Aktion der Berliner Bürgerplattformen für bezahlbaren Wohnungsbau
am 7. Juli 2017 auf dem Gelände des ehemaligen Betonwerks
Berlin

19.10.2017 | Von:
Elena Frank
Jens Hildebrandt
Beatrice Pardon
Ralf Vandamme

Was ist Verwaltung?

Wer kontrolliert die Verwaltung?

Verwaltungshandeln wird in erster Linie von der Gemeindevertretung kontrolliert. In wie weit die überwiegend ehrenamtlichen Repräsentanten der Bevölkerung diese Aufgabe in allen fachlichen Einzelheiten leisten können, ist eine immer wieder kontrovers diskutierte Frage. Damit in zentralen Bereichen der Daseinsvorsorge rechtliche Vorgaben und fachliche Standards eingehalten werden, gibt es neben der Gemeindevertretung eine formal geregelte Aufsicht.

Die Kommunalaufsicht

Kommunales Handeln steht in Deutschland unter Aufsicht des jeweiligen Bundeslandes. Dabei wird zwischen der Rechts- und der Fachaufsicht unterschieden.
Durch die Rechtsaufsicht wird die Rechtmäßigkeit kommunaler Handlungen kontrolliert, d. h., es wird geprüft, ob eine Kommune in der Erfüllung ihrer Aufgaben bestehende Gesetze einhält. Die Fachaufsicht bezieht sich auf staatliche Aufgaben, welche Kommunen als Auftragsangelegenheiten wahrnehmen [kommunale Aufgaben]. Wesensmerkmal der Fachaufsicht und deren Unterschied zur Rechtsaufsicht ist, dass sie die Art der Ausführung einer Aufgabe bewertet, also auch die Zweckmäßigkeit des Handelns.

Die Zuständigkeit für die Fachaufsicht richtet sich nach dem entsprechenden Themengebiet. Wenn darüber keine Regelungen bestehen, führen die Rechtsaufsichtsbehörden auch die Fachaufsicht aus. Aber nicht alles kommunale Handeln unterliegt einer Fachaufsicht. Eine Fachaufsicht für alle kommunalen Aufgabenbereiche wäre auch kaum zu leisten, da die Aufgaben der Kommunen dafür zu umfangreich sind und sich außerdem ständig weiterentwickeln. In der jeweiligen Gemeindeordnung eines Bundeslandes wird geregelt, ab welcher Einwohnerzahl eine Kommune eine interne Rechnungsprüfung durch ein Rechnungsprüfungsamt einzurichten hat. Für kleinere Kommunen übernimmt diese Prüfung das Landratsamt des entsprechenden Landkreises als untere Verwaltungsebene. Landkreise und kreisfreie Städte beaufsichtigt das Finanzministerium oder das Innenministerium des Landes; eventuell wird diese Kontrolle an die Regierungspräsidien delegiert.

Auch die Haushaltsführung (Einnahmen und Ausgaben) einer Kommune unterliegen der Aufsicht der nächst höheren Behörde, also der Landratsämter oder der Regierungspräsidien. Grundlage der Einnahmen und Ausgaben der Kommunen sind deren Haushaltspläne. Damit ein Haushaltsplan wirksam wird, beschließt die Gemeindevertretung zunächst eine Haushaltssatzung. Diese Satzung enthält die zentralen Angaben des Haushaltsplanes; alle weiteren Hinweise sind dem Haushaltsplan selbst sowie den dort beigefügten Übersichten und Informationen zu entnehmen. Nachdem die Gemeindevertretung die Satzung für das kommende oder die kommenden zwei Jahre (Doppelhaushalt) beschlossen hat, wird der Haushaltsplan der Kommunalaufsicht zur Genehmigung vorgelegt.

Die Kommunalaufsicht kann die Genehmigung verweigern, wenn sie Verstöße gegen geltendes Recht feststellt; etwa, wenn der Haushalt dauerhaft nicht ausgeglichen ist. Daraus kann die Pflicht zur Erarbeitung eines Haushaltssicherungskonzeptes erfolgen. Haushaltssatzung und -plan (kurz: der "Haushalt") treten in Kraft, nachdem sie durch die Aufsichtsbehörde genehmigt und für eine bestimmte Frist öffentlich ausgelegt wurden. Jeder Bürger einer Gemeinde hat also das Recht, den Haushalt seiner Gemeinde einzusehen. Die meisten Kommunen stellen ihren Haushalt inzwischen online, sodass dies theoretisch ohne große Schwierigkeiten geschehen könnte.

Wird ein Haushalt nicht genehmigt, dürfen Gemeinden nur noch jene Aufgaben wahrnehmen bzw. Ausgaben tätigen, zu denen sie rechtlich verpflichtet sind Diese sogenannte vorläufige Haushaltsführung umfasst zum Beispiel alles, was vertraglich geregelt wurde, also auch Personalausgaben.

"Kommunen ohne Bürger"? – die Landkreise

Verwaltungsgliederung DeutschlandsVerwaltungsgliederung Deutschlands (© Bundesamt für Kartografie und Geodäsie, Frankfurt am Main)
Landkreise übernehmen jene wichtigen Infrastruktur- und Versorgungsleistungen, die von den Städten und Gemeinden nicht eigenständig erbracht werden können. Die Aufgaben der Landkreise hängen also stark von der Leistungsfähigkeit der Städte und Gemeinden in ihrem Gebiet ab, aber auch von den durch das jeweilige Bundesland gesetzten Rahmenbedingungen. Zu den Aufgaben der Landkreise können gehören: Altenpflege, Krankenhäuser, Schulgebäude, Abfallwirtschaft, Kreisstraßen, die Zulassungsämter für Kraftfahrzeuge, die Bewilligung und die Auszahlung von sozialer Grundsicherung, kurz: alle Pflichtaufgaben, die von den kleineren Gemeinden im Alleingang nicht gestemmt werden können.

Diese Aufgaben erledigt der Landkreis sowohl durch seine Kreisverwaltung (in Süddeutschland: dem Landratsamt) als auch durch Eigenbetriebe. Gleichzeitig hat er aber auch Aufgaben für das jeweilige Innenministerium zu übernehmen.

Quellentext

Regierungsbezirke

Zwischen den Landkreisen und den Innenministerien ist in vier Ländern noch eine weitere Verwaltungsebene angesiedelt, der Bezirk. Er umfasst mehrere Landkreise. Sitz der Bezirksverwaltung ist das Regierungspräsidium, geleitet wird dieses von der Regierungspräsidentin/dem Regierungspräsidenten (RP).

In Bayern ist – anders als in anderen Bundesländern – auch auf dieser Ebene eine demokratische Kontrollinstanz eingerichtet worden: der Bezirkstag und dessen Vertreter, die Bezirkstagspräsidenten. Diese werden vom Bezirkstag gewählt, der Bezirkstag wiederum zeitgleich mit den Landtagswahlen von allen Bürgerinnen und Bürgern.

Damit ist er also sowohl Landesbehörde, Gemeindeverband als auch Kommune. Kommune ist der Landkreis, weil er wie andere Gemeinden auch demokratisch organisiert ist und die gleichen Rechte und Pflichten im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung hat. Der Kreistag ist das Äquivalent zum Gemeinde- oder Stadtrat bzw. zur Stadtverordnetenversammlung und der Kreisausschuss in Hessen das Äquivalent zum Magistrat. Mancher Landrat versteht sich gleichsam als "Bürgermeister" aller Einwohner des Landkreises, der für ihre Daseinsvorsorge zuständig und auf einen Ausgleich der unterschiedlichen Interessen im gesamten Kreis bedacht ist. Allerdings kennen zwar viele Einwohner ihren Gemeinde-Bürgermeister, nicht unbedingt aber ihren Landrat. Die Idee, dass der Landkreis eine Kommune im Sinne einer relevanten, funktionalen Einheit sei, ist für die wenigsten Menschen konkret erfahrbar. Dies gilt auch für die emotionale Zugehörigkeit. Auf die Frage danach, wo man wohnt, wird kaum jemand den Landkreis nennen, wohl aber die Gemeinde. Daher spricht man vom Landkreis auch mitunter als "Kommune ohne Bürger", also ohne bürgerliches Zugehörigkeitsgefühl.

Landesbehörde ist der Landkreis, da er als Fach- und Rechtsaufsicht die Leistungen (z. B. Kinderbetreuung) und die Haushaltsplanungen der Gemeinden auf seinem Gebiet prüft und genehmigt. [Kommunalaufsicht] Er ist in dieser Funktion eine direkt dem jeweiligen Innenministerium des Bundeslandes unterstellte Behörde. Landkreise sind also dann, wenn sie ihre Aufsichtspflicht ausüben, in der Hierarchie über den kreisangehörigen Gemeinden angesiedelt. Zweckverband ist der Landkreis dort, wo er in eigener Regie Leistungen für die auf dem Kreisgebiet angesiedelten Gemeinden erledigt. Dazu haben Landkreise in der jüngeren Vergangenheit zahlreiche Eigenbetriebe oder Beteiligungsgesellschaften gegründet, etwa in den Bereichen Müllentsorgung und Energieversorgung (Elektrizitäts- und Gaswerke), Bildung (z. B. Volkshochschulen) oder Regionalförderung und Tourismus.

Aber auch viele soziale Leistungen wurden in der Vergangenheit von Eigenbetrieben übernommen und damit aus dem Landratsamt ausgegliedert. Dazu zählen Pflegezentren, Jugend- und Freizeiteinrichtungen oder Kinder-, Jugend- und Familienhilfe. Darüber hinaus sind die Landkreise Träger der Sparkassen sowie an Verkehrsgesellschaften beteiligt und in überregionalen Verkehrsverbünden mit Sitz und Stimme vertreten.

Eigenbetriebe gehören dem Landkreis ganz, Beteiligungsgesellschaften wie GmbHs meist zu über 50 Prozent. Der Landkreis steuert diese Betriebe über einen Vorstand, der von ihm oder einem Aufsichtsrat bestimmt wird, welcher wiederum aus dem Kreistag heraus gewählt wird. Der Kreistag, also die politische Vertretung des Landkreises, hat durch die Verschiebung von Verantwortung auf einen Vorstand nur wenige Gelegenheiten, auf das Handeln dieser Betriebe Einfluss zu nehmen. Durch Eigenbetriebe steigt die unternehmerische Flexibilität, aber es sinkt die demokratische Kontrolle.

Der Landkreis und die Städte

Diejenigen Städte, die alle Pflichtaufgaben selbst erledigen, sind nicht kreisangehörig, also kreisfrei. Dies gilt auch dann, wenn sie von dem Gebiet eines Landkreises umschlossen werden. Sie heißen, je nach Bundesland, kreisfreie Städte oder Stadtkreise. Der Name Stadtkreis betont die Gleichrangigkeit mit dem Landkreis.

Zur Verwirrung kann beitragen, dass sich in manchen kreisfreien Städten (bzw. Stadtkreisen) das Landratsamt des sie umgebenden Landkreises befindet, obwohl sie selbst nicht dem Landkreis angehören. In einigen Bundesländern werden Städte wiederum dann als Kreisstädte bezeichnet, wenn sie auf ihrem Stadtgebiet das Landratsamt beherbergen und dabei durchaus kreisangehörig sind. Ein weiterer Titel ist Große Kreisstadt; ihn dürfen Städte in Sachsen, Bayern und Baden-Württemberg dann führen, wenn sie eine (unterschiedliche) Mindestgröße an Einwohnern haben und bestimmte Zuständigkeiten und Pflichtaufgaben selbst übernehmen. Alle kreisangehörigen Städte zahlen an den Landkreis eine steuerähnliche Abgabe, damit dieser seine Pflichtaufgaben erfüllen kann, die sogenannte Kreisumlage. In vielen Gemeinden zählt sie zu den höchsten Ausgabenposten. Die Kreisumlage wird vom Landkreis festgesetzt, die Gemeinden haben diesbezüglich kein Mitspracherecht. Dies führt immer wieder zu Beschwerden seitens der Gemeinden, wenn ihnen die Kreisumlage zu hoch erscheint.

Landkreisaufgaben

Zu den Aufgaben von Landkreisen gehört es, gesellschaftliche und demografische Entwicklungen zu verfolgen, um mit entsprechenden Planungen darauf reagieren zu können. So müssen Landkreise etwa Zuzüge und Wegzüge junger Familien, das Entstehen von Wohngebieten und den Altersdurchschnitt der Bevölkerung genau beobachten, um Schulgebäude (wo die Schulträgerschaft nicht bei den Gemeinden liegt) und Altenpflegeeinrichtungen dort zu planen, wo sie dann einige Jahre später gebraucht werden.

Quellentext

Das Emsland - Vorbild für andere Regionen

[…] Das Emsland ist agrarisch, abgeschieden und unendlich weit. Es ist einer der größten Landkreise Deutschlands, trotzdem leben hier nur rund 319.000 Menschen in überwiegend kleinen Ortschaften. Eigentlich müsste es hier verstaubte, leerstehende Geschäfte geben, vorwiegend alte Menschen, Dörfersterben, Landflucht. Aber so ist das nicht.

Das Emsland wächst, als eine der wenigen ländlichen Regionen in Deutschland. Zwar sterben auch hier inzwischen mehr Menschen, als neue geboren werden, aber durch die Einwanderung aus den Niederlanden und die Aufnahme von Flüchtlingen gab es auch in den vergangenen Jahren keinen Rückgang bei der Bevölkerungsdichte. Die Wirtschaft wächst, die Arbeitslosenquote fällt – mit 3,1 Prozent liegt sie bei fast der Hälfte des niedersächsischen Durchschnitts – und die Steuereinnahmen steigen. Es werden Kindertagesstätten gebaut, Neubaugebiete geplant, Ortskerne saniert. […]

Wenn man die Menschen hier fragt, warum sie nicht von hier weggegangen sind, dann verstehen sie die Frage nicht. Nirgendwo wachse man doch so behütet auf wie hier, sagt einer. Die ganze Clique sei doch hier, sagt der Nächste. Viele, auch wenn es sie zwischenzeitlich nach Dortmund oder Frankfurt verschlagen hat, sind zurückgekehrt, manche zu Besuch, andere zur Familiengründung und zum Eigenheimbau. "Du kannst nirgendwo so gut eine Familie gründen wie hier", sagt Thorsten Havemann, 33 Jahre alt. Er spricht fließend Spanisch und Englisch, hat ein Jahr in Kanada gelebt, ein halbes in Madrid. Havemann ist ein Kosmopolit, der fast jedes zweite Wochenende zurück nach Emsbüren fährt, einer Gemeinde, die nicht einmal 10.000 Einwohner hat, aber dafür 15 Schützenvereine.

Das Engagement und der Zusammenhalt in den Vereinen sind der Schlüssel zur Antwort auf die Frage, warum das Emsland wider Erwarten weiter wächst. "Vereine schaffen Nähe, Bindung und Heimatverbundenheit", sagt Theresa Damm, die mit ihren Kollegen vom Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung 2016 eine Studie zum Emsland gemacht hat. Dass man aus der Dichte der Vereine Rückschlüsse auf die Abwanderung ziehen kann, das hat sich bei einer anderen Studie des Instituts aus dem Jahr 2011 gezeigt. "Vereine beeinflussen die Bereitschaft, dazubleiben", sagt Damm, "aber ob man dableibt, hängt letztlich auch von der wirtschaftlichen Lage ab."

Bis in die vierziger Jahre lebten die Emsländer von der Landwirtschaft und vom Torfabbau, und sie verkauften fast alles, um zu überleben. Dann kam der sogenannte Emslandplan, ein im Bundestag im Jahr 1950 einstimmig beschlossenes Förderprogramm zur Aufbesserung der Region. Zwei Milliarden D-Mark sind bis in die siebziger Jahre an Fördermitteln in die Region geflossen – Geld, von dem Straßen gebaut, die Moore kultiviert und die Ansiedlung von Industrie ermöglicht wurden. […] [D]er Emslandplan war und bleibt eine Erfolgsgeschichte, er legte die Grundlage für die rund 14.000 Betriebe, die heute in der Region existieren, die meisten von ihnen mittelständisch.

In vielerlei Hinsicht steht Matthias Kruse symbolisch für den Emsländer. Die Landwirtschaft ist Tradition in der Region, genau wie das Mehrgenerationenhaus, in dem Kruse lebt. […] Matthias Kruse hat seine Ausbildung über zwei Jahre in Osnabrück absolviert, danach ist er wieder zurück in die Heimat. Auch der Freundeskreis seiner Ehefrau Judith zeugt von solchen "Heimkehrern": Spätestens zur Familiengründung seien alle zurück ins Emsland gekommen – jedoch mussten sie meistens Kompromisse eingehen. "Für manche war es schwer bei der Jobsuche, sie haben hier weniger gleichwertige Jobs gefunden, aber dafür sind die Lebenshaltungskosten auch niedriger", sagt Judith Kruse. […] Das verfügbare Einkommen pro Kopf liegt zwar knapp unter dem niedersächsischen und bundesweiten Durchschnitt, dennoch säumen hübsche Einfamilienhäuser, oft neu gebaut und oft von großzügigen Gärten umgeben, die Dorfstraßen. Die Grundstücke sind preiswert und die Baukosten niedrig. Man schwimme zwar nicht im Geld, heißt es auch von Seiten des Landkreises, sei aber in der "komfortablen Situation, eine freie Spitze zu haben", sagt Sigrid Kraujuttis, Dezernentin für Soziales, Jugend und Gesundheit. […] Ist die Bekämpfung von Landflucht eine Geldfrage?

"Nicht nur, denn es geht auch um das Gemeinschaftsgefühl, dass einfach was passiert vor Ort", sagt Theresa Damm. Alle scheinen sie beim Fußball, bei der Caritas, bei den Messdienern, im Schützenverein oder zumindest beim Zeltlager mit dabei zu sein. Zwei Drittel aller Emsländer seien ehrenamtlich aktiv, sagt Dezernentin Kraujuttis – und "das Ehrenamt kostet ja nicht so viel", pflichtet Walter Pengemann, der Demographiebeauftragte des Emslands, bei.

Im historisch katholischen Emsland gibt es zusätzlich zu den klassischen Vereinsstrukturen noch die Kirche, die für Heimatverbundenheit sorgt. Obwohl auch hier die Besuchszahlen der Gottesdienste zurückgehen, versucht man, dem Einflussverlust entgegenzuwirken und das Gemeinschaftsgefühl, das die Leute hier hält, nicht zu verlieren. Das geht durch Zusammenarbeit mit den Kindergärten, durch die Übernahme von Trägerschaften von Kitas, durch den Besuch in Schulen. Aber die Ganztagsschulen machen es den Vereinen und der Kirche schwer. "Die jungen Leute haben einfach nicht mehr die Zeitressourcen", sagt Annegret Lucks von der Caritas Emsland. […]

Nach einem Patentrezept, das sich einfach mal auf andere Dörfer, denen die Landflucht das Leben entzieht, übertragen lässt, hört sich das alles nicht an. Können sich andere Landstriche trotzdem etwas von den Emsländern abschauen? "Ortskern am Leben halten, Treffpunkte schaffen, die Dorfbewohner einbeziehen", listet Theresa Damm die Emsländer Ansätze auf, aus denen andere lernen könnten. Man müsse die Leute dazu animieren, auch selbst aktiv zu werden, sei es, das Dorf zu verschönern oder zumindest einen Dialog über die Zukunft der Gemeinde zu beginnen. Aber auch Damm muss eingestehen: "Es hilft, wenn das finanzielle Budget passt." […]


Aziza Kasumov, "Gallisches Dorf an der Ems", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 21. Juni 2017; © Alle Rechte vorbehalten. Frankfurter Allgemeine Zeitung GmbH, Frankfurt. Zur Verfügung gestellt vom Frankfurter Allgemeine Archiv

Dabei haben Landkreise sehr unterschiedliche Raumtypen und Bedarfslagen zu beachten: von den suburbanen Rändern einer prosperierenden Großstadt bis hin zu strukturschwachen, absterbenden Dörfern. Es reicht daher nicht, nur die Anzahl der in einer Region lebenden Menschen zu zählen, um beispielsweise den Bedarf an Schulen auszurechnen, sondern es kommt darauf an, spezifische Prognosen zu erstellen. So ist zu beachten, dass Menschen in großstadtnahen, kreisangehörigen Gemeinden häufig die Einrichtungen der Stadt nutzen. Auf dem Land hingegen stellt sich mancherorts die Frage, ob Dörfer ganz aufgegeben werden müssen.

Landkreise haben also eine hohe Verantwortung, um Le­bensqualität in den einzelnen Regionen zu erhalten oder zu erhöhen. Dafür ist neben der Infrastruktur insbesondere die Gesundheitsversorgung ausschlaggebend. Dort, wo Leistungen nicht mehr in jedem Dorf anzubieten sind, müssen Versorgungszentren geschaffen werden wie beispielsweise Ärztehäuser, die mit Apotheken und anderen Geschäften kombiniert werden können. Dabei kommt es immer wieder zu Konkurrenzen zwischen den einzelnen Regionen eines Landkreises, wenn zum Beispiel die eine Gemeinde seit Jahrzehnten auf eine Umgehungsstraße wartet, die andere hingegen scheinbar bevorzugt wird. Hier haben Landkreise nicht nur eine wichtige Planungs-, sondern auch eine Vermittlungsaufgabe.

Entwicklung des Kassenkreditbestands und des
Finanzierungssaldos der Landkreise in Mrd. EuroEntwicklung des Kassenkreditbestands und des Finanzierungssaldos der Landkreise in Mrd. Euro (© Deutscher Landkreistag (Hg.), 2017–2021. Erwartungen des Deutschen Landkreistages an die Bundespolitik in der 19. Legislatur, Berlin Juni 2017, S. 8)
Eine weitere Aufgabe des Landkreises ist die Vertretung der regionalen Interessen gegenüber dem Land und dem Bund. Dies ist insbesondere von Bedeutung, wenn um den Ausbau und Erhalt des Schienenverkehrs gerungen wird. Bei all dem reichen die Einnahmen der Landkreise seit Jahren nicht aus, um alle Aufgaben zu erledigen. Dies wird insbesondere deutlich an der Zunahme der Kassenkredite, umgangssprachlich also am Überziehen des Girokontos. Seit 1992 ist der Kassenkreditbestand aller deutschen Landkreise zusammengenommen von rund 300 Millionen Euro auf 7,8 Milliarden Euro im Jahr 2012 angewachsen. 2013 sank er erstmals wieder leicht.

Gleichwohl tragen die Kassenkredite bei den Landkreisen insgesamt zu ca. einem Drittel zur gesamten Verschuldung bei. Wichtigster Ausgabeposten der Landkreise ist die Soziale Sicherung. Sie macht ca. 75  bis  80 Prozent des Budgets aus. Dies verdeutlicht, wie gering häufig der finanzielle Spielraum für die Umsetzung eigener Vorhaben in der Praxis ist.