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Geschichtlicher Rückblick

Deutschland hat eine lange föderale Tradition. Die bundesstaatliche Ordnung durchlief in den vergangenen 200 Jahren verschiedene Phasen. Im wiedervereinigten Deutschland steht der Föderalismus vor neuen Herausforderungen.

Einleitung

Der deutsche Bundesstaat des 21. Jahrhunderts ist das Ergebnis eines historischen Prozesses, in dessen Verlauf sich die bundesstaatliche Organisationsstruktur als Instrument und Form erwies, um zur nationalen politischen Einheit zu gelangen. Trotz aller Zäsuren und Brüche ist es möglich, eine Linie vom Heiligen Römischen Reich mit der Autonomie seiner Territorien bis zur Staatlichkeit der heutigen deutschen Länder zu ziehen. Geändert haben sich jedoch die Problemlagen und damit die Begründungen für die Wahl der föderalen Ordnung. Während 1871 der Föderalismus vor allem das Instrument war, um den ersehnten Nationalstaat zu gründen und gleichzeitig die Parlamentarisierung auszuklammern, trat nach 1945 das gewaltenhemmende Moment föderaler Ordnung in den Vordergrund.

Entwicklungen im 19. Jahrhundert

Nach dem Ende des Heiligen Römischen Reichs Deutscher Nation 1806 gab es verschiedene Versuche, auf föderaler Grundlage eine neue politische Organisation für Deutschland zu schaffen: Den Rheinbund (1806-1813) sowie den 1815 von 34 souveränen Fürstentümern (darunter Österreich) und vier freien deutschen Städten gegründeten Deutschen Bund. Diese ersten Bündnisse der Fürstentümer waren vor allem zur Abwehr von äußeren Feinden gedacht. Die Souveränität der Einzelstaaten blieb unangetastet. Der Dualismus zwischen den Bundesmitgliedern Preußen und Österreich verhinderte die Ausgestaltung des Deutschen Bundes zu einem handlungsfähigen Bundesstaat.

Frankfurter Nationalversammlung

Nach der März-Revolution von 1848 wollte die Nationalversammlung in der Paulskirche in Frankfurt am Main diese Blockade auflösen und erarbeitete den Verfassungsentwurf eines Bundesstaates. Den tonangebenden nationalliberalen Kräften ging es zum einen um das verfassungsrechtliche Problem, wie das Verhältnis einer deutschen zentralen Regierungsgewalt zu den Einzelstaaten gestaltet werden sollte. Zum anderen wurde die territoriale Abgrenzung des deutschen Nationalstaates erörtert. Als Reichsorgane sollten Kaiser, Reichstag - bestehend aus dem Volkshaus und Staatenhaus - und das Reichsgericht fungieren. Die staatlichen Zuständigkeiten wollte man zwischen dem Reich und den Bundesstaaten aufteilen. Das Vorhaben scheiterte jedoch an der Weigerung des preußischen Königs Friedrich Wilhelm IV., die ihm zugedachte Kaiserkrone aus den Händen des Volkes anzunehmen, sowie an der Gegenreaktion der monarchischen Kräfte unter Leitung Österreich-Ungarns, das in einem kleindeutschen Nationalstaat ausgeschlossen geblieben wäre. Damit blieb die Verfassung für einen neuen deutschen Bundesstaat ein Entwurf, der aber später, bei der Errichtung der Bundesrepublik Deutschland, eine grundlegende Rolle spielen sollte.

Vom Norddeutschen Bund zum Deutschen Reich von 1871

Nach dem preußisch-österreichischen Krieg 1866 schied das besiegte Österreich aus Deutschland aus, und der Deutsche Bund wurde auch formell aufgelöst. Daraufhin gründeten 1867 alle nördlich des Mains gelegenen deutschen Staaten den Norddeutschen Bund unter der Führung Preußens. Als Folge des deutsch-französischen Krieges im Jahr 1871 traten auch die süddeutschen Staaten bei und bewirkten damit die Gründung des Deutschen Reichs. Gemäß der Verfassung vom 16. April 1871 war das Deutsche Reich ein Bundesstaat, der mit dem Norddeutschen Bund jedoch nur den formalen Bundesstaatscharakter gemein hatte. Die Einzelstaaten behielten zwar eine starke verfassungsrechtliche und politische Stellung; die Entscheidung über die Fortdauer und Entwicklung des Reichs lag aber nicht mehr bei den Gliedstaaten als seinen historischen Gründern, sondern bei den Organen des Reichs, also bei dem Kaiser, dem Reichskanzler, dem Bundesrat und, mit Einschränkung, beim Reichstag.

Wichtigstes föderales Organ des Deutschen Reichs war der Bundesrat als Vertretung der bisher eigenständigen Einzelstaaten. Er war formeller Träger der Souveränität und bestand aus 58 Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten. Von diesen stellte allein Preußen 17, Bayern sechs, Sachsen und Württemberg je vier, Baden und Hessen je drei, Braunschweig und Mecklenburg-Schwerin je zwei, alle übrigen je einen. Der Bundesrat entschied sowohl über die dem Reichstag zu unterbreitenden Vorlagen als auch über dessen Gesetzbeschlüsse, gegen die er ein absolutes Vetorecht hatte. Der Bundesrat war über die Mitgliedstaaten an der Ausübung der Bundesaufsicht beteiligt, insbesondere Kriegserklärungen bedurften seiner Zustimmung. Verfassungsänderungen konnten nur mit dem Einverständnis einer Dreiviertelmehrheit seiner Mitglieder erfolgen. Der vom Kaiser ernannte Reichskanzler hatte den Vorsitz im Bundesrat inne und führte dessen Geschäfte. Die föderale Struktur des Reichs diente dem Reichskanzler Otto von Bismarck (Amtszeit 1871-1890) als Mittel, um die Macht der Krone zu sichern und die Kontrolle oder sogar Übernahme der Regierungsgewalt durch eine parlamentarische Mehrheit im Reichstag zu verhindern. Der Föderalismus fungierte als "Parlamentarisierungsblockade", so der Historiker Dieter Langewiesche.

Der Föderalismus im Deutschen Reich von 1871 war in mehrfacher Hinsicht verzerrt. Die Finanzverfassung machte das Reich abhängig von den Ländern. Die Sonderrechte der süddeutschen Staaten - zum Beispiel besondere Besteuerungsrechte, eigene Post- und Heeresverwaltungen in Bayern und Württemberg - begünstigten die Eigenwilligkeit einzelner Gliedstaaten und deren Auseinanderstreben. Die Vorrangstellung Preußens im Bundesrat, bedingt durch die Personalunion zwischen preußischem König und deutschem Kaiser und meistens zwischen preußischem Ministerpräsidenten und Reichskanzler, führte in der bundesstaatlichen Praxis zu einer einseitigen politischen Gewichtung zu Gunsten des Königreichs Preußen. Dessen Fläche umfasste rund 65 Prozent des Reichsgebiets, und seine Bevölkerung machte etwa 62 Prozent der Einwohner Deutschlands aus. Im System fehlten vertikale Kontrollmöglichkeiten, ausgeglichene föderale Kräfteverhältnisse und ein politisches Gleichgewicht zwischen dem Reich und den Einzelstaaten sowie unter diesen. Unbeschadet der Fortgeltung der Verfassung von 1871 war die Kriegswirtschaft während des Ersten Weltkrieges 1914 bis 1918 in hohem Maße zentralisiert und unterlief so zumindest teilweise die bundesstaatliche Ordnung.

Weimarer Republik und zentralistische NS-Herrschaft

Mit dem Ende des Ersten Weltkrieges zerbrach neben der Monarchie auch die bundesstaatliche Ordnung in Deutschland. Die unitaristischen und zentralistischen Kräfte setzten sich im darauf folgenden Machtkampf durch und beriefen eine Nationalversammlung nach Weimar ein. Die Weimarer Reichsverfassung von 1919 bildete die Grundlage für den Scheinföderalismus der Weimarer Republik mit den zu Ländern herabgestuften und weitgehend entmachteten Staaten. Sowohl die Gesetzgebungs- als auch die Verwaltungskompetenzen des Reichs wurden deutlich ausgeweitet. An die Stelle des Bundesrates trat der Reichsrat, in dem die Länder mit Regierungsmitgliedern oder Beauftragten je nach Einwohnerzahl vertreten waren. Er hatte im Gesetzgebungsverfahren sehr viel geringere Mitwirkungsmöglichkeiten als der alte Bundesrat und verfügte nur über ein aufschiebendes Veto, das vom Reichstag mit Zweidrittelmehrheit überstimmt werden konnte. Des Weiteren waren die Länder vom Reich finanziell abhängig.

Den Föderalismus in der Weimarer Republik kennzeichnete von Beginn an eine verfassungsrechtliche und institutionelle Schwäche. Hinzu trat allmählich die politische Ohnmacht der Landesregierungen, mit Ausnahme Preußens, dessen politische Führung immer wieder in Opposition zur Reichsregierung trat. Das Spannungsverhältnis zwischen dem Reich und Preußen spitzte sich im Jahr 1932 zu. Auslöser war die Frage, wie auf die Eskalation der politischen Gewalt von links und rechts und besonders auf den Terror der SA, also der paramilitärischen Kampforganisation der NSDAP, angemessen zu reagieren sei. Der Machtkampf wurde entschieden, indem der Reichspräsident die preußische Regierung ihres Amtes enthob. An die Stelle des preußischen Ministerpräsidenten trat der Reichskanzler als Reichskommissar für Preußen. Der Staatsgerichtshof verwarf zwar die Absetzung der preußischen Regierung, entschied aber im Kern zu Gunsten des Reichs. Dieser Vorgang gilt als Signal für das Endedes Föderalismus der Weimarer Republik, das bald darauf die Nationalsozialisten herbeiführten.

Kurz nach ihrer Machtübernahme 1933 begannen die Nationalsozialisten, die Überreste des Föderalismus der Weimarer Reichsverfassung systematisch zu zerschlagen und ein totalitäres und zentralistisches System zu installieren. Die Gewaltenteilung und damit die Grundsätze der bundesstaatlichen Ordnung waren mit den Prinzipien des Führerstaates, der Allmacht der NSDAP und dem von ihr geforderten bedingungslosen Gehorsam nicht zu vereinbaren. Die Nationalsozialisten schafften die Landtage ab, setzten in den Ländern Reichsstatthalter ein, übertrugen die noch bei den Ländern verbliebenen Hoheitsrechte auf das Reich und lösten den Reichsrat auf.