Parlamentarische Demokratie
1|2 Auf einer Seite lesen

22.8.2007 | Von:
Suzanne S. Schüttemeyer

Der Deutsche Bundestag und seine Akteure

Dem Bundestag kommt eine zentrale Stellung im deutschen Parlamentarismuszu. Er wird geprägt durch die Fraktionen, seine verschiedenen Ausschüsse und Gremien sowie nicht zuletzt durch die Mandatsträger selbst.
Die Regierungsbank mit dem erhöhten Sitz der Bundeskanzlerin (rechts) fotografiert am 21. Oktober 2009 im Berliner Reichstag. Im Hintergrund Deutschland- und Europa-Flagge sowie der Bundesadler.Die Regierungsbank mit dem erhöhten Sitz der Bundeskanzlerin im Berliner Reichstag. (© AP)

Einleitung

Der Parlamentarische Rat, der 1948/49 das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland entwarf, schuf damit auch die Basis für ein parlamentarisches Regierungssystem. Die Lehren aus dem Scheitern der Weimarer Republik ließen die 61 Verfassungsväter und vier Verfassungsmütter insbesondere Konsequenzen für das Verhältnis von Legislative und Exekutive sowie für die Ausgestaltung ihrer Kompetenzen ziehen. Besonders hervorzuheben ist die Entscheidung, den Bundestag zum einzigen direkt vom Volk gewählten Verfassungsorgan zu machen und ihm damit die zentrale Stellung im demokratischen Verfassungsgefüge zu geben. Zwar war auch schon die Weimarer Republik "parlamentarisiert", da die Regierung dem Reichstag gegenüber verantwortlich war und von ihm abgewählt werden konnte - im Kaiserreich unter Geltung der Bismarck-Verfassung von 1871 hatte es diese Abhängigkeit noch nicht gegeben; dem auf sieben Jahre vom Volk direkt gewählten Reichspräsidenten waren aber erhebliche Machtbefugnisse eingeräumt gewesen, unter anderem das mit dem Parlament faktisch konkurrierende Recht zur Ernennung und Entlassung des Reichskanzlers und die jederzeitige Auflösung des Reichstages.

Auch auf eine starke Exekutive war das Interesse des Parlamentarischen Rates gerichtet, denn die Erfahrungen der 1920er Jahre hatten gezeigt, wie verheerend sich der häufige Wechsel der Regierungen zunächst auf die Handlungsfähigkeit der Politik und schließlich auf den Fortbestand der Republik auswirkte. Gleichzeitig sollten aber die Parteien in die Verantwortung genommen werden, für stabile Mehrheiten im Parlament Sorge zu tragen. So wurde mit Artikel 63 des neuen Grundgesetzes (GG) die Kanzlerwahl durch den Deutschen Bundestag mit dem Erfordernis der absoluten Mehrheit im ersten Wahlgang verankert; und Art. 67 GG sieht vor, dass der Kanzler nur abgesetzt werden kann, indem ein neuer gewählt wird. Dieses so genannte Konstruktive Misstrauensvotum soll verhindern, dass es im Parlament ausreicht, Einigkeit über die Ablehnung eines Amtsinhabers herzustellen, ohne dass es mehrheitliche Unterstützung für einen Nachfolger gibt. Damit haben es der Bundestag und die in ihm wirkenden Parteien allein in der Hand, welcher Kanzler wie lange im Amt bleibt. Bei ihnen liegt die Verantwortung und die tatsächliche Handlungsmacht, eine effiziente Regierung zu garantieren. Der Bundespräsident hat dagegen nur noch Reserverechte (für den Fall eines dritten Wahlgangs nach Art. 63 Abs. 4 GG) und kann auch nur auf Vorschlag des Kanzlers nach einer gescheiterten Vertrauensfrage den Bundestag auflösen (Art. 68 GG).

