Internationale Wirtschaftsbeziehungen
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Institutionen und Instrumente der internationalen Handelspolitik


27.8.2008
Jedes Land hat Möglichkeiten, sich durch protektionistische Maßnahmen Wettbewerbsvorteile zu verschaffen. Regionale Integration, aber auch Regelungen im Rahmen der WTO können dazu beitragen, solche Handelshemmnisse zu überwinden.

Französische Bauern treiben Rinder vor dem Europäischen Parlament in Straßburg, 2003. Hintergrund: Die EU hat sechs französischen Bauernverbände mit einer Geldstrafe in Hähe von 16.7 Mio. Euro auferlegt für die Festsetzung von Preisen und einer Beschränkung der Einfuhr von Rindfleisch während der BSE-Krise im Jahr 2001.Regierungen stehen unter Einfluss von Interessengruppen: Ein Beispiel sind die gut organisierten Bauernverbände. Ihnen gelingt es, die Landwirtschaft in der EU wirksam zu schützen. (© AP)

Regulative Maßnahmen



Obwohl in den Wirtschaftswissenschaften die Ansicht vorherrscht, dass Freihandel für die allgemeine Wohlfahrt am förderlichsten ist, sind Protektionen doch häufig die dominanten Strategien. Jedes Land hat Anreize, sich durch Protektionsmaßnahmen einen Vorteil gegenüber anderen Handelspartnern zu verschaffen. Eine Erklärung hierfür liefert das Modell des so genannten handelspolitischen Gefangenendilemmas. Eine solche Situation liegt vor, wenn ein Land Absprachen, die die Wohlfahrt aller Partner fördern sollen (zum Beispiel die Einigung auf Freihandel), nicht einhält. Verletzt ein Kooperationspartner die Regeln, indem er protektionistische Maßnahmen ergreift, versucht er sich zu Lasten seiner Partner einen Vorteil zu verschaffen. Sollten auch andere Handelspartner (eventuell als Gegenmaßnahme) gegen die Regeln verstoßen, dann glauben auch diese, dass sich ihre Situation verbessert. Jedes Mal sind die Kooperationspartner, die sich an die Regeln halten, die Leidtragenden, und auch sie werden dann zur Protektion übergehen. Verfolgen alle nur ihr eigenes Interesse, ohne sich an die Vereinbarungen zu halten, stellen sich zum Schluss alle Handelspartner schlechter.

Auch in politischen Entscheidungsprozessen besteht eine Neigung zu Protektionismus. Regierungen von Demokratien stehen in gewissem Maß unter dem Einfluss von Interessengruppen; so versuchen Arbeitgeber und Gewerkschaften die Regierungen dort zu Schutzmaßnahmen zu bewegen, wo internationaler Wettbewerb Arbeitsplätze gefährdet. Diese kleineren Gruppen lassen sich besser organisieren und können wirksamer Druck ausüben als die Masse der Konsumenten, die von der günstigeren Marktversorgung durch Freihandel profitieren würde. Ein Beispiel ist der europäische Agrarprotektionismus: Gut organisierten Bauernverbänden gelingt es durch ihre Lobbyarbeit, die Landwirtschaft in der EU wirksam zu schützen. Dies geschieht auf Kosten höherer Lebensmittelpreise für inländische Konsumentinnen und Konsumenten und zu Lasten von ausländischen Anbietern, die vom europäischen Markt ausgesperrt sind.

Staaten greifen in erheblichem Umfang in den internationalen Handel ein, um Importe zu beschränken und Exporte zu fördern (regulative Handelspolitik). Solche Eingriffe zur Beschränkung des Freihandels bedienen sich verschiedener Instrumente. Sie können in tarifäre und nichttarifäre Instrumente unterschieden werden. Tarifäre Handelshemmnisse werden in öffentlichen Verzeichnissen (Tarifen), Gesetzen oder Verordnungen veröffentlicht; hierzu zählen in erster Linie Zölle.

Dies sind Abgaben, die Staaten beim grenzüberschreitenden Handel auf die Einfuhr von Gütern erheben (Zölle auf die Ausfuhr sind seltener und werden hier nicht betrachtet). Nach ihrer Bemessungsgrundlage unterscheidet man spezifische Zölle und Wertzölle. Bei Ersteren bezieht sich der Zoll auf eine Mengeneinheit des importierten Gutes (beispielsweise 2000 Euro pro Tonne). Bei Wertzöllen wird ein bestimmter Prozentsatz auf den Preis des Gutes aufgeschlagen (beispielsweise 20 Prozent auf den Preis an der Grenze).

Zölle sollen Einfuhren hemmen (sie schützen in diesem Fall inländische Anbieter des gleichen Gutes) und/oder dem Staat Einnahmen verschaffen, dementsprechend wird zwischen Schutzzöllen und Finanzzöllen unterschieden. Diese haben gegensätzliche Effekte: Ein "perfekter" Schutzzoll (Prohibitivzoll) reduziert die Einfuhr des Gutes auf Null und damit zugleich auch die Zolleinnahmen, ein ergiebiger Finanzzoll wird am besten auf Güter gelegt, deren Nachfrage auch nach der damit verbundenen Preiserhöhung nicht zurückgeht (Güter mit geringer Preiselastizität).

Nichttarifäre Handelshemmnisse

Zu den nichttarifären Handelshemmnissen gehören Kontingente, Ein- bzw. Ausfuhrverbote und regulatorische Vorschriften sowie Dumping:

Kontingente sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, durch die Begrenzung der Importmenge sollen die Absatzchancen der heimischen Produzenten gesichert werden. So dürfen zum Beispiel nur 13 000 Tonnen Knoblauch aus China zollfrei in die EU eingeführt werden, um in diesem Fall besonders die spanische Produktion zu schützen.

Quellentext

Ein guter Riecher für Knoblauchschmuggler

Sie wissen, wonach sie suchen. Akribisch durchforsten sie Tabellen, ziehen alles verfügbare Zahlenmaterial zu Rate. Die Beamten der Abteilung Intelligence der EU-Betrugsbekämpfungsbehörde Olaf sind echte Profis in der Analyse von Daten.
Sie wissen, dass jetzt, in der zweiten Augusthälfte, die ersten Ladungen geschmuggelten Knoblauchs aus China eintreffen. Denn Olaf hat den Produktionszyklus von Knoblauch in China und anderen Exportländern genau studiert.
Aber warum ist das wichtig? Ganz einfach: Der Schmuggel der Knolle ist ein Millionengeschäft. Bei keinem anderen Agrarprodukt registriert die EU vergleichbar hohe Zollausfälle durch Schmuggel. Das ist die Folge einer komplizierten Agrarpolitik und des unverhohlenen Agrarprotektionismus der EU. Mit aller Macht wollen europäische Knoblauchproduzenten den weltweit größten Anbauer China aussperren.
Als 2001 der damalige EU-Agrarkommissar Franz Fischler mit China Einfuhrquoten für Knoblauch aushandelte, ahnte er nicht, wie sich der Markt entwickeln würde. Der Vereinbarung nach dürfen die Chinesen gut 13 000 Tonnen jährlich zollfrei in die EU ausführen. Ist die Quote erschöpft, fallen 1200 Euro Zoll pro Tonne an. Vor allem die Agrarlobby aus Spanien und Italien hatte auf diese Regelung gedrungen mit dem Hinweis, dass die Produktionskosten der chinesischen Landwirte nur bei einem Zehntel des europäischen Niveaus liegen. Den eigenen Produktionsrückgang haben sie damit aber nicht aufhalten können. Seit 2002 ist die Knoblauchproduktion in der EU um 14 Prozent auf 242 000 Tonnen zurückgegangen, im größten Anbauland Spanien sogar um über ein Viertel.
Gleichzeitig ist der Schmuggel aufgeblüht. Im Jahr kommen rund 25 000 Tonnen Knoblauch illegal aus China in die EU, schätzen die Experten von Olaf.
In der ersten Zeit wurde der Knoblauch von China in ein Land gebracht, das für dieses Produkt zollfreien Zugang in die EU genießt: Ägypten, Jordanien oder die Türkei. Dort gibt ein Mittelsmann vor, einheimischen Knoblauch exportieren zu wollen, und erschleicht sich eine Ausfuhrgenehmigung. Den Olaf-Leuten fiel aber auf, dass kurz nach der Ernte in China die Exporte aus Ländern hochschnellten, in denen der Knoblauch überhaupt noch nicht reif war.
Darum praktizieren die Schmuggler inzwischen andere Methoden. So verstecken sie den gewöhnlichen Knoblauch unter einer Lage Elefantenknoblauch. Für dieses teurere Gewächs gelten nämlich keine EU-Quoten. Oder die Schmuggler geben vor, dass der Knoblauch gefroren ist, weil er dann ebenfalls nicht unter die Quote fällt. Seit Kurzem fälschen sie auch verstärkt Einfuhrlizenzen, um den Zoll zu umgehen.
Die Ermittler von Olaf schätzen, dass der EU durch die Trickserei im Jahr 30 Millionen Euro an Zolleinnahmen entgehen. Dem Verbraucher entstehen dadurch keine Schäden. Im Gegenteil: Die illegale Importware dürfte auf den Preis drücken, zudem gilt der chinesische Knoblauch als besonders gesund, weil er viel Selen enthält. [...]
Den Tricks der chinesischen Knoblauch-Netzwerke stellen die Fahnder immer ausgeklügeltere Methoden entgegen. Stellt der Zoll Ladungen in den Häfen sicher, die aus China stammen könnten, nehmen sie Proben und schicken sie zur Isotopenanalyse in die USA. Mit dieser Untersuchung lässt sich feststellen, wo der Knoblauch tatsächlich gewachsen ist. In jahrelanger Kleinarbeit haben die Amerikaner eine Datenbank mit den Eigenschaften von Knoblauch aus der ganzen Welt aufgebaut.
Die Fahnder von Olaf haben einen guten Riecher. "Mittlerweile erzielen wir eine gute Trefferquote", sagt eine Ermittlerin. [...]

Silke Wettach, "Trick mit der Quote", in: WirtschaftsWoche Nr. 34 vom 21. August 2006


Ein- bzw. Ausfuhrverbote sollen den Handel mit bestimmten Gütern ganz unterbinden. Nach deutschen Gesetzen ist beispielsweise die Lieferung von Kriegswaffen in Spannungsgebiete verboten. Einfuhrverbote richten sich gegen im Inland "unerwünschte" Produkte (beispielsweise Drogen). In Diktaturen wird nicht selten auch die Einfuhr von politischer Literatur oder von Zeitungen verboten.

Regulatorische Handelshemmnisse sind häufig auf den ersten Blick nicht als solche zu erkennen. So sind Grenzformalitäten, technische Standards und Normen, Gesundheits- oder Umweltschutzvorschriften oder ähnliche Regelungen meistens sachlich begründet und dienen der Abwicklung des Handels oder dem Nutzen von Konsumenten. Sie können aber auch willkürlich oder diskriminierend zu Lasten ausländischer Anbieter gehandhabt werden. Müssen deren Produkte beispielsweise spezielle, teure Zulassungsverfahren durchlaufen, von denen einheimische Hersteller befreit sind, werden Prüf- und Verfahrensvorschriften zu Instrumenten des Protektionismus. Regulatorische Handelshemmnisse sind ein besonders heikles Problemfeld der Außenhandelspolitik. Inwieweit von Staaten erlassene Vorschriften und bürokratische Verfahren tatsächlich den vorgegebenen Zielen Sicherheit, Gesundheit, Umweltschutz dienen, oder ob sie die Einfuhr ausländischer Erzeugnisse behindern sollen, ist häufig schwer zu beurteilen und Gegenstand heftiger Diskussionen zwischen Staaten, in der Welthandelsorganisation (WTO) oder in der Europäischen Union.

Ein Beispiel betraf das deutsche Reinheitsgebot für Bier. Bestimmte britische Biersorten enthielten zwar die gleichen Inhaltsstoffe wie deutsches Bier, ihre in Großbritannien vorgeschriebene Kennzeichnung als "Zusatzstoff" wurde jedoch als Verstoß gegen das deutsche Reinheitsgebot gewertet. Deutsches Bier darf keine "Zusatzstoffe" enthalten. Das deutsche Importverbot wurde als nichttarifäres Handelshemmnis im europäischen Binnenmarkt eingestuft und von der EU untersagt.

Ein Instrument aggressiver Exportförderung ist das Dumping. Es liegt vor, wenn ein Produkt auf Auslandsmärkten systematisch und nachhaltig zu Preisen verkauft wird, die nicht die Herstellungs- und Transportkosten decken oder deutlich unter dem Inlandspreis liegen. Die Produzenten decken die Verluste aus den Gewinnen bei anderen Produkten. Die ruinöse Konkurrenz zielt darauf, den Markt des Importlandes zu erobern. Gelingt dies, kann das Dumping-Unternehmen den Preis anheben und vorherige Verluste durch Monopolgewinne ausgleichen. Man spricht in diesem Falle auch von "räuberischem" Dumping.

Quellentext

Ruinöse Konkurrenz

[...] In den Regalen der Supermarktkette Uchumi in Kampala, Uganda, herrscht kein Mangel an Milchprodukten: Mascarpone und Parmesan aus Italien, Gouda aus Holland, Milchpulver aus Irland und Südafrika. Markt-Manager Eric Korir ist stolz auf das internationale Sortiment. "Die nationale Produktion kann die Nachfrage ja längst nicht befriedigen."
Das ist wahr und falsch zugleich. Denn Ugandas Bauern liefern ausreichend Milch - viele haben schon vor Jahren Friesen-Kühe eingekreuzt, um die Erträge zu steigern. Doch der Großteil der Milch findet nicht den Weg in Molkereien. Die Vermarktung, die die staatliche Milchgesellschaft bis Anfang der 90er organisierte, funktioniert nicht mehr.
"GBK Dairy Products" ist eine der wenigen Molkereien, die den Niedergang der Milchwirtschaft nach der Liberalisierungseuphorie überlebt haben. Am einzigen Standort in Mbarara verarbeitet GBK heute gerade mal bis zu 35 000 Liter Milch am Tag - auch zu Butter und Yoghurt. "Wir würden die Kapazität gerne steigern, die Nachfrage ist da, aber uns fehlen die Mittel", sagt Betriebsleiter Godwin Tumwebaze.
[...] Gegen die Dumpingimporte aus Europa haben heimische Produzenten so gut wie keine Chance. Nach Berechnungen von Oxfam liegen die Exportpreise in Deutschland im Schnitt 41 Prozent und in der EU 31 Prozent unter den Produktionskosten in Europa. "Dumping findet nach wie vor im großen Stil statt", sagt Oxfam-Agrarreferentin Marita Wiggerthale. Ein Großteil sei auf die EU-Exportsubventionen von 1,43 Milliarden Euro zurückzuführen, die auf das Konto großer Milchkonzerne gingen. [...] "Es gibt viele Milchbauern, die ihre Familien nicht mehr richtig ernähren können", weiß Farmer Patrick Bharunhanga, der rund 70 Kühe auf der Weide hat. [...] "Keiner von uns bekommt Subventionen, wie sollen wir da mit den Importen konkurrieren können?"
Für Armin Paasch, Handelsexperte des Food First Informations- und Aktions-Netzwerks (Fian), ist die Situation der Kleinbauern eine direkte Folge der europäischen Handelspolitik. "Europäische Agrarexporte zu Dumpingpreisen gefährden das Menschenrecht auf Nahrung", sagt Paasch. [...]Wehren können sich afrikanische Staaten wie Uganda gegen Importe aus der EU nicht. Dafür sorgen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPA), denen bereits zahlreiche Länder zugestimmt haben. Auch Uganda hat sich darin verpflichtet, seine Importzölle für 80 Prozent der EU-Einfuhren in den nächsten Jahren abzuschaffen und die restlichen Zölle auf niedrigem Niveau einzufrieren.[...]

Tobias Schwab, "Was Moses von der Milch bleibt"

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Economic Partnership Agreements (EPAs) sind regionale Freihandelsabkommen, die zwischen der Europäischen Union und 79 AKP-Staaten - in der Mehrzahl Ex-Kolonien in Afrika, Karibik und Pazifik - verhandelt werden. Seit Januar 2008 sind EPAs mit 15 Karibik-Staaten in Kraft. Mit 22 weiteren Ländern, darunter die East African Community (Kenia, Tansania, Uganda, Ruanda und Burundi), hat die EU Interimsverträge geschlossen, die nur den Güterhandel betreffen und bald zu vollständigen EPAs (inklusive Dienstleistungen und Investitionen) ausgebaut werden sollen. Die EU verhandelt dabei nicht mit einzelnen Staaten, sondern mit insgesamt sechs Regionalgruppen.
Die Geschichte: Die Europäische Union hat den AKP-Staaten seit 1975 (Lome- und Cotonou-Abkommen) zugestanden, Waren weitgehend zollfrei in die EU zu exportieren. Ziel dieser Verträge war es, die Armut zu reduzieren. Da eine solche einseitige Begünstigung nicht mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) zu vereinbaren ist und Ende 2007 eine WTO-Ausnahmeregelung auslief, mussten unter Zeitdruck EPAs ausgehandelt werden, die auf Gegenseitigkeit beruhen. Das heißt: Auch die AKP-Staaten verpflichten sich, ihre Märkte für europäische Produkte, Investitionen und Dienstleistungen zu öffnen.
Der Güterhandel: Die Interimsabkommen beziehen sich bislang nur auf Waren. In den Verträgen akzeptieren die AKP-Staaten eine weitgehende Liberalisierung ihres Güterhandels. So müssen sie bis zum Jahr 2010 bis zu 97 Prozent der Zölle auf Importe aus der EU streichen. Mit dem Vertrag tritt auch eine "Standstill Clause" in Kraft, das heißt, alle Zölle sind auf derzeitigem Niveau einzufrieren. Mehr noch: Sie verbietet, jemals wieder Zölle und Quoten einzu führen. Besonders sensible Produkte können zwar von der Liberalisierung ausgenommen werden. Darauf müssen sich die EU undAKP-Regionen aber verständigen, wobei unterschiedlichen Handelsinteressen kollidieren.
Druck und Drohungen: Zahlreiche Nichtregierungsorganisationen (NGOs) werfen der EU Erpressung vor. Sie habe den AKP-Staaten in den Verhandlungen mit dem Entzug von Entwicklungshilfe gedroht. Damit sei es gelungen, Bedingungen wie die "Standstill Clause" durchzusetzen, die von der WTO gar nicht verlangt werden. Mehrere afrikanische Präsidenten sprachen beim EU-Afrika-Gipfel im Dezember 2007 von "Doppelmoral". Während vordergründig die Partnerschaft gelobt werde, stünde bei der EU die Durchsetzung von Handelsinteressen im Mittelpunkt.
Die Konsequenzen : Für die Entwicklung der armen Länder stellen die EPAs nach Ansicht von zahlreichen Nichtregierungsorganisationen (NGOs) eine ernste Gefahr dar. Den Staaten werde die Möglichkeit genommen, ihre Märkte vor subventionierten Importen aus der EU zu schützen, kritisieren unter anderem Germanwatch und die Menschenrechtsorganisation Fian. Die EPAs gefährdeten die Existenzgrundlagen von Millionen Kleinbauern und verursachten Hunger. Eine Oxfam-Studie geht davon aus, dass den afrikanischen Staaten durch die Zollsenkungen jährlich Einnahmen von insgesamt 227 Millionen Euro in den Haushalten fehlen werden.
"Billigimporte aus Europa und eine Privatisierungspolitik haben die Armut auf dem Land vergrößert"

Beide Artikel in: Frankfurter Rundschau vom 3. Juni 2008


Dumping wird jedoch auch als Instrument staatlicher Exportförderung zur Eroberung von Auslandsmärkten eingesetzt. In diesem Fall gleicht der Staat die Verluste des Dumping-Unternehmens auf den Auslandsmärkten durch Subventionen aus dem Staatshaushalt aus. Ein Beispiel für diese Art des Dumping ist die Eroberung des Schiffbaumarktes durch südkoreanische Werften, die nicht allein auf Standortvorteile zurückzuführen ist, sondern auch auf Subventionen durch die Regierung.

Quellentext

Ökonomische Wirkung von Handelshemmnissen

(am Beispiel eines Einfuhrzolls)
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Im Marktdiagramm (Abbildung 1) ist zunächst der Inlandsmarkt für das Gut X ohne Welthandel zu sehen. Eine bestimmte inländische Produktionsmenge wird zum Inlandspreis IP angeboten.
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In Abbildung 2 wird der Inlandsmarkt gegenüber dem Weltmarkt, auf der der Weltmarktpreis WP gilt, geöffnet. Der Preis sinkt nun im Inland zum Vorteil der Konsumenten auf WP, die inländische Produktion geht zurück. Zum Preis WP kaufen die Konsumenten die verbleibende Inlandsproduktion und die Importmenge.
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Nun wird ein Einfuhrzoll erhoben (Abbildung 3). Der Inlandspreis steigt über den Weltmarktpreis. Damit nimmt der Konsum ab (Konsumeffekt K) und einige inländische Produzenten werden wieder wettbewerbsfähig, ihre Produktion steigt (Schutzeffekt S). Das Importvolumen geht zurück. Deutlich wird, dass sich gegenüber der Situation bei Freihandel die Lage der inländischen Produzenten verbessert, die der Konsumenten hingegen verschlechtert hat. Der Staat erzielt Einnahmen in Höhe des Zolls auf die reduzierte Einfuhrmenge. Auch wenn man diese als wohlfahrtssteigernd interpretiert, bleibt eine Netto-Wohlfahrtseinbuße (Dreieck oberhalb der Fläche K).





 

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