Parlamentarische Demokratie
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Der Deutsche Bundestag und seine Akteure


22.8.2007
Dem Bundestag kommt eine zentrale Stellung im deutschen Parlamentarismuszu. Er wird geprägt durch die Fraktionen, seine verschiedenen Ausschüsse und Gremien sowie nicht zuletzt durch die Mandatsträger selbst.

Die Regierungsbank mit dem erhöhten Sitz der Bundeskanzlerin (rechts) fotografiert am 21. Oktober 2009 im Berliner Reichstag. Im Hintergrund Deutschland- und Europa-Flagge sowie der Bundesadler.Die Regierungsbank mit dem erhöhten Sitz der Bundeskanzlerin im Berliner Reichstag. (© AP)

Einleitung



Der Parlamentarische Rat, der 1948/49 das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland entwarf, schuf damit auch die Basis für ein parlamentarisches Regierungssystem. Die Lehren aus dem Scheitern der Weimarer Republik ließen die 61 Verfassungsväter und vier Verfassungsmütter insbesondere Konsequenzen für das Verhältnis von Legislative und Exekutive sowie für die Ausgestaltung ihrer Kompetenzen ziehen. Besonders hervorzuheben ist die Entscheidung, den Bundestag zum einzigen direkt vom Volk gewählten Verfassungsorgan zu machen und ihm damit die zentrale Stellung im demokratischen Verfassungsgefüge zu geben. Zwar war auch schon die Weimarer Republik "parlamentarisiert", da die Regierung dem Reichstag gegenüber verantwortlich war und von ihm abgewählt werden konnte - im Kaiserreich unter Geltung der Bismarck-Verfassung von 1871 hatte es diese Abhängigkeit noch nicht gegeben; dem auf sieben Jahre vom Volk direkt gewählten Reichspräsidenten waren aber erhebliche Machtbefugnisse eingeräumt gewesen, unter anderem das mit dem Parlament faktisch konkurrierende Recht zur Ernennung und Entlassung des Reichskanzlers und die jederzeitige Auflösung des Reichstages.

Auch auf eine starke Exekutive war das Interesse des Parlamentarischen Rates gerichtet, denn die Erfahrungen der 1920er Jahre hatten gezeigt, wie verheerend sich der häufige Wechsel der Regierungen zunächst auf die Handlungsfähigkeit der Politik und schließlich auf den Fortbestand der Republik auswirkte. Gleichzeitig sollten aber die Parteien in die Verantwortung genommen werden, für stabile Mehrheiten im Parlament Sorge zu tragen. So wurde mit Artikel 63 des neuen Grundgesetzes (GG) die Kanzlerwahl durch den Deutschen Bundestag mit dem Erfordernis der absoluten Mehrheit im ersten Wahlgang verankert; und Art. 67 GG sieht vor, dass der Kanzler nur abgesetzt werden kann, indem ein neuer gewählt wird. Dieses so genannte Konstruktive Misstrauensvotum soll verhindern, dass es im Parlament ausreicht, Einigkeit über die Ablehnung eines Amtsinhabers herzustellen, ohne dass es mehrheitliche Unterstützung für einen Nachfolger gibt. Damit haben es der Bundestag und die in ihm wirkenden Parteien allein in der Hand, welcher Kanzler wie lange im Amt bleibt. Bei ihnen liegt die Verantwortung und die tatsächliche Handlungsmacht, eine effiziente Regierung zu garantieren. Der Bundespräsident hat dagegen nur noch Reserverechte (für den Fall eines dritten Wahlgangs nach Art. 63 Abs. 4 GG) und kann auch nur auf Vorschlag des Kanzlers nach einer gescheiterten Vertrauensfrage den Bundestag auflösen (Art. 68 GG).