Den ersten Rang des Bundestages unter den Verfassungsorganen verdeutlicht des Weiteren sein Recht auf Selbstorganisation. Dies schließt die eigenständige Einberufung der Sitzungen und die Geschäftsordnungsautonomie ein sowie die Möglichkeit, Zahl und Art seiner Ausschüsse sowie anderer Gremien weitestgehend selbst zu bestimmen. Nur die Einrichtung der Ausschüsse für auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung und Angelegenheiten der Europäischen Union sowie des Petitionsausschusses sind im Grundgesetz vorgeschrieben (Art. 45, 45a und 45c GG). Ansonsten ist der Bundestag Herr von Organisation und Ablauf seines Alltags. Dies ist keineswegs selbstverständlich, wie ein Blick auf zwei andere große Parlamente in Europa zeigt: So begrenzt die französische Verfassung die Zahl der ständigen Ausschüsse der Assemblée Nationale auf sechs, und im britischen Parlamentarismus liegt die Gestaltung der Tagesordnung im Unterhaus faktisch bei der Regierung - ein Zeichen dafür, wie konsequent dort die Vorstellung verwirklicht ist, dass Mehrheit und Regierung eine Handlungseinheit bilden und wie konsequent auch das Prinzip der Handlungsfähigkeit beachtet ist.

Wahl der Abgeordneten

Der Bundestag wird in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl auf vier Jahre gewählt. Seit der 15. Wahlperiode (2002 bis 2005) besteht er aus 598 Abgeordneten. Auf diese Anzahl wurde das Parlament verkleinert, nachdem die deutsche Einheit - und damit das Anwachsen der zu repräsentierenden Bevölkerung um etwa ein Viertel - es vorübergehend erfordert hatte, den Bundestag von 518 (inklusive 22 Abgeordneten aus West-Berlin) auf 656 Sitze zu vergrößern. Damit war er das größte demokratisch gewählte Parlament der Welt, und die Grenzen der Arbeitsfähigkeit hatten sich immer deutlicher gezeigt.

Von der Wählerstimme zum MandatVon der Wählerstimme zum Mandat
Die 598 Abgeordneten werden in 299 Wahlkreisen sowie über Landeslisten gewählt. In der Bundesrepublik gilt das personalisierte Verhältniswahlrecht. Jeder Wähler hat zwei Stimmen: Die erste gibt er für einen Kandidaten in seinem Wahlkreis ab, die zweite für die Landesliste einer Partei seiner Wahl. Die Zusammensetzung des Bundestages ist das Ergebnis des Stärkeverhältnisses der Parteien zueinander, das sich aus den Zweitstimmen ergibt. Vereinfacht gesagt: Erzielt eine Partei 30 Prozent der Zweitstimmen, hat sie Anspruch auf 30 Prozent der Sitze im Bundestag. Konkret wird dies nach dem so genannten Hare/Niemeyer-Verfahren errechnet, zunächst für das gesamte Bundesgebiet, sodann für jedes Bundesland einzeln. An diesem Verrechnungsverfahren nehmen nur jene Parteien teil, die mindestens fünf Prozent der Zweitstimmen bundesweit oder drei Direktmandate errungen haben. Mit der seit 1953 geltenden, nicht mehr nur auf die einzelnen Bundesländer bezogenen Sperrklausel, auch Fünf-Prozent-Hürde genannt, sollte der Einzug von Splitterparteien ins Parlament verhindert und damit einer erheblichen Erschwerung der Mehrheitsbildung vorgebeugt werden.

So entstehen ÜberhangmandateSo entstehen Überhangmandate
Von dem mit dem Hare/Niemeyer-Verfahren ermittelten Mandatsanteil für jede Partei wird die Zahl der Sitze abgezogen, die Kandidaten der Partei bereits über die Wahlkreise errungen haben. Die verbleibenden Sitze werden aus den Landeslisten nach Reihenfolge der dort aufgestellten Kandidaten aufgefüllt. Hat eine Partei mit ihren Wahlkreiskandidaten mehr Sitze gewonnen, als ihr nach ihrem Zweitstimmenanteil zustehen, werden so genannte Überhangmandate verteilt, das heißt der Bundestag wird in der fraglichen Wahlperiode - und nur in dieser - um die entsprechende Sitzzahl vergrößert. So kommt es, dass in der Regel nicht nur die gesetzlich festgelegte Anzahl von Abgeordneten in den Bundestag einzieht: Nach der Bundestagswahl 2005 sind 16 Überhangmandate, in früheren Bundestagen waren meist zwischen zwei und sechs zu verzeichnen (mit Ausnahme von 1994 und 1998 mit 16 bzw. 13).

