Dossierbild Vereinte Nationen

21.7.2011 | Von:
Wolfgang S. Heinz

Universeller Menschenrechtsschutz

Das VN-Hochkommissariat für Menschenrechte

Das Hochkommissariat für Menschenrechte der Vereinten Nationen mit Sitz in Genf setzt sich für den weltweiten Schutz der Menschenrechte ein. Das Amt arbeitet mit Regierungen, Gesetzgebungsorganen, Gerichten, nationalen Menschenrechtsinstitutionen, regionalen und internationalen Organisationen und der Zivilgesellschaft zusammen, um den Schutz der Menschenrechte praktisch zu stärken. Gleichzeitig fungiert das Hochkommissariat als Sekretariat für den VN-Menschenrechtsrat, unterstützt die fast 40 Sonderberichterstatter des Rates, die Vertragsorgane sowie die Expertenausschüsse, die im Zusammenhang mit den Menschenrechtsverträgen eingerichtet wurden. Nach dem Reformgipfel von 2005 (UN World Summit) wurden die Menschenrechte als Querschnittsaufgabe im gesamten VNSystem unter Einbeziehung der Generalversammlung und der Friedensmissionen stärker verankert. Dies stärkte das Amt des Hochkommissariats.

Die Website des Hochkommissariats (www.ohchr.org) bietet einen systematischen Zugang zu allen wichtigen Institutionen, Abkommen und Dokumenten des internationalen Menschenrechtsschutzes sowie Informationen zu einzelnen Ländern. Im Hochkommissariat arbeiten knapp 1000 Fachleute, jeweils etwa zur Hälfte in Genf und in mehr als 50 Ländern. Es gibt weltweit zwölf Regionalbüros. Die Experten des Hochkommissariats sind auch in VN-Friedensmissionen tätig. Im Zeitraum 2010/11 werden 2,8 Prozent des regulären VN-Budgets für den Arbeitsbereich Menschenrechte verwandt, was jedoch nur ein Drittel des Haushalts ausmacht. Der Rest wird über freiwillige Beiträge der Staaten, von Nichtregierungsorganisationen, Stiftungen und Einzelpersonen finanziert. Deutschland gehörte 2009 mit circa 6,3 Millionen Euro zu den zehn größten Gebern des Hochkommissariats.

Institutionell besteht das Hochkommissariat aus vier Abteilungen: für Menschenrechtsverträge, für den Menschenrechtsrat und die Sonderberichterstatter, für Feldoperationen und technische Zusammenarbeit sowie für Forschung und das Recht auf Entwicklung.

Seit 2008 ist die Südafrikanerin Navanethem Pillay Hochkommissarin für Menschenrechte und damit auch VN-Untergeneralsekretärin. Sie war vorher Präsidentin des VN-Strafgerichtshofes zum Völkermord in Ruanda, in Arusha, Tansania und Richterin am Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag, Niederlande. Sie äußert sich zu einer Vielzahl von Themen und auch Staaten, zu denen der Menschenrechtsrat seit Jahren weder eine Resolution verabschiedet noch einen Sonderberichterstatter ernannt hat, in den letzten Jahren zum Beispiel zu China, Pakistan, den USA, der Russischen Föderation, Simbabwe und Iran.

Im Zweijahresplan 2010/11 des Hochkommissariats werden sechs thematische Schwerpunkte angegeben:
  • die Bekämpfung von Straflosigkeit und die Stärkung des Rechtsstaats;
  • das Vorgehen gegen rassistische Diskriminierung, gegen Diskriminierung aufgrund des Geschlechtes und gegen Marginalisierung von Menschengruppen (es gibt zum Beispiel eigene Fachleute für Menschenrechte sowie Expertenausschüsse zu Frauen- und Kinderrechten sowie zwei Foren zu ethnischen Minderheiten und zu indigenen Völkern);
  • der Einsatz für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sowie gegen Armut;
  • der Schutz der Menschenrechte in bewaffneten Konflikten;
  • der Einsatz für Menschenrechte im Kontext von Migration und
  • die Stärkung internationaler Menschenrechtsmechanismen wie auch die Weiterentwicklung des völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes.


Aufgaben und Instrumente des Menschenrechtsrates

Die Menschenrechtskommission

Nach der Gründung der Vereinten Nationen 1945 war zwischen 1946 und 2006 zunächst die VN-Menschenrechtskommission (MRK) mit ihren vom VN-Wirtschafts- und Sozialrat in Genf gewählten Mitgliedstaaten das zuständige Organ zur Diskussion menschenrechtlicher Fragen. Es gibt bei den VN fünf Regionalgruppen - Afrika, Asien, Lateinamerika, westliche und andere Staaten, Osteuropa -, aus denen heraus Mitglieder in die VN-Organe gewählt werden. Die Kommission hatte 53 Mitglieder, 15 für Afrika, zwölf für Asien, elf für Lateinamerika/Karibik, fünf für Osteuropa und zehn für Westeuropa und andere Staaten.

Hauptaufgaben der Kommission wie des Menschenrechtsrates, der sie schließlich 2006 ablöste, sind vor allem die Ausarbeitung von Menschenrechtsinstrumenten, das heißt rechtlich verbindlichen internationalen Verträgen und nicht bindenden politischen Erklärungen der Generalversammlung. Hinzu kommt die Diskussion zu akuten Menschenrechtsproblemen.

In diesem Zusammenhang werden zu einzelnen Ländern Resolutionen verabschiedet sowie Sonderberichterstatter (special rapporteurs, hier: Länderberichterstatter) - meist für ein Jahr - eingesetzt, die auch als Augen und Ohren des Rates bezeichnet werden. Auch Themen wie Frauenrechte oder die Rechte von Behinderten werden erörtert und bearbeitet. Über 30 Themenberichterstatter werden für drei Jahre eingesetzt; insgesamt arbeiteten im Februar 2011 39 Sonderberichterstatter für die Kommission.

Die Behandlung von Ländersituationen war meist schwierig, weil sich die betroffenen Staaten häufig gegen vorgeschlagene kritische Resolutionen und die Einsetzung von Berichterstattern wandten und in der eigenen Regionalgruppe oder darüber hinaus für ihre Position Unterstützung suchten. Lange Zeit waren in der Menschenrechtskommission nur Diskussionen über Apartheid in Südafrika, die Minderheitsregierung in Süd-Rhodesien (heute Simbabwe) und die israelisch besetzten Gebiete allgemein akzeptiert und möglich. Dem Militärputsch in Chile 1973, der ein großes Medienecho fand, kam eine Signalfunktion zu, sich breiter mit Ländern zu befassen und sich nicht nur auf die internationale Normsetzung zu beschränken.

Die Kommission begann in den 1980er Jahren, Berichterstatter zu berufen und Arbeitsgruppen einzurichten, die ihr berichteten: zuerst 1980 die Arbeitsgruppe zu Verschwundenen, dann 1982 die Mandate zu außergerichtlichen, summarischen oder willkürlichen Hinrichtungen, 1985 zu Folter und 1986 zu Religionsfreiheit. Auch zu Ländern wurden solche Verfahren eingerichtet, zunächst vor allem zu den Militärdiktaturen Lateinamerikas, später auch zu Ländern Asiens, Afrikas und zu Jugoslawien. Wichtig für die häufig politisch schwer durchsetzbaren Entscheidungen waren die Medienberichterstattung, der Einsatz engagierter Regierungen und großer NGOs wie amnesty international, aber auch lokale Menschenrechts-NGOs wie die Mütter von der Plaza de Mayo (Argentinien), das Friedenskomitee (Chile) und in Osteuropa die Helsinki-Komitees.

Reformversprechen und Reformprozess

Ende der 1990er Jahre wurden angesichts zunehmender Kritik Reformansätze für die Kommission diskutiert. Beide Seiten, Industrie- und Entwicklungsländer, beanstandeten die mangelnde Glaubwürdigkeit und Wirksamkeit der MRK und bedauerten auch, wie selektiv Länder kritisiert wurden. Beide sprachen von der Notwendigkeit einer Reform des Schutzsystems, verfolgten aber unterschiedliche Ziele. Die Gruppe der westlichen Länder wollte die Kommission und ihre Sonderverfahren - Sonderberichterstatter, Arbeitsgruppen - stärken, auch wenn sie nicht mit der Einrichtung aller Mandate einverstanden war; so lehnte sie meist Mandate zum Beispiel zu Giftmüll, Auslandsschulden oder Entwicklung ab, weil diese Themen ihrer Ansicht nach nicht in die Kommission gehörten. Auf der anderen Seite beanstandeten viele afrikanische und asiatische Staaten die ihrer Auffassung nach selektive Kritik an Ländern des Südens und forderten einen Politikwechsel: Das hieß möglichst geringe öffentliche Kritik - verbunden mit weniger Länderresolutionen und einer selteneren Einsetzung von Berichterstattern (außer zu Israel/Palästina) -, und eher technische Unterstützung für Länder mit Problemen. Auch erwartete man "konstruktive" Kritik, ein politisch natürlich auslegungsbedürftiger Begriff. Zwischen beiden Gruppen positionierten sich die restlichen Staaten, vor allem aus Lateinamerika, die themenabhängig votierten.

Der neue Menschenrechtsrat

2006 wurde die Kommission durch den Menschenrechtsrat (MRR) abgelöst, die betreffende Resolution der Generalversammlung wurde mit 170 gegen vier Stimmen (USA, Israel, Palau und die Marshall-Inseln) und bei drei Enthaltungen (Belarus, Iran und Venezuela) angenommen.

Der MRR ist ein Nebenorgan der Generalversammlung. Die 47 Mitgliedstaaten werden von ihr in geheimer Wahl für drei Jahre gewählt. (Im Jahr 2011 wird geprüft, ob der MRR in ein VN-Hauptorgan wie Generalversammlung oder Sicherheitsrat umgewandelt wird.) In spiegelbildlicher Relation zur Generalversammlung gibt es 13 Sitze für die afrikanische, 13 für die asiatische, sechs für die osteuropäische, acht für die lateinamerikanische und karibische sowie sieben Sitze für die westeuropäische Regionalgruppe.

Im Vergleich zur MRK verlor die westliche Gruppe drei Sitze, da nicht mehr die Sitzverteilung im Wirtschafts- und Sozialrat, sondern in der Generalversammlung zu Grunde gelegt wurde. Alle Mitgliedstaaten der Menschenrechtskommission werden von der GV mit einfacher Mehrheit, 96 Stimmen, gewählt und sollen - müssen aber nicht - öffentlich Selbstverpflichtungen (pledges) abgeben, welche positiven Maßnahmen sie im Falle ihrer Wahl planen. Die GV kann einen Staat mit Zweidrittelmehrheit aufgrund seiner Menschenrechtslage suspendieren und hat dies im Fall Libyens 2011 auch getan.

Der VN-MenschenrechtsratDer VN-Menschenrechtsrat
Neben seinen dreimal jährlich stattfindenden bisher 16 regulären Sitzungen zwischen 2006 und März 2011 hielt der MRR eine Reihe von Sondersitzungen zu Themen und Ländersituationen ab: zu Israel/Palästina (fünf Sitzungen), zu Israel/ Libanon, Sudan/Darfur, Myanmar/Birma, zum Recht auf Nahrung, zum Ost-Kongo, zur Globalen Finanzkrise, zu Sri Lanka, Haiti, der Elfenbeinküste, Libyen und Syrien.

Schwierige und meist kontroverse Themen zwischen vielen Ländern des Globalen Südens und dem Westen sind Länderresolutionen, -berichterstatter, Israel/Palästina, Rassismus und Religionsfreiheit/Islamophobie. Zu Themen wie dem Israel- Palästina-Konflikt und der Diffamierung des Islams standen sich bisher häufig die Mehrzahl der afrikanischen und asiatischen Länder mit Kuba und die westliche Gruppe (plus Südkorea und Japan) gegenüber, wobei letztere über rund ein Drittel der Stimmen verfügt.

Der Rat verabschiedet Empfehlungen, die an die GV weitergeleitet werden, ernennt die Mitglieder (Ausschüsse, Sonderberichterstatter) der von ihm eingesetzten Verfahren und diskutiert deren Berichte. Er verfügt über keine Zwangsbefugnisse, weil diese nur dem Sicherheitsrat zustehen.

Instrumente des Rats: Der MRR setzt Sonderberichterstatter, manchmal auch Arbeitsgruppen ein, die gegenwärtig zu sieben Ländern und 32 Themen arbeiten, zum Beispiel zu Birma/Myanmar, Nordkorea und Palästina, zu Folter, außergerichtlichen Hinrichtungen, zum Recht auf Meinungsfreiheit, zu Religionsfreiheit, Bildung und Gesundheit. Deutschland wurde 2006 vom Sonderberichterstatter zum Recht auf Bildung, Vernor Muñoz aus Costa Rica, und 2009 vom Sonderberichterstatter zu zeitgenössischen Formen des Rassismus, Githu Muigai aus Kenia, besucht. Die Berichte erlauben eine kurze, fokussierte Bestandsaufnahme des Istzustandes, an die sich Empfehlungen für die Regierung anschließen. Dadurch fördern sie den Fachdialog zwischen dem VN-Menschenrechtssystem und dem betroffenen Staat. Empfehlungen werden zunehmend über Jahre hinweg daraufhin verfolgt, ob und wie sie umgesetzt werden (follow up nach dem Besuch). Die Staaten entscheiden jedoch eigenständig, ob sie ihnen folgen oder nicht. Einflussreiche große Staaten hören eher wenig auf internationale Menschenrechtsorgane, wenn ihnen die Empfehlungen politisch nicht zusagen.

Ein zweites Instrument ist das Allgemeine Periodische Überprüfungsverfahren (Universal Periodic Review, UPR), durch das seit 2008 die Menschenrechtssituation in allen 192 VN-Mitgliedstaaten in einem Vierjahresrhythmus begutachtet wird. Grundlage für die Überprüfung sind die Charta der Vereinten Nationen, die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, die vom jeweiligen Staat ratifizierten Menschenrechtsabkommen sowie das Humanitäre Völkerrecht, wenn es einen bewaffneten Konflikt gibt.

In einer Sitzung des Menschenrechtsrates in Genf vollzieht sich auf der Grundlage von drei Dokumenten ein "Interaktiver Dialog" zwischen den Ratsmitgliedern und Vertretern des Staates, der sich der Überprüfung unterzieht. Diese drei Dokumente sind der Bericht des Staates, eine vom Hochkommissariat für Menschenrechte erstellte Zusammenfassung der VN-Expertenberichte und eine zweite Zusammenfassung zu Berichten von NGOs und Nationalen Menschenrechtsinstitutionen (NMRIs). Sowohl NGOs als auch NMRIs sind beim Dialog allerdings nicht zugelassen. NMRIs werden vom Staat finanziert und bestehen aus Fachleuten und/oder Experten/Institutionen, die unabhängig Themen und Arbeitsweisen auf der Grundlage der so genannten Pariser Prinzipen der VN bearbeiten. Es gibt sie in mehr als 60 Staaten, für Deutschland sei das Deutsche Institut für Menschenrechte genannt. Nach dem Dialog erstellt eine dreiköpfige Arbeitsgruppe einen Abschlussbericht, der vom Rat verabschiedet wird und Empfehlungen zur Verbesserung der Menschenrechtssituation enthält. An dieser Diskussion können sich NGOs und NMRIs beteiligen. Der Staat hat das Recht, die Empfehlungen zu akzeptieren oder abzulehnen.

Ein drittes Instrument ist der Beratende Expertenausschuss (Human Rights Council Advisory Committee), der vom Rat beauftragt wird, Themen zu erarbeiten, wie zum Beispiel zu einer Erklärung der Generalversammlung zur Menschenrechtsbildung und zu einem Recht der Völker auf Frieden. Die Erklärung zu wichtigen Grundsätzen und Zielen der Menschenrechtsbildung wurde vom MRR im März 2011 angenommen, allerdings in einer abgeschwächten Variante des vom Ausschuss gefertigten Ursprungsentwurfs - eine häufige Erfahrung bei den VN, da Staaten bei der Übernahme von Verpflichtungen meist zurückhaltend verfahren.

Seit 2007 existiert ein vertrauliches Untersuchungsverfahren für Fälle systematischer Menschenrechtsverletzungen, die glaubwürdig bezeugt sind (complaint mechanism). Es wird durch Beschwerden von NGOs eingeleitet und funktioniert in zwei Stufen: In der ersten Stufe arbeitet eine Arbeitsgruppe des Beratenden Ausschusses. Wenn eine Behandlung der Ländersituation empfohlen wird, setzt eine Arbeitsgruppe des MRR, bestehend aus Regierungsvertretern die Arbeit fort. Über bearbeitete Länderfälle ist nichts bekannt. Das Verfahren wird seit langem wegen mangelnder Transparenz und vermuteter Wirkungslosigkeit von NGOs und auch manchen Regierungen kritisiert.

Schließlich gibt es noch das Forum zu Minderheitenfragen, einen Expertenmechanismus zu Menschenrechten indigener Völker und das Sozialforum, das sich mit wirtschaftlichen, sozialen und kulurellen Rechten befasst.



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