Den ersten Rang des Bundestages unter den Verfassungsorganen verdeutlicht des Weiteren sein Recht auf Selbstorganisation. Dies schließt die eigenständige Einberufung der Sitzungen und die Geschäftsordnungsautonomie ein sowie die Möglichkeit, Zahl und Art seiner Ausschüsse sowie anderer Gremien weitestgehend selbst zu bestimmen. Nur die Einrichtung der Ausschüsse für auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung und Angelegenheiten der Europäischen Union sowie des Petitionsausschusses sind im Grundgesetz vorgeschrieben (Art. 45, 45a und 45c GG). Ansonsten ist der Bundestag Herr von Organisation und Ablauf seines Alltags. Dies ist keineswegs selbstverständlich, wie ein Blick auf zwei andere große Parlamente in Europa zeigt: So begrenzt die französische Verfassung die Zahl der ständigen Ausschüsse der Assemblée Nationale auf sechs, und im britischen Parlamentarismus liegt die Gestaltung der Tagesordnung im Unterhaus faktisch bei der Regierung - ein Zeichen dafür, wie konsequent dort die Vorstellung verwirklicht ist, dass Mehrheit und Regierung eine Handlungseinheit bilden und wie konsequent auch das Prinzip der Handlungsfähigkeit beachtet ist.

Wahl der Abgeordneten



Der Bundestag wird in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl auf vier Jahre gewählt. Seit der 15. Wahlperiode (2002 bis 2005) besteht er aus 598 Abgeordneten. Auf diese Anzahl wurde das Parlament verkleinert, nachdem die deutsche Einheit - und damit das Anwachsen der zu repräsentierenden Bevölkerung um etwa ein Viertel - es vorübergehend erfordert hatte, den Bundestag von 518 (inklusive 22 Abgeordneten aus West-Berlin) auf 656 Sitze zu vergrößern. Damit war er das größte demokratisch gewählte Parlament der Welt, und die Grenzen der Arbeitsfähigkeit hatten sich immer deutlicher gezeigt.

Von der Wählerstimme zum MandatVon der Wählerstimme zum Mandat
Die 598 Abgeordneten werden in 299 Wahlkreisen sowie über Landeslisten gewählt. In der Bundesrepublik gilt das personalisierte Verhältniswahlrecht. Jeder Wähler hat zwei Stimmen: Die erste gibt er für einen Kandidaten in seinem Wahlkreis ab, die zweite für die Landesliste einer Partei seiner Wahl. Die Zusammensetzung des Bundestages ist das Ergebnis des Stärkeverhältnisses der Parteien zueinander, das sich aus den Zweitstimmen ergibt. Vereinfacht gesagt: Erzielt eine Partei 30 Prozent der Zweitstimmen, hat sie Anspruch auf 30 Prozent der Sitze im Bundestag. Konkret wird dies nach dem so genannten Hare/Niemeyer-Verfahren errechnet, zunächst für das gesamte Bundesgebiet, sodann für jedes Bundesland einzeln. An diesem Verrechnungsverfahren nehmen nur jene Parteien teil, die mindestens fünf Prozent der Zweitstimmen bundesweit oder drei Direktmandate errungen haben. Mit der seit 1953 geltenden, nicht mehr nur auf die einzelnen Bundesländer bezogenen Sperrklausel, auch Fünf-Prozent-Hürde genannt, sollte der Einzug von Splitterparteien ins Parlament verhindert und damit einer erheblichen Erschwerung der Mehrheitsbildung vorgebeugt werden.

So entstehen ÜberhangmandateSo entstehen Überhangmandate
Von dem mit dem Hare/Niemeyer-Verfahren ermittelten Mandatsanteil für jede Partei wird die Zahl der Sitze abgezogen, die Kandidaten der Partei bereits über die Wahlkreise errungen haben. Die verbleibenden Sitze werden aus den Landeslisten nach Reihenfolge der dort aufgestellten Kandidaten aufgefüllt. Hat eine Partei mit ihren Wahlkreiskandidaten mehr Sitze gewonnen, als ihr nach ihrem Zweitstimmenanteil zustehen, werden so genannte Überhangmandate verteilt, das heißt der Bundestag wird in der fraglichen Wahlperiode - und nur in dieser - um die entsprechende Sitzzahl vergrößert. So kommt es, dass in der Regel nicht nur die gesetzlich festgelegte Anzahl von Abgeordneten in den Bundestag einzieht: Nach der Bundestagswahl 2005 sind 16 Überhangmandate, in früheren Bundestagen waren meist zwischen zwei und sechs zu verzeichnen (mit Ausnahme von 1994 und 1998 mit 16 bzw. 13).

Die Wahlen zum BundestagDie Wahlen zum Bundestag
Für dieses Wahlsystem ist die Bezeichnung "personalisiertes" Verhältniswahlrecht eher irreführend. Die Kandidaten in den Wahlkreisen werden nämlich nicht - jedenfalls nicht in erster Linie - als Personen gewählt, sondern als Mitglieder ihrer Partei. An dieser Zugehörigkeit orientiert sich, wie Studien ergeben, die große Mehrheit der Wählerinnen und Wähler bei ihrer Entscheidung. Auch die gängige Annahme, es sei vor allem der Sperrklausel zu verdanken, dass der Bundestag schon nach der zweiten Bundestagswahl nur noch aus fünf gegenüber zuvor neun Fraktionen bzw. Gruppen und von 1961 bis 1983 aus lediglich drei Fraktionen bestand, greift zu kurz. Vielmehr ist es das Verdienst der Parteien schon in den 1950er Jahren, ihrer Wählerschaft politische Erfolge bzw. überzeugende Angebote vorgewiesen zu haben, die dem Bundestag das Schicksal des Weimarer Reichstages mit Abgeordneten aus bis zu 14 Parteien ersparten.

16. Deutscher Bundestag16. Deutscher Bundestag
Heute besteht der Bundestag aus fünf Fraktionen (CDU/CSU, SPD, FDP, Bündnis90/Die Grünen, Die Linke). Seit Ende der 1970er Jahre verbreiterten die Grünen das Parteienspektrum und schafften 1983 erstmals den Einzug in den Bundestag. 1990 konnten sie keine Fraktion bilden, weil sie in Westdeutschland die Fünf-Prozent-Hürde verfehlt hatten und die in den neuen Bundesländern noch separatkandidierenden Bündnis 90/Die Grünenmit nur acht Abgeordneten vertreten waren. Nach Zusammenschluss der beiden Parteien und bundesweit einheitlicher Geltung der Sperrklausel gelang 1994 der Wiedereinzug in Fraktionsstärke. Seither haben sich Bündnis 90/Die Grünen elektoral stabilisiert und können damit auf absehbare Zeit als dauerhafter Bestandteil des deutschen Parteiensystems gelten. Dies dürfte auch auf die PDS zutreffen, die Nachfolgerin der SED, der Staatspartei der DDR. Nach der deutschen Einheit etablierte die PDS sich als sozialistische Sachwalterin ostdeutscher Interessen vornehmlich in den neuen Bundesländern. Das Zusammengehen mit der WASG, der vor allem von enttäuschten westdeutschen Sozialdemokraten aus dem "linken" Spektrum initiierten "Wahlalternative Soziale Gerechtigkeit", brachte nicht nur die Umbenennung zu "Die Linke.", sondern auch wachsende Wählerzahlen im alten Bundesgebiet. 2005 übersprang sie, wie schon 1998, die Fünf-Prozent-Hürde, nachdem 2002 nur zwei PDS-Kandidatinnen Direktmandate im Wahlkreis hatten erringen können.

Bedeutung und Aufgaben der Fraktionen



In welchem Ausmaß die Fraktionen im Zentrum des deutschen Parlamentarismus stehen, wird schon daran deutlich, dass sie es sind, die sich nach der Wahl, aber noch vor der konstituierenden Sitzung des neuen Bundestages versammeln und die ersten politischen Entscheidungen treffen bzw. vorbereiten. Die besondere Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit gehört dabei den Aktivitäten, die für die Bildung einer neuen Regierung entfaltet werden. Für den bald darauf einsetzenden Arbeitsalltag des Parlaments ist es genauso wichtig, wie sich seine Fraktionen darauf organisatorisch und personell einstellen.