Die Wahlen zum BundestagDie Wahlen zum Bundestag
Für dieses Wahlsystem ist die Bezeichnung "personalisiertes" Verhältniswahlrecht eher irreführend. Die Kandidaten in den Wahlkreisen werden nämlich nicht - jedenfalls nicht in erster Linie - als Personen gewählt, sondern als Mitglieder ihrer Partei. An dieser Zugehörigkeit orientiert sich, wie Studien ergeben, die große Mehrheit der Wählerinnen und Wähler bei ihrer Entscheidung. Auch die gängige Annahme, es sei vor allem der Sperrklausel zu verdanken, dass der Bundestag schon nach der zweiten Bundestagswahl nur noch aus fünf gegenüber zuvor neun Fraktionen bzw. Gruppen und von 1961 bis 1983 aus lediglich drei Fraktionen bestand, greift zu kurz. Vielmehr ist es das Verdienst der Parteien schon in den 1950er Jahren, ihrer Wählerschaft politische Erfolge bzw. überzeugende Angebote vorgewiesen zu haben, die dem Bundestag das Schicksal des Weimarer Reichstages mit Abgeordneten aus bis zu 14 Parteien ersparten.

16. Deutscher Bundestag16. Deutscher Bundestag
Heute besteht der Bundestag aus fünf Fraktionen (CDU/CSU, SPD, FDP, Bündnis90/Die Grünen, Die Linke). Seit Ende der 1970er Jahre verbreiterten die Grünen das Parteienspektrum und schafften 1983 erstmals den Einzug in den Bundestag. 1990 konnten sie keine Fraktion bilden, weil sie in Westdeutschland die Fünf-Prozent-Hürde verfehlt hatten und die in den neuen Bundesländern noch separatkandidierenden Bündnis 90/Die Grünenmit nur acht Abgeordneten vertreten waren. Nach Zusammenschluss der beiden Parteien und bundesweit einheitlicher Geltung der Sperrklausel gelang 1994 der Wiedereinzug in Fraktionsstärke. Seither haben sich Bündnis 90/Die Grünen elektoral stabilisiert und können damit auf absehbare Zeit als dauerhafter Bestandteil des deutschen Parteiensystems gelten. Dies dürfte auch auf die PDS zutreffen, die Nachfolgerin der SED, der Staatspartei der DDR. Nach der deutschen Einheit etablierte die PDS sich als sozialistische Sachwalterin ostdeutscher Interessen vornehmlich in den neuen Bundesländern. Das Zusammengehen mit der WASG, der vor allem von enttäuschten westdeutschen Sozialdemokraten aus dem "linken" Spektrum initiierten "Wahlalternative Soziale Gerechtigkeit", brachte nicht nur die Umbenennung zu "Die Linke.", sondern auch wachsende Wählerzahlen im alten Bundesgebiet. 2005 übersprang sie, wie schon 1998, die Fünf-Prozent-Hürde, nachdem 2002 nur zwei PDS-Kandidatinnen Direktmandate im Wahlkreis hatten erringen können.

Bedeutung und Aufgaben der Fraktionen

In welchem Ausmaß die Fraktionen im Zentrum des deutschen Parlamentarismus stehen, wird schon daran deutlich, dass sie es sind, die sich nach der Wahl, aber noch vor der konstituierenden Sitzung des neuen Bundestages versammeln und die ersten politischen Entscheidungen treffen bzw. vorbereiten. Die besondere Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit gehört dabei den Aktivitäten, die für die Bildung einer neuen Regierung entfaltet werden. Für den bald darauf einsetzenden Arbeitsalltag des Parlaments ist es genauso wichtig, wie sich seine Fraktionen darauf organisatorisch und personell einstellen.

