Dossierbild IZPB Massenmedien

8.6.2011 | Von:
Markus Behmer
Christoph Bieber
Klaus Goldhammer
Gerd Hallenberger
Sonja Kretzschmar
Annika Sehl
Hermann-Dieter Schröder

Wo Medienmenschen arbeiten: Internet, Pressewesen, Rundfunk

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk

Wenn man die deutsche Medienlandschaft insgesamt betrachtet, nehmen öffentlich-rechtliche Medien eine Sonderstellung ein. Es gibt weder öffentlich-rechtliche Verlage noch Zeitungen, keine öffentlich-rechtlichen Filme oder Kinos und auch keine öffentlich-rechtlichen Anbieter von Spielen oder Musik. Nur bei Radio und Fernsehen, die zusammen als "Rundfunk" bezeichnet werden, weil beides lange Zeit ausschließlich über Funkwellen verbreitet wurde, spielt diese Organisationsform eine zentrale Rolle. Die wichtigsten Gründe dafür sind ihre besondere Bedeutung für die politische Meinungsbildung und die technischen Gegebenheiten, die in der Bundesrepublik Deutschland zur Zeit des Aufstiegs von Radio und Fernsehen zu Massenmedien existierten.

Während der nationalsozialistischen Diktatur hatte sich gezeigt, welche große propagandistische Wirkung ein staatlich kontrolliertes Radio im Zusammenspiel mit einer "gleichgeschalteten" Presse haben konnte, daher war die Gewährleistung von Meinungsvielfalt oberstes publizistisches Ziel in der neuen Demokratie. Was die Presse betraf, sollte dieses Ziel durch Anbietervielfalt erreicht werden. Schon bald gab es in der Bundesrepublik eine große Zahl von Zeitungen und Zeitschriften, die zwar jeweils mehr oder weniger klar politisch ausgerichtet waren, aber in der Summe Meinungsvielfalt gewährleisteten. Dieses Modell ließ sich aber aus zwei Gründen nicht auf den Rundfunk übertragen. Erstens war die Gründung eines Radio- bzw. später eines Fernsehsenders um ein Vielfaches kostspieliger als die Gründung einer Zeitung. Zweitens gab es nur eine sehr begrenzte Zahl von Sendefrequenzen, vor allem für das Fernsehen. Die Veranstaltung von privatrechtlichem Rundfunk wäre also nur sehr Wenigen möglich gewesen. Außerdem sollte auch ein von den Interessen der Werbung bestimmter Kommerz-Rundfunk (wie in den USA) verhindert werden.

Stattdessen wurde der Rundfunk nach britischem Vorbild (BBC) als öffentlich-rechtlicher organisiert, der Meinungsvielfalt durch Staatsferne und Binnenpluralismus sicherstellen sollte, durch Angebots- statt durch Anbietervielfalt. Meinungsvielfalt im Programm setzt eine Vielfalt der Meinungen in Aufsichtsgremien voraus, weshalb hier viele als gesellschaftlich relevant erachtete Gruppen vertreten sind. Öffentlich-rechtlichen Rundfunk gibt es in unterschiedlichster Konstruktion in vielen Ländern. Eine deutsche Besonderheit ist sein strikt föderaler Aufbau, der ebenfalls Einflüsse zentraler staatlicher Macht verhindern soll: Die ARD setzt sich aus Landesrundfunkanstalten zusammen; das ZDF ist zwar ein bundesweit ausgestrahlter Sender, der aber auf einem Staatsvertrag beruht, dem jedes einzelne Bundesland zustimmen musste. Auf der Grundlage eines Staatsvertrags arbeitet auch das Deutschlandradio, das bundesweit die Programme Deutschlandfunk, Deutschlandradio Kultur und DRadio Wissen ausstrahlt. Eine Ausnahme stellt lediglich die Deutsche Welle dar, die auf der Grundlage eines Bundesgesetzes als Auslandsrundfunk (Telemedienangebote eingeschlossen) der Bundesrepublik Deutschland fungiert und aus dem Bundeshaushalt finanziert wird.

Aufsicht

Die Aufsicht über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk haben bei allen Anstalten der Rundfunkrat (im Falle des ZDF, das ja kein Radioprogramm ausstrahlt: der Fernsehrat) und der Verwaltungsrat. Zwar unterscheiden sich die konkreten Aufgaben dieser Gremien von Anstalt zu Anstalt, aber zumindest ihre Hauptaufgaben sind gleich. Während der Rundfunkrat die Erfüllung des Programmauftrags kontrolliert und den Intendanten/die Intendantin wählt, beaufsichtigt der Verwaltungsrat dessen bzw. deren Geschäftsführung.

Aufbau einer Rundfunkanstalt am Beispiel des WDR (Stand 2011)Aufbau einer Rundfunkanstalt am Beispiel des WDR (Stand 2011)
Im Falle des WDR setzt sich der Rundfunkrat aktuell wie folgt zusammen: Die größte Gruppe stellen zwar Mitglieder, die vom nordrhein-westfälischen Landtag entsandt worden sind (14), die Mehrheit (34 von insgesamt 48) repräsentieren jedoch "gesellschaftlich relevante Gruppen". Dazu zählen etwa die Kirchen, die Wirtschaft (vertreten z.B. durch Arbeitgeberverbände, DGB und Handwerkstag), Landessportbund, Verbraucher-Zentrale und Landesjugendring, Publizistik, Kultur, Kunst und Wissenschaft, aber auch Menschen mit Migrationshintergrund, ältere Menschen und Menschen mit Behinderungen. Der Verwaltungsrat des WDR hat neun Mitglieder, von denen sieben vom Rundfunkrat gewählt werden (davon höchstens zwei Mitglieder von Parlamenten) und zwei vom Personalrat.

Gerade wenn es um politisch brisante Entscheidungen geht, hat sich das auf den ersten Blick sehr breite Spektrum der in diesen Gremien vertretenen Gruppen aber immer schon auf drei reduziert. Es gibt die "Schwarzen" (CDU- bzw. CSU-Mitglieder und diesen Parteien zugerechnete Vertreter), die "Roten" (SPD-Mitglieder und deren Sympathisanten) und die mal mehr, mal weniger zahlreichen "Grauen", die sich parteipolitisch nicht eindeutig einem dieser beiden Blöcke zuordnen lassen. Aufgrund dieser Konstellation ist schon häufig kritisiert worden, dass der faktische Einfluss der politischen Parteien in den Aufsichtsgremien viel zu groß sei ("Parteienrundfunk"). Für eine heftige öffentliche Kontroverse sorgte zuletzt 2009, dass die CDU-/CSU-Mehrheit im ZDF-Verwaltungsrat die Vertragsverlängerung des ZDF-Chefredakteurs Nikolaus Brender verhinderte.

Finanzierung

Die wichtigste Finanzierungsquelle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sind die seit 1953 erhobenen Rundfunkgebühren, die derzeit für Radio und Fernsehen zusammen 17,98 Euro pro Monat und Haushalt betragen, hinzu kommen Einnahmen aus Werbung (beim Fernsehen seit 1956). Bislang ist die Rundfunkgebühr als Gerätegebühr angelegt, das heißt, zahlungspflichtig ist, wer Radio- und/oder Fernsehgeräte (seit 2007 auch internetfähige PCs und Handys) besitzt, unabhängig von deren Nutzung. Ab 2013 soll sie in eine Haushaltsabgabe umgewandelt werden. Obwohl Umfang und Sendezeiten von Werbung beschränkt sind, erreichte der Anteil der Werbeeinnahmen vor dem dualen Rundfunksystem 30 bis 40 Prozent, wobei das ZDF immer etwas höhere Werte aufwies als die ARD. Die Zulassung von Werbung sollte ursprünglich auch der Stärkung der Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks dienen, da bei der Festlegung der Höhe der Rundfunkgebühr politischer Einfluss nie auszuschließen war. Seit 1975 obliegt diese Aufgabe auf Beschluss der Ministerpräsidenten der Länder der aus 16 unabhängigen Sachverständigen bestehenden Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), über deren Vorschläge auf Länderebene entschieden wird.

Ob öffentlich-rechtlicher Rundfunk überhaupt teilweise werbefinanziert sein sollte, ist gerade in den letzten Jahren aus verschiedenen Gründen kontrovers diskutiert worden. Das Argument der Förderung der Staatsferne kann kaum noch überzeugen, da der Anteil der Werbeeinnahmen bei ARD wie ZDF mittlerweile deutlich unter zehn Prozent liegt, Tendenz weiter fallend. Für manche Irritation sorgt ferner die Tatsache, dass öffentlich-rechtliche Sender heute " völlig legal " auch jenseits der klassischen 20-Uhr-Grenze Werbung zeigen, zwar nicht in Form von Spot-Werbung, aber durch Programmsponsoring. Relativ unstrittig ist diese zusätzliche Einnahmequelle lediglich bei kostspieligen Sportübertragungen. Zusätzliche Argumente für ein generelles Werbeverbot von öffentlich-rechtlichen Sendern lieferte schließlich 2005 die Aufdeckung verbotener Produktplatzierungen: Vor allem in die ARD-Serie "Marienhof" hatten über lange Zeit gegen Bezahlung Produkte, Themen und sogar politische Positionen (der Arbeitgeber-Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft) Eingang gefunden.

Für eine völlige Werbefreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks spricht vor allem, dass er so ein klareres Profil gegenüber der kommerziellen Konkurrenz gewinnen kann, es gibt aber auch Gegenargumente. So besteht bei einem generellen Werbeverbot nicht nur die Gefahr einer Erhöhung der Rundfunkgebühren, die Werbebranche befürchtet zudem den Verlust wichtiger Werbezielgruppen, die Privatsender nicht erreichen.

Aufgaben

Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist die Versorgung der Bevölkerung mit einem in jeder Hinsicht vielfältigen Programmangebot, womit nicht nur politische Meinungsvielfalt, sondern auch eine Vielfalt von Themen, Genres und Angebotsformen gemeint ist. Programmauftrag ist eine mediale "Grundversorgung", die keineswegs nur als "Mindestversorgung" oder "Restversorgung" zu verstehen ist, die sich all der Bereiche annimmt, die für kommerzielle Programmveranstalter nicht lukrativ sind. Zur "Grundversorgung" gehören also nicht nur Informations- und Bildungsangebote, sondern auch Unterhaltung.

Ob der öffentlich-rechtliche Rundfunk in der Bundesrepublik seinem Programmauftrag nachkommt, war immer schon Gegenstand intensiver politischer Auseinandersetzung. Während es dabei in den ersten Jahrzehnten vor allem um politische Ausgewogenheit ging, da einzelnen Sendungen und Sendern von konservativer Seite Linkslastigkeit vorgeworfen wurde ("Rotfunk"), geht es heute vor allem um das Verhältnis von öffentlich-rechtlichen und kommerziellen Medienangeboten.

Da sich der Begriff der "Grundversorgung" nicht exakt definieren lässt, sondern " durchaus im Sinne des Gesetzgebers " immer wieder neu auszuhandeln ist, befindet sich der öffentlich-rechtliche Rundfunk hier in einem Dilemma. Investiert er viel Geld in unterhaltende massenattraktive Angebote, droht der Vorwurf, dies gehöre doch nicht zur Grundversorgung (Stichwort: Übertragungsrechte der Fußball-Bundesliga). Investiert er viel Geld in anspruchsvolle Produktionen zur besten Sendezeit, die aber nur ein kleines Publikum erreichen, droht der Vorwurf, hier würden Gebührengelder für Minderheitenprogramme verschwendet (Stichwort: Edgar Reitz "Zweite Heimat"): Eine Grundversorgung ohne Publikum ist auch keine.

Hinzu kommen zwei weitere Probleme. Das erste Problem betrifft das Verhältnis von Information und Unterhaltung. "Unterhaltung" wird von den kulturellen Eliten in Deutschland traditionell geringgeschätzt, gleichzeitig stellt "Unterhaltung" den kommerziell attraktivsten Teil des gesamten Medienangebots. Daher ist es nachvollziehbar, dass in medienpolitischen Auseinandersetzungen um die Ausgestaltung des Grundversorgungsauftrags vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk oft so viel Information wie möglich " und so wenig Unterhaltung wie nötig gefordert wird. Tatsächlich lassen sich diese Bereiche aber nicht trennscharf abgrenzen, und das nicht erst seit dem Aufkommen zahlreicher Mischformen des "Infotainment". Medien- und Kommunikationswissenschaft gehen heute mehrheitlich davon aus, dass sowohl auf Seiten der Medienangebote wie der Mediennutzung beides in der Regel immer schon in Kombina-tion geschah " wer sich bei einem Rundfunkangebot "unterhält", kann von diesem zumeist auch Informationen erlangen; wer ein "Informationsangebot" nutzt, kann davon fast immer auch Anregungen für eigene Unterhaltungserlebnisse erwarten.

Das zweite Problem: Zwar operieren öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Sender mit unterschiedlichen Zielen und unter unterschiedlichen Bedingungen, faktisch sind sie aber vielfach in die gleichen Marktkontexte eingebunden. Sie sind beide auf Zuschauerzahlen angewiesen (entweder zur Legitimierung der Rundfunkgebühren oder um Einnahmen zu erzielen), sie konkurrieren auf dem gleichen Werbemarkt, dem gleichen Programmbeschaffungsmarkt und um die gleichen Zuschauerinnen und Zuschauer, denen es letztlich egal ist, welcher Sender ihre Lieblingssendung ausstrahlt.

Die Zukunft des öffentlichrechtlichen Rundfunks

Medienkonvergenz (das heißt die Übereinstimmung, Angleichung des Medienangebots) ist daher aus mehreren Gründen ein Leitmotiv der aktuellen medienpolitischen Diskussion. Zwar wurde das Thema bislang vor allem hinsichtlich der Frage, inwieweit sich öffentlich-rechtliches Fernsehen an das Programm privatrechtlicher Sender angleicht, aufgegriffen, tatsächlich geht es aber um viel mehr: Jede Form des Rundfunks hat sich unter zumindest ähnlichen Marktbedingungen zu bewähren, er hat sich zudem der Konkurrenz durch neue digitale Medien zu stellen. Neu daran ist nicht die Tatsache der medialen Konkurrenz an sich, denn die hat es immer schon gegeben. Auch vor 50 Jahren konnte das Publikum wählen, ob es zu einer bestimmten Zeit fernsehen wollte, ins Kino gehen, eine Schallplatte hören oder ein Buch lesen. Neu ist das Verschwimmen der Grenzen zwischen den Einzelmedien: Wenn ich etwa eine Fernsehserie zum gleichen Zeitpunkt wahlweise im Fernsehen, auf DVD oder im Internet sehen kann, auf dem Fernsehbildschirm, dem Computermonitor oder einem mobilen Kommunikationsgerät wie Handy oder Smartphone, dann wird der Begriff "Fernsehsender" allmählich bedeutungslos.

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk steht daher vor einer doppelten Herausforderung: Wie kann er in einer in diesem umfassenden Sinn konvergierenden Medienwelt ein eigenes Profil bewahren? Und: Kann er sich überhaupt als "Rundfunk" behaupten? Zum Grundversorgungsauftrag gehört auch eine Bestands- und Entwicklungsgarantie, der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist in seinen Angeboten und Angebotsformen also nicht auf den heutigen Stand beschränkt, sondern kann auch mit neuen Inhalten an der Medienentwicklung teilhaben " aber in Grenzen.

So hatten sich die bestehenden Online-Angebote von ARD und ZDF bis zum 31. August 2010 (und zukünftig alle neuen und grundlegend veränderten) dem "Drei-Stufen-Test" zu unterziehen:
  1. Gibt es für sie ein gesellschaftliches Bedürfnis, das dem Programmauftrag entspricht?
  2. Tragen sie positiv zum publizistischen Wettbewerb bei?
  3. Sind sie bei Abwägung von Kosten und Nutzen sinnvoll finanzierbar?
Dass dieser Test mehr Fragen aufwirft, als Antworten verspricht, hat nur zu einem geringen Teil mit seiner Umsetzung zu tun. Zwar lässt sich etwa kritisieren, dass anders als beim in einzelnen Punkten vergleichbaren "Public Value Test" der BBC die Prüfung ausschließlich von anstaltseigenen Gremien vorgenommen wird " in Großbritannien ist dagegen die externe Regulierungsbehörde Ofcom in den Prozess eingebunden. Das Hauptproblem ist aber ein anderes. Der "Drei-Stufen-Test" hat sich als Anlass für die Fortsetzung von hitzigen Grundsatzdebatten über die Funktion öffentlich-rechtlicher Medienangebote und deren Verhältnis zu kommerziellen Medien erwiesen. Für eine deutliche Beschränkung öffentlich-rechtlicher Angebote im Internet haben sich dabei neben privatrechtlichen Fernsehanbietern aus ebenfalls nachvollziehbaren ökonomischen Interessen besonders vehement die Verlegerverbände eingesetzt, da absehbar das Medium Print an Bedeutung verlieren wird und Zeitungen und Zeitschriften eine neue Finanzierungsbasis im Internet suchen. So verständlich solche Debatten sind, für die Gesellschaft insgesamt weist die Auseinandersetzung um den "Drei-Stufen-Test" darauf hin, dass das eigentliche Hauptproblem durch solche Tests nicht gelöst werden kann, nämlich die Frage: Was verstehen wir überhaupt unter dem "Public Value" von Medienangeboten? Und zur Beantwortung dieser Frage sind Diskussionen unter Beteiligung aller betroffenen Gruppen notwendig, einschließlich der Mediennutzerinnen und -nutzer.

Quellentext

Radio " vielseitig genutzt

Als das Internet und MP3-Geräte wie der iPod vor bald zehn Jahren jeden Hörer zu seinem eigenen Programmchef machten, hieß es: Das Radio ist am Ende. Sender wie der Rias oder der SWF, die sich dem Wort widmeten, waren in der alten Bundesrepublik Leitmedien gewesen; aber schon in den achtziger Jahren hatten sie an kultureller Bedeutung verloren, als die Privatradios auf Sendung gingen. Quoten wurden wichtig und starre Programmschemen, damit die Hörer jederzeit wissen, was sie erwartet. "Das Formatradio hat das Radio in die Krise geführt", sagt Dietmar Timm. Er leitet beim Deutschlandradio das neue Programm DRadio Wissen.[...]

Beliebt ist das Radio aber nach wie vor: Tatsächlich hören derzeit 58 Millionen Menschen in Deutschland täglich Radio, jeder von ihnen im Schnitt vier Stunden. [...] Zwar ist die Zeitspanne, in der Radio gehört wird, in diesem Jahrzehnt um fast eine halbe Stunde pro Tag geschrumpft. Doch inzwischen steigt die Verweildauer " seit drei Jahren " wieder an. [...]
"Wir haben eine Zwei-Klassen-Kundschaft", sagt Dietmar Timm. Er meint, dass es eine Gruppe gibt, die sich Radio anhört, wie man sich es immer anhörte: im Hier und Jetzt. Die andere Gruppe nutzt es zeitversetzt und bedient sich damit des digitalen Standards, den das Internet und die neuen Endgeräte setzen. Die Gruppe, die sich ihre Inhalte selbst zusammensucht, "ist groß genug, um sie ernst zu nehmen", sagt Timm. Das Deutschlandradio hatte 2009 "einen Riesenabsatz an Audio-Dateien: Es gab 50 Millionen Abrufe per Podcast oder Audio-on-demand". [...]
Unter Audio-on-demand versteht man das gezielte Herunterladen eines Beitrags oder einer Sendung, unter Podcast eine Art Download-Abonnement. Die Gruppe der Hörer, so Timm, die auf diese Art Radio konsumiert, "stellt aber nicht die Mehrheit dar". Die bilden immer noch jene Hörer, die ausschließlich lineare Programme nutzen " Radio also klassisch über UKW hören oder als Livestream im Internet.
Wer musikalische und gesprochene Inhalte im Internet sucht, ist für die etablierten Radiostationen trotz immenser Konkurrenz nicht verloren. Mehr als 2200 Webradios werden von Deutschland aus gestreamt, nur ein Viertel dieser Programme wird von klassischen Radiostationen angeboten. Wolfgang Schmitz ist Hörfunkdirektor des WDR. "Bei Lichte betrachtet", sagt er, "ist vieles kein Radio, sondern lediglich Abspielstation für bestimmte Musikgenres. Angebote, die das Spannende am Radio ausmachen, fehlen". Schmitz bezieht sich auf das moderierte Radio in seiner ganzen Breite " von der Kultur über Infosendungen bis zur Comedy und populären Musik.
Vielleicht zeigt sich an diesem Punkt tatsächlich am stärksten der Kulturunterschied zwischen altem Rundfunk und der Selbstbedienung im Internet: Wer sein eigener Programmchef ist, blickt nicht mehr über seinen Horizont hinaus. Das klassische Radio kann sein Publikum leichter überraschen und Interesse auf etwas lenken, von dem Hörer gar nicht wissen, dass es sie interessieren könnte.
"Ungefähr vier Prozent der Bevölkerung nutzen täglich Webradios, zum größten Teil greifen sie auf die herkömmlichen Programm-Marken zu." Das berichtet Dieter K. Müller, Direktor der Abteilung Forschung und Service bei der ARD-Werbetochter Sales & Services. Vor allem der Livestream der jugendlichen WDR-Welle 1Live und des Kulturangebots SWR 2 gehören zu den am häufigsten gehörten Webradios. "Das Webradio ist also eher als technischer Verbreitungskanal für bereits bestehende Programme zu sehen", sagt Valerie Weber. Sie ist Programmdirektorin und Geschäftsführerin bei Antenne Bayern, Deutschlands meistgehörter Privatstation. Umgekehrt finden auch junge User, die nicht mehr im herkömmlichen Sinn Radio hören, die auf der Apple-Download-Seite iTunes, bei Youtube oder in sozialen Netzwerken surfen, im Netz zu den klassischen Sendern.
[...] So ist das Radio durch die rasante Verbreitung der digitalen Technik mit neuen Speicher- und Abspielgeräten nicht wie angenommen an die Existenzgrenze gedrängt worden, sondern befindet sich in der Mitte der Unterhaltungs- und Informationsgesellschaft. [...]

Stefan Fischer, "Am Anfang war das Wort", in: Süddeutsche Zeitung vom 24. April 2010



Publikationen zum Thema

APuZ_3_2011.jpg

Jugend und Medien

Das Internet ist inzwischen fester Bestandteil im Leben vieler Jugendlicher. Das social web e...

fluter Medien

Medien

Der aktuelle fluter beleuchtet neue und alte Medien. Im Scheinwerfer: Investigative Online-Journalis...

Zum Shop

Was mit Graffiti auf Höhlenwänden begann, ist heute vom Bildschirm bis zur Litfaßsäule allgegenwärtig: Bilder bestimmen unser Leben. Das Dossier erklärt ihre Bedeutung in Geschichte und Politik und zeichnet die Entwicklung der Bildkultur nach.

Mehr lesen

Medien: Aufgaben und Funktionen
Themengrafik

Medien

Artikel 5 des Grundgesetzes garantiert die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung. Medien informieren, kontrollieren, kritisieren - setzen aber auch eigene Themen und beeinflussen die öffentliche Meinung.

Mehr lesen