Die Fraktionen sind die Parteien im Parlament. In den meisten Ländern wird eine bestimmte Mindestgröße vorgeschrieben, damit sich Abgeordnete zu einer Fraktion zusammenschließen können. Im Bundestag beträgt diese fünf Prozent, analog zur Sperrklausel im Wahlgesetz. Außerdem bestimmt die Geschäftsordnung, dass nur Abgeordnete einer Partei eine Fraktion bilden können. Als Sonderregel für CDU und CSU wurde 1969 der Passus in die Geschäftsordnung aufgenommen, dass dies auch für Abgeordnete solcher Parteien gilt, die in keinem Bundesland in Wettbewerb zueinander stehen. Soll ansonsten von der Regel "Fraktion = Abgeordnete aus derselben Partei" abgewichen werden, muss der Bundestag dem im Einzelfall zustimmen. Ein spezieller Beschluss des Parlaments ist auch erforderlich, um so genannte Gruppen anzuerkennen. Dabei handelt es sich um Abgeordnete einer Partei, die sich zusammenschließen wollen, ohne Fraktionsmindeststärke zu erreichen. So wurde etwa 1990, als für die Bundestagswahl die Sperrklausel separat für das ost- und westdeutsche Wahlgebiet galt, den acht Abgeordneten von Bündnis 90/Die Grünen und den 17 von der PDS/Linke Liste dieser Status zuerkannt und damit fraktionsähnliche Rechte sowie eine angemessene Finanzierung zugesprochen. Auch 1994 wurde mit den Abgeordneten der PDS so verfahren, die wiederum nicht in Fraktionsstärke im Bundestag vertreten war, aber vier Direktmandate in Berlin und damit insgesamt 30 Sitze errungen hatte.

Hierarchisierung und Arbeitsteilung

Das arbeitsteilige FraktionenparlamentDas arbeitsteilige Fraktionenparlament
Hierarchisierung und Arbeitsteilung sind die Prinzipien, die die Fraktionsentwicklung schon seit dem Ersten Bundestag geprägt haben. Dass man ein Gremium brauchte, das die Führung der Geschäfte und die Außenvertretung wahrnahm, hatte sich schon aus früheren Erfahrungen etlicher Abgeordneter der ersten Stunde des westdeutschen Parlamentarismus ergeben. Ganz selbstverständlich also wählten sich die Fraktionen 1949 Vorstände.

Arbeitsteilige Strukturen fanden hingegen erst einige Jahre später Eingang in die Organisation der Fraktionen. Schon im Ersten Bundestag hatte sich ein fein ausdifferenziertes System von fachlich spezialisierten Ausschüssen entwickelt, um die Kriegsfolgen gesetzgeberisch zu bewältigen. Nie wieder hat es auch nur annähernd so viele Ausschuss- und Unterausschusssitzungen gegeben wie in der ersten Wahlperiode: 5111 gegenüber, zum Vergleich herausgegriffen, 4083 in der zweiten, 1848 in der achten und 2848 in der 14. Wahlperiode. So ließ der westdeutsche Nachkriegsparlamentarismus gar keinen Raum für das aus dem 19. Jahrhundert überkommene Trugbild: Danach gelten - in Verkennung der tatsächlichen Praxis des ersten gesamtdeutschen Parlaments, der in der Frankfurter Paulskirche 1848/49 tagenden Nationalversammlung - als ideale Abgeordnete die im Plenum freihändig beratenden und sich spontan gegenseitig überzeugenden politischen Generalisten. Selbst wenn man gewollt hätte: Zu vielfältig und alltäglich waren die Probleme, die Lösungen erforderten, zu groß war der Entscheidungsdruck, um diesem Trugbild in der Praxis zu folgen. Die Abgeordneten lernten rasch, dass der Einzelne ohne die fraktionsinternen arbeitsteiligen Strukturen gar nicht verantwortungsvoll entscheidungsfähig ist. Ebenso schnell machten sie die Erfahrung, dass die Ausschüsse umso effektiver arbeiten konnten, je besser der Sachverstand in den Fraktionen bereits organisiert und gebündelt, je präziser politische Positionen schon vorgeklärt waren. Unter diesen Voraussetzungen wurden die Entscheidungen außerdem verbindlich und verlässlich kalkulierbar hinsichtlich der parlamentarischen Zustimmung im Plenum.

Ein weiterer Faktor beschleunigte die Arbeitsteilung im Bundestag: das Wachsen der großen Fraktionen. Mit 250 bzw. 162 Mitgliedern konnten die Union und die SPD im Zweiten Bundestag die Positionen ihrer Fraktionen nicht mehr in Vollversammlungen detailliert diskutieren und herausarbeiten. Deshalb bildeten sie ab 1953 fachlich spezialisierte Arbeitskreise; die FDP folgte ihrem Beispiel 1957. Damit war eine parlamentarische Arbeitsebene geschaffen, auf der Abgeordnete ohne hervorgehobene Stellung besser als in den Fraktionsversammlungen ihre Positionen zur Geltung bringen konnten und der Sachverstand dieser "einfachen" Parlamentarier besser für die Fraktion zu nutzen war.

Das Einziehen solcher Ebenen in die Fraktionsorganisationen setzt voraus, dass zwischen den Abgeordneten gegenseitiges Vertrauen in die Übereinstimmung ihrer grundlegenden politischen Überzeugungen herrscht; erst auf dieser Basis ist man bereit, dem Kollegen aus der eigenen Fraktion die Entscheidungen auf seinem Fachgebiet mindestens im Detail weitgehend zu überlassen und darf im Gegenzug dasselbe erwarten. Dieses Vertrauen wuchs im Bundestag mit der Dauer des Zusammenwirkens heran und ermöglichte die zunehmende Arbeitsteilung in den Fraktionen.

Arbeitsgruppen

Aus diesen Organisationsanforderungen sind inzwischen in den großen Fraktionen des Bundestages weitgehend identische Strukturen entstanden. Union und SPD richten regelmäßig je etwa zwanzig hochspezialisierte Arbeitsgruppen (AGs) ein, die in ihrem thematischen Zuschnitt den Bundestagsausschüssen wie ein Spiegelbild entsprechen. Im 16. Bundestag gilt dies nahtlos für die sozialdemokratische Fraktion; CDU/CSU haben dagegen keine AG für Geschäftsordnungsfragen, Immunität und Wahlprüfung eingesetzt und die Verkehrs-AG um den Aufbau Ost, die Sport-AG um Belange des Ehrenamtes angereichert. Die Mitglieder einer AG sind auch die Vertreter ihrer Fraktion im korrespondierenden Ausschuss. In der SPD ist der AG-Vorsitzende gleichzeitig der Sprecher der Fraktion im Ausschuss, in der Unionsfraktion ist es der stellvertretende AG-Vorsitzende, während die Vorsitzenden von Amts wegen Mitglieder im erweiterten Fraktionsvorstand sind. Diese personellen Verknüpfungen garantieren den Informationsfluss zwischen Parlament und Fraktionen in der sachpolitischen Arbeit und ihre organisatorische Verzahnung im Gesetzgebungsprozess.

In den AGs leisten die Abgeordneten die gesetzgeberische Detailarbeit, dort konkretisieren oder korrigieren sie oft die Führungsvorgaben, im Falle der regierungstragenden Fraktionen auch die Entwürfe der Ministerien. Viele der AG-Mitglieder sind für das jeweilige Sachgebiet schon durch ihre vorangegangene Berufstätigkeit ausgewiesen oder haben sich - zum Teil über mehrere Wahlperioden - auf bestimmte Materien spezialisiert. Insofern kann man die AGs als Instanz zur Sozialisation und Einarbeitung der Bundestagsabgeordneten bezeichnen. Hier können sie ihre Kenntnisse und Fähigkeiten, ihre Nützlichkeit für die eigene Fraktion unter Beweis stellen, sich für Führungsaufgaben empfehlen, gewisse Eigenständigkeit sowie sachpolitischen Einfluss gewinnen und Wählerinteressen zur Durchsetzung verhelfen. Außerdem darf nicht unterschätzt werden, dass damit den Parlamentariern auch ein Potenzial zur inhaltlich-politischen Kontrolle der eigenen Regierung bzw. Fraktionsführungentsteht, das im Normalfall hinter verschlossenen Türen, als letztes Mittel aber auch öffentlich genutzt werden kann.

Fraktionsführungen

Die zunehmende Ausdifferenzierung und Professionalisierung der Arbeitsteilung erforderte weitere innerfraktionelle Koordination und Integration, was wiederum den Bedarf an Führung steigerte. Schon in den 1950er Jahren trug dazu ganz wesentlich bei, dass sich in der noch jungen Bundesrepublik das Muster von Mehrheitsregierungen auf der Basis von Koalitionen herausbildete. Diese sind nur dann stabil und zuverlässig handlungsfähig, wenn die sie tragenden Fraktionen prinzipiell geschlossen agieren - und zwar nicht nur einmal bei der Wahl des Kanzlers, sondern für die Durchsetzung eines Gesetzgebungsprogramms über eine ganze Legislaturperiode hinweg. Für die Oppositionsfraktionen gilt prinzipiell dasselbe, da sie schließlich der Öffentlichkeit beweisen wollen, dass sie eine bessere und ständig bereite Alternative zur amtierenden Regierung und ihrer Mehrheit sind. Diese Geschlossenheit erwarten im übrigen auch die Bürgerinnen und Bürger; sie scheint nach wie vor in der öffentlichen Wahrnehmung und der Politischen Kultur der Bundesrepublik das wichtigste Merkmal für Kompetenz und Entscheidungskraft zu sein.

Solche Geschlossenheit ist nur durch Führung zu erreichen. Sie hat (neben der organisatorisch-praktischen Leitung) die politische Richtung vorzugeben und dafür Sorge zu tragen, dass die in der Fraktion formulierten Interessen und herausgearbeiteten Einzelpolitiken inhaltlich stimmig sind, dass die Gesamtfraktion und ihre Experten ineinander greifen und dass die Leitlinien der Partei berücksichtigt werden. Im Falle der Parlamentsmehrheit müssen die Fraktionsführungen zusätzlich sicherstellen, dass ihre Fraktionen und die Regierung an einem Strang ziehen, also abgestimmt reden und handeln.

Für diese Lenkungsfunktionen wählen die beiden großen Bundestagsfraktionen seit 1975 (SPD) bzw. 1980 (CDU/CSU) Geschäftsführende Vorstände. Diese bestehen aus einem Vorsitzenden, mittlerweile acht oder neun Stellvertretern und zumeist fünf Parlamentarischen Geschäftsführern. In der Unionsfraktion kommen noch die beiden Justitiare und ein Sprecher der CDU-Landesgruppen hinzu.

Die Aufgaben des Vorsitzenden sind beispielhaft in der Arbeitsordnung der CDU/CSU-Fraktion (§ 7) festgehalten: "Der Vorsitzende führt die Fraktion und vertritt sie nach innen und nach außen. Er beruft die Fraktions- und Vorstandssitzungen ein und schlägt ihre Tagesordnungen vor. Er leitet die Fraktion im Plenum des Bundestages." Aus dieser nüchternen Beschreibung ist der politische Rang dieses Amtes aber nicht erkennbar. Was "führen" und "leiten" tatsächlich bedeutet, ergibt sich erst aus der Organisationswirklichkeit und aus den unterschiedlichen politischen Zielen, Persönlichkeiten und Führungsstilen der konkreten Amtsinhaber.

Die "Administratoren" unter den Fraktionsvorsitzenden, die sich eher als "ehrliche Makler" denn als Initiatoren von Politik verstanden, bezogen ihre herausragende Stellung entweder daraus, dass sie ihrer Fraktion als Bindeglied zur, zuweilen auch als verlängerter Arm der Regierung erschienen oder parlamentarische Statthalter von Kanzlerkandidaten ohne Bundestagsmandat waren. Herbert Wehner, der fast 14 Jahre dieses Amt bekleidete, "diente" so "seinen" sozialdemokratischen Kanzlern Willy Brandt und Helmut Schmidt; Karl Carstens "hielt drei Jahre lang die Stellung" für Helmut Kohl, bis dieser vom Ministerpräsidentensessel in Rheinland-Pfalz in die Oppositionsführerschaft im Bundestag wechselte. Die "Politiker" unter den Fraktionsvorsitzenden bezogen ihre Autorität aus ihrer Rolle als gleichsam "echte" Oppositionsführer, die - so etwa Helmut Kohl und Angela Merkel - als Fraktionsvorsitzende auch Herausforderer des amtierenden Kanzlers waren, oder - zum Beispiel Helmut Schmidt und Wolfgang Schäuble - als dessen innerparteiliche Rivalen und/oder prospektive Nachfolger auftraten. Die in den Statuten und Organisationsstrukturen der Fraktionen im Grundsatz angelegte Arbeitsteilung und Hierarchisierung erlauben die ganze Bandbreite dieser Vorsitzendenrollen.

Die Stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden fungieren vor allem als inhaltliche Koordinatoren größerer Sachgebiete und sind für die in diesen Sachgebieten angesiedelten Arbeitsgruppen jeweils "zuständig". Sie ähneln insofern Abteilungsleitern in großen Firmen oder Verwaltungen. Die Parlamentarischen Geschäftsführer organisieren die Arbeitsabläufe im Alltag des Bundestages. Für die Außendarstellung besonders wichtig ist ihre Funktion, bei Abstimmungen die Präsenz der Abgeordneten und ihr geschlossenes Auftreten zu erreichen. Keineswegs steuern die Parlamentarischen Geschäftsführer aber nur den technisch-prozeduralen Teil des Bundestagsbetriebes; durch ihre Mitgliedschaft im Geschäftsführenden Vorstand wirken sie auch wesentlich an der Auswahl und Koordination politischer Inhalte für gesetzgeberische Vorhaben mit.

Organisation der Bundestagsfraktion von CDU/CSUOrganisation der Bundestagsfraktion von CDU/CSU
Diese engsten Führungszirkel der beiden großen Fraktionen werden ergänzt durch die erweiterten Vorstände. Die deutlich über 200 Mitglieder umfassenden Fraktionen sind - bei aller Übereinstimmung in ihren jeweiligen politischen Grundsätzen und zentralen Zielen - heterogene Gebilde. Die Abgeordneten von SPD wie Union sind regional, konfessionell, sozialstrukturell und durchaus auch in ihren politischen und ideologischen Positionen vielfältig. Um den Zusammenhalt in der Fraktion zu gewährleisten, müssen diese Unterschiede in den Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen repräsentiert werden. Zu diesem Zweck gibt es in der SPD-Fraktion circa 30, in der Unionsfraktion gut 40 weitere Vorstandsmitglieder. Sie fungieren als Mittlerinstanz zwischen Gesamtfraktion und Leitungsebene. Dies zeigt sich besonders deutlich bei der CDU/CSU, deren erweiterter Vorstand aus den Vorsitzenden der Arbeitsgruppen (gegenwärtig 21), den Vorsitzenden der sechs so genannten Soziologischen Gruppen (zum Beispiel Frauen, Arbeitnehmer, Mittelstand) und lediglich 15 sonstigen gewählten Mitgliedern besteht.

Organisation der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die GrünenOrganisation der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen
Die kleinen Fraktionen mit oft nur gut 30 Mitgliedern (im 16. Bundestag zwischen 51 und 61) können mit weniger differenzierten Binnenstrukturen auskommen (siehe Schaubild). Ihre Vorstände entsprechen hinsichtlich Größe und Funktionen den Geschäftsführenden Vorständen der großen Fraktionen; faktisch entfällt bei ihnen die Ebene des erweiterten Vorstandes. Auch die Feingliederung in Arbeitsgruppen muss in den kleinen Fraktionen unterbleiben. Häufig hatten sie schon Schwierigkeiten, alle Bundestagsausschüsse hinreichend zu besetzen. Selbst bei 50 Mitgliedern ergibt sich folgende Rechnung: Da die Angehörigen der Fraktionsführung in der Regel keine Ausschusspositionen übernehmen, stehen gut 40 Personen für diese Aufgaben bereit.


Höherer DienstHöherer Dienst
Bei 22 Bundestagsausschüssen könnten also jeweils höchstens zwei Mitglieder entsandt werden. Da für eine Reihe von Ausschüssen der kleinen Fraktion aber drei Sitze zur Verfügung stehen, muss auf Doppelmitgliedschaften zurückgegriffen werden, die eine erhebliche Arbeits- und Zeitbelastung der Abgeordneten darstellen. Dass angesichts solcher Zahlen die Einrichtung von thematisch spiegelbildlich zu den Bundestagsausschüssen geschnittenen Arbeitsgruppen nicht in Frage kommt, ist offenkundig.



Stattdessen werden Arbeitskreise eingerichtet, die größere Themengebiete abdecken, zumeist fünf oder sechs. Während deren Vorsitzende in der FDP nicht kraft Amtes dem Fraktionsvorstand angehören, gingen Bündnis 90/Die Grünen 1994 den Weg der Unionsfraktion und nahmen die Arbeitskreisvorsitzenden (so genannte Koordinatoren) zur besseren sachpolitischen Verzahnung in den Vorstand auf; seit der 15. Wahlperiode sind die Koordinatoren die Stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden. Dieselbe Konstruktion findet sich bei der Linken.

Quellentext

Ausstattung und Finanzen der Fraktionen

Die hervorgehobene Stellung der (engeren) Fraktionsvorstände wurde im Laufe der Zeit weiter ausgebaut durch die finanzielle und personelle Ausstattung der Fraktionen. Mittlerweile sind die ursprünglich als Sekretariatshilfen angelegten Stäbe zu politischen Dienstleistungsunternehmen mittlerer Betriebsgröße geworden. Bei SPD und CDU/CSU sind im 16. Bundestag fast 300, bei den kleinen Fraktionen um die 100 Mitarbeiter beschäftigt. Zur Finanzierung dieses Personals und anderer Ausgaben erhalten die Fraktionen staatliche Zuschüsse. Um ihre auch verfassungsgerichtlich anerkannte Rolle als maßgebliche Akteure im demokratischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess angemessen erfüllen zu können, werden ihnen aus dem Bundeshaushalt jährlich Mittel zugewiesen, über die sie nach dem 1995 in Kraft getretenen Fraktionsgesetz öffentlich Rechnung legen müssen. Seit Ende der 1990er Jahre betragen diese Zuschüsse um die 60 Millionen Euro jährlich; mit dem Hinzutreten einerfünften Fraktion im 16. Bundestag (Die Linke.) erhöhten sie sich auf 67,6 Millionen Euro. Ohne Zweifel sind diese materiellen Entwicklungen den Arbeitsmöglichkeiten der Fraktionen insgesamt und damit auch den Abgeordneten als Angehörigen ihrer Fraktion zugute gekommen. Die weitgehende Finanzhoheit und Verfügung über das Fraktionspersonal in Händen der (engeren) Vorstände erhöht aber vor allem deren Führungspotenzial.

Suzanne S. Schüttemeyer







 

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