Die Fraktionen sind die Parteien im Parlament. In den meisten Ländern wird eine bestimmte Mindestgröße vorgeschrieben, damit sich Abgeordnete zu einer Fraktion zusammenschließen können. Im Bundestag beträgt diese fünf Prozent, analog zur Sperrklausel im Wahlgesetz. Außerdem bestimmt die Geschäftsordnung, dass nur Abgeordnete einer Partei eine Fraktion bilden können. Als Sonderregel für CDU und CSU wurde 1969 der Passus in die Geschäftsordnung aufgenommen, dass dies auch für Abgeordnete solcher Parteien gilt, die in keinem Bundesland in Wettbewerb zueinander stehen. Soll ansonsten von der Regel "Fraktion = Abgeordnete aus derselben Partei" abgewichen werden, muss der Bundestag dem im Einzelfall zustimmen. Ein spezieller Beschluss des Parlaments ist auch erforderlich, um so genannte Gruppen anzuerkennen. Dabei handelt es sich um Abgeordnete einer Partei, die sich zusammenschließen wollen, ohne Fraktionsmindeststärke zu erreichen. So wurde etwa 1990, als für die Bundestagswahl die Sperrklausel separat für das ost- und westdeutsche Wahlgebiet galt, den acht Abgeordneten von Bündnis 90/Die Grünen und den 17 von der PDS/Linke Liste dieser Status zuerkannt und damit fraktionsähnliche Rechte sowie eine angemessene Finanzierung zugesprochen. Auch 1994 wurde mit den Abgeordneten der PDS so verfahren, die wiederum nicht in Fraktionsstärke im Bundestag vertreten war, aber vier Direktmandate in Berlin und damit insgesamt 30 Sitze errungen hatte.

Hierarchisierung und Arbeitsteilung

Das arbeitsteilige FraktionenparlamentDas arbeitsteilige Fraktionenparlament
Hierarchisierung und Arbeitsteilung sind die Prinzipien, die die Fraktionsentwicklung schon seit dem Ersten Bundestag geprägt haben. Dass man ein Gremium brauchte, das die Führung der Geschäfte und die Außenvertretung wahrnahm, hatte sich schon aus früheren Erfahrungen etlicher Abgeordneter der ersten Stunde des westdeutschen Parlamentarismus ergeben. Ganz selbstverständlich also wählten sich die Fraktionen 1949 Vorstände.

Arbeitsteilige Strukturen fanden hingegen erst einige Jahre später Eingang in die Organisation der Fraktionen. Schon im Ersten Bundestag hatte sich ein fein ausdifferenziertes System von fachlich spezialisierten Ausschüssen entwickelt, um die Kriegsfolgen gesetzgeberisch zu bewältigen. Nie wieder hat es auch nur annähernd so viele Ausschuss- und Unterausschusssitzungen gegeben wie in der ersten Wahlperiode: 5111 gegenüber, zum Vergleich herausgegriffen, 4083 in der zweiten, 1848 in der achten und 2848 in der 14. Wahlperiode. So ließ der westdeutsche Nachkriegsparlamentarismus gar keinen Raum für das aus dem 19. Jahrhundert überkommene Trugbild: Danach gelten - in Verkennung der tatsächlichen Praxis des ersten gesamtdeutschen Parlaments, der in der Frankfurter Paulskirche 1848/49 tagenden Nationalversammlung - als ideale Abgeordnete die im Plenum freihändig beratenden und sich spontan gegenseitig überzeugenden politischen Generalisten. Selbst wenn man gewollt hätte: Zu vielfältig und alltäglich waren die Probleme, die Lösungen erforderten, zu groß war der Entscheidungsdruck, um diesem Trugbild in der Praxis zu folgen. Die Abgeordneten lernten rasch, dass der Einzelne ohne die fraktionsinternen arbeitsteiligen Strukturen gar nicht verantwortungsvoll entscheidungsfähig ist. Ebenso schnell machten sie die Erfahrung, dass die Ausschüsse umso effektiver arbeiten konnten, je besser der Sachverstand in den Fraktionen bereits organisiert und gebündelt, je präziser politische Positionen schon vorgeklärt waren. Unter diesen Voraussetzungen wurden die Entscheidungen außerdem verbindlich und verlässlich kalkulierbar hinsichtlich der parlamentarischen Zustimmung im Plenum.

Ein weiterer Faktor beschleunigte die Arbeitsteilung im Bundestag: das Wachsen der großen Fraktionen. Mit 250 bzw. 162 Mitgliedern konnten die Union und die SPD im Zweiten Bundestag die Positionen ihrer Fraktionen nicht mehr in Vollversammlungen detailliert diskutieren und herausarbeiten. Deshalb bildeten sie ab 1953 fachlich spezialisierte Arbeitskreise; die FDP folgte ihrem Beispiel 1957. Damit war eine parlamentarische Arbeitsebene geschaffen, auf der Abgeordnete ohne hervorgehobene Stellung besser als in den Fraktionsversammlungen ihre Positionen zur Geltung bringen konnten und der Sachverstand dieser "einfachen" Parlamentarier besser für die Fraktion zu nutzen war.

Das Einziehen solcher Ebenen in die Fraktionsorganisationen setzt voraus, dass zwischen den Abgeordneten gegenseitiges Vertrauen in die Übereinstimmung ihrer grundlegenden politischen Überzeugungen herrscht; erst auf dieser Basis ist man bereit, dem Kollegen aus der eigenen Fraktion die Entscheidungen auf seinem Fachgebiet mindestens im Detail weitgehend zu überlassen und darf im Gegenzug dasselbe erwarten. Dieses Vertrauen wuchs im Bundestag mit der Dauer des Zusammenwirkens heran und ermöglichte die zunehmende Arbeitsteilung in den Fraktionen.

Arbeitsgruppen

Aus diesen Organisationsanforderungen sind inzwischen in den großen Fraktionen des Bundestages weitgehend identische Strukturen entstanden. Union und SPD richten regelmäßig je etwa zwanzig hochspezialisierte Arbeitsgruppen (AGs) ein, die in ihrem thematischen Zuschnitt den Bundestagsausschüssen wie ein Spiegelbild entsprechen. Im 16. Bundestag gilt dies nahtlos für die sozialdemokratische Fraktion; CDU/CSU haben dagegen keine AG für Geschäftsordnungsfragen, Immunität und Wahlprüfung eingesetzt und die Verkehrs-AG um den Aufbau Ost, die Sport-AG um Belange des Ehrenamtes angereichert. Die Mitglieder einer AG sind auch die Vertreter ihrer Fraktion im korrespondierenden Ausschuss. In der SPD ist der AG-Vorsitzende gleichzeitig der Sprecher der Fraktion im Ausschuss, in der Unionsfraktion ist es der stellvertretende AG-Vorsitzende, während die Vorsitzenden von Amts wegen Mitglieder im erweiterten Fraktionsvorstand sind. Diese personellen Verknüpfungen garantieren den Informationsfluss zwischen Parlament und Fraktionen in der sachpolitischen Arbeit und ihre organisatorische Verzahnung im Gesetzgebungsprozess.

In den AGs leisten die Abgeordneten die gesetzgeberische Detailarbeit, dort konkretisieren oder korrigieren sie oft die Führungsvorgaben, im Falle der regierungstragenden Fraktionen auch die Entwürfe der Ministerien. Viele der AG-Mitglieder sind für das jeweilige Sachgebiet schon durch ihre vorangegangene Berufstätigkeit ausgewiesen oder haben sich - zum Teil über mehrere Wahlperioden - auf bestimmte Materien spezialisiert. Insofern kann man die AGs als Instanz zur Sozialisation und Einarbeitung der Bundestagsabgeordneten bezeichnen. Hier können sie ihre Kenntnisse und Fähigkeiten, ihre Nützlichkeit für die eigene Fraktion unter Beweis stellen, sich für Führungsaufgaben empfehlen, gewisse Eigenständigkeit sowie sachpolitischen Einfluss gewinnen und Wählerinteressen zur Durchsetzung verhelfen. Außerdem darf nicht unterschätzt werden, dass damit den Parlamentariern auch ein Potenzial zur inhaltlich-politischen Kontrolle der eigenen Regierung bzw. Fraktionsführungentsteht, das im Normalfall hinter verschlossenen Türen, als letztes Mittel aber auch öffentlich genutzt werden kann.

Fraktionsführungen

Die zunehmende Ausdifferenzierung und Professionalisierung der Arbeitsteilung erforderte weitere innerfraktionelle Koordination und Integration, was wiederum den Bedarf an Führung steigerte. Schon in den 1950er Jahren trug dazu ganz wesentlich bei, dass sich in der noch jungen Bundesrepublik das Muster von Mehrheitsregierungen auf der Basis von Koalitionen herausbildete. Diese sind nur dann stabil und zuverlässig handlungsfähig, wenn die sie tragenden Fraktionen prinzipiell geschlossen agieren - und zwar nicht nur einmal bei der Wahl des Kanzlers, sondern für die Durchsetzung eines Gesetzgebungsprogramms über eine ganze Legislaturperiode hinweg. Für die Oppositionsfraktionen gilt prinzipiell dasselbe, da sie schließlich der Öffentlichkeit beweisen wollen, dass sie eine bessere und ständig bereite Alternative zur amtierenden Regierung und ihrer Mehrheit sind. Diese Geschlossenheit erwarten im übrigen auch die Bürgerinnen und Bürger; sie scheint nach wie vor in der öffentlichen Wahrnehmung und der Politischen Kultur der Bundesrepublik das wichtigste Merkmal für Kompetenz und Entscheidungskraft zu sein.

Solche Geschlossenheit ist nur durch Führung zu erreichen. Sie hat (neben der organisatorisch-praktischen Leitung) die politische Richtung vorzugeben und dafür Sorge zu tragen, dass die in der Fraktion formulierten Interessen und herausgearbeiteten Einzelpolitiken inhaltlich stimmig sind, dass die Gesamtfraktion und ihre Experten ineinander greifen und dass die Leitlinien der Partei berücksichtigt werden. Im Falle der Parlamentsmehrheit müssen die Fraktionsführungen zusätzlich sicherstellen, dass ihre Fraktionen und die Regierung an einem Strang ziehen, also abgestimmt reden und handeln.

Für diese Lenkungsfunktionen wählen die beiden großen Bundestagsfraktionen seit 1975 (SPD) bzw. 1980 (CDU/CSU) Geschäftsführende Vorstände. Diese bestehen aus einem Vorsitzenden, mittlerweile acht oder neun Stellvertretern und zumeist fünf Parlamentarischen Geschäftsführern. In der Unionsfraktion kommen noch die beiden Justitiare und ein Sprecher der CDU-Landesgruppen hinzu.

Die Aufgaben des Vorsitzenden sind beispielhaft in der Arbeitsordnung der CDU/CSU-Fraktion (§ 7) festgehalten: "Der Vorsitzende führt die Fraktion und vertritt sie nach innen und nach außen. Er beruft die Fraktions- und Vorstandssitzungen ein und schlägt ihre Tagesordnungen vor. Er leitet die Fraktion im Plenum des Bundestages." Aus dieser nüchternen Beschreibung ist der politische Rang dieses Amtes aber nicht erkennbar. Was "führen" und "leiten" tatsächlich bedeutet, ergibt sich erst aus der Organisationswirklichkeit und aus den unterschiedlichen politischen Zielen, Persönlichkeiten und Führungsstilen der konkreten Amtsinhaber.

Die "Administratoren" unter den Fraktionsvorsitzenden, die sich eher als "ehrliche Makler" denn als Initiatoren von Politik verstanden, bezogen ihre herausragende Stellung entweder daraus, dass sie ihrer Fraktion als Bindeglied zur, zuweilen auch als verlängerter Arm der Regierung erschienen oder parlamentarische Statthalter von Kanzlerkandidaten ohne Bundestagsmandat waren. Herbert Wehner, der fast 14 Jahre dieses Amt bekleidete, "diente" so "seinen" sozialdemokratischen Kanzlern Willy Brandt und Helmut Schmidt; Karl Carstens "hielt drei Jahre lang die Stellung" für Helmut Kohl, bis dieser vom Ministerpräsidentensessel in Rheinland-Pfalz in die Oppositionsführerschaft im Bundestag wechselte. Die "Politiker" unter den Fraktionsvorsitzenden bezogen ihre Autorität aus ihrer Rolle als gleichsam "echte" Oppositionsführer, die - so etwa Helmut Kohl und Angela Merkel - als Fraktionsvorsitzende auch Herausforderer des amtierenden Kanzlers waren, oder - zum Beispiel Helmut Schmidt und Wolfgang Schäuble - als dessen innerparteiliche Rivalen und/oder prospektive Nachfolger auftraten. Die in den Statuten und Organisationsstrukturen der Fraktionen im Grundsatz angelegte Arbeitsteilung und Hierarchisierung erlauben die ganze Bandbreite dieser Vorsitzendenrollen.

Die Stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden fungieren vor allem als inhaltliche Koordinatoren größerer Sachgebiete und sind für die in diesen Sachgebieten angesiedelten Arbeitsgruppen jeweils "zuständig". Sie ähneln insofern Abteilungsleitern in großen Firmen oder Verwaltungen. Die Parlamentarischen Geschäftsführer organisieren die Arbeitsabläufe im Alltag des Bundestages. Für die Außendarstellung besonders wichtig ist ihre Funktion, bei Abstimmungen die Präsenz der Abgeordneten und ihr geschlossenes Auftreten zu erreichen. Keineswegs steuern die Parlamentarischen Geschäftsführer aber nur den technisch-prozeduralen Teil des Bundestagsbetriebes; durch ihre Mitgliedschaft im Geschäftsführenden Vorstand wirken sie auch wesentlich an der Auswahl und Koordination politischer Inhalte für gesetzgeberische Vorhaben mit.

Organisation der Bundestagsfraktion von CDU/CSUOrganisation der Bundestagsfraktion von CDU/CSU
Diese engsten Führungszirkel der beiden großen Fraktionen werden ergänzt durch die erweiterten Vorstände. Die deutlich über 200 Mitglieder umfassenden Fraktionen sind - bei aller Übereinstimmung in ihren jeweiligen politischen Grundsätzen und zentralen Zielen - heterogene Gebilde. Die Abgeordneten von SPD wie Union sind regional, konfessionell, sozialstrukturell und durchaus auch in ihren politischen und ideologischen Positionen vielfältig. Um den Zusammenhalt in der Fraktion zu gewährleisten, müssen diese Unterschiede in den Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen repräsentiert werden. Zu diesem Zweck gibt es in der SPD-Fraktion circa 30, in der Unionsfraktion gut 40 weitere Vorstandsmitglieder. Sie fungieren als Mittlerinstanz zwischen Gesamtfraktion und Leitungsebene. Dies zeigt sich besonders deutlich bei der CDU/CSU, deren erweiterter Vorstand aus den Vorsitzenden der Arbeitsgruppen (gegenwärtig 21), den Vorsitzenden der sechs so genannten Soziologischen Gruppen (zum Beispiel Frauen, Arbeitnehmer, Mittelstand) und lediglich 15 sonstigen gewählten Mitgliedern besteht.

Organisation der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die GrünenOrganisation der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen
Die kleinen Fraktionen mit oft nur gut 30 Mitgliedern (im 16. Bundestag zwischen 51 und 61) können mit weniger differenzierten Binnenstrukturen auskommen (siehe Schaubild). Ihre Vorstände entsprechen hinsichtlich Größe und Funktionen den Geschäftsführenden Vorständen der großen Fraktionen; faktisch entfällt bei ihnen die Ebene des erweiterten Vorstandes. Auch die Feingliederung in Arbeitsgruppen muss in den kleinen Fraktionen unterbleiben. Häufig hatten sie schon Schwierigkeiten, alle Bundestagsausschüsse hinreichend zu besetzen. Selbst bei 50 Mitgliedern ergibt sich folgende Rechnung: Da die Angehörigen der Fraktionsführung in der Regel keine Ausschusspositionen übernehmen, stehen gut 40 Personen für diese Aufgaben bereit.


Höherer DienstHöherer Dienst
Bei 22 Bundestagsausschüssen könnten also jeweils höchstens zwei Mitglieder entsandt werden. Da für eine Reihe von Ausschüssen der kleinen Fraktion aber drei Sitze zur Verfügung stehen, muss auf Doppelmitgliedschaften zurückgegriffen werden, die eine erhebliche Arbeits- und Zeitbelastung der Abgeordneten darstellen. Dass angesichts solcher Zahlen die Einrichtung von thematisch spiegelbildlich zu den Bundestagsausschüssen geschnittenen Arbeitsgruppen nicht in Frage kommt, ist offenkundig.



Stattdessen werden Arbeitskreise eingerichtet, die größere Themengebiete abdecken, zumeist fünf oder sechs. Während deren Vorsitzende in der FDP nicht kraft Amtes dem Fraktionsvorstand angehören, gingen Bündnis 90/Die Grünen 1994 den Weg der Unionsfraktion und nahmen die Arbeitskreisvorsitzenden (so genannte Koordinatoren) zur besseren sachpolitischen Verzahnung in den Vorstand auf; seit der 15. Wahlperiode sind die Koordinatoren die Stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden. Dieselbe Konstruktion findet sich bei der Linken.

Quellentext

Ausstattung und Finanzen der Fraktionen

Die hervorgehobene Stellung der (engeren) Fraktionsvorstände wurde im Laufe der Zeit weiter ausgebaut durch die finanzielle und personelle Ausstattung der Fraktionen. Mittlerweile sind die ursprünglich als Sekretariatshilfen angelegten Stäbe zu politischen Dienstleistungsunternehmen mittlerer Betriebsgröße geworden. Bei SPD und CDU/CSU sind im 16. Bundestag fast 300, bei den kleinen Fraktionen um die 100 Mitarbeiter beschäftigt. Zur Finanzierung dieses Personals und anderer Ausgaben erhalten die Fraktionen staatliche Zuschüsse. Um ihre auch verfassungsgerichtlich anerkannte Rolle als maßgebliche Akteure im demokratischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess angemessen erfüllen zu können, werden ihnen aus dem Bundeshaushalt jährlich Mittel zugewiesen, über die sie nach dem 1995 in Kraft getretenen Fraktionsgesetz öffentlich Rechnung legen müssen. Seit Ende der 1990er Jahre betragen diese Zuschüsse um die 60 Millionen Euro jährlich; mit dem Hinzutreten einerfünften Fraktion im 16. Bundestag (Die Linke.) erhöhten sie sich auf 67,6 Millionen Euro. Ohne Zweifel sind diese materiellen Entwicklungen den Arbeitsmöglichkeiten der Fraktionen insgesamt und damit auch den Abgeordneten als Angehörigen ihrer Fraktion zugute gekommen. Die weitgehende Finanzhoheit und Verfügung über das Fraktionspersonal in Händen der (engeren) Vorstände erhöht aber vor allem deren Führungspotenzial.

Suzanne S. Schüttemeyer

Herstellung der parlamentarischen Arbeitsfähigkeit

Angesichts der Bedeutung der Fraktionen und ihrer meist schon vor dem Wahltag einsetzenden Aktivitäten zur Bildung späterer Koalitionen nimmt die Öffentlichkeit die förmlichen Akte zur Konstituierung des Bundestages meistens gar nicht als Beginn einer neuen Wahlperiode, sondern eher als einen Abschnitt im Prozess der Regierungsbildung wahr. In der Tat erscheint es realitätsgerecht und zum Verständnis der parlamentarischen Demokratie und ihrer Wirkungsweise nötig, den gesamten Prozess in den Blick zu nehmen: von der Organisation der neuen Bundestagsfraktionen, ihren Vorstandswahlen, Ausschuss- und Arbeitsgruppenbesetzungen über die Wahlen des ganzen Bundestages für seine Leitungsgremien und die Schaffung seiner Arbeitsebene bis hin zur Wahl des Kanzlers und damit der Regierungsorganisation. Rechnet man die Zeit, die vom Tag der Bundestagswahl bis zur Vereidigung des neuen Bundeskabinetts verstreicht, so dauert es im Durchschnitt fünfeinhalb Wochen, bis die politische Arbeitsfähigkeit vollständig hergestellt ist.

Das Grundgesetz bestimmt, dass das Parlament spätestens dreißig Tage nach der Wahl zusammentreten muss (Art. 39 Abs. 2 GG). Auf dieser Sitzung beschließt es die Geschäftsordnung. Werden größere Reformen an diesem Regelwerk für die parlamentarische Arbeit für nötig gehalten, werden sie im Laufe einer Legislaturperiode nach ausführlichen Beratungen zwischen den Fraktionen vorgenommen. Daher übernimmt das neue Parlament zu Beginn in der Regel die Ordnung des vorangegangenen Bundestