfalen legt der BM / OB in allen Bundesländern den Zuschnitt der Dezernate fest. In Baden-Württemberg hat dies einvernehmlich mit dem Gemeinderat zu geschehen. Maßgeblich sind einerseits fach­liche Gesichtspunkte, andererseits auch politische Ziel- und Schwerpunktsetzungen. So behalten die Verwaltungschefs ­häufig die Personalverwaltung und die Öffentlichkeitsarbeit in ­ihren Händen. Bereiche, die spezifische Fachkenntnisse erfordern oder besonders konfliktträchtig sind wie z. B. "Soziales", ­werden gerne an die einschlägig ausgebildeten Dezernenten delegiert. Die Bildung von Dezernaten ist in den meisten Ge­meindeordnungen erst ab einer bestimmten Gemeindegröße vorgesehen.

Der ständige und alleinige Vertreter des Oberbürgermeisters ist der sogenannte Erste Bürgermeister, in kleineren Städten heißt die Vertretung des Bürgermeisters in Hessen Erster Stadtrat. Die weiteren Beigeordneten vertreten den BM / OB nur in ihrem Dezernatsbereich und sind lediglich allgemeine Vertreter des BM / OB, wenn dieser und der Erste Bürgermeister verhindert sind. Jener ist nicht zu verwechseln mit dem Ersten Bürgermeister der Freien Hansestadt Hamburg, der als Regierungsoberhaupt vom Parlament des Landes und der Hamburgischen Bürgerschaft gewählt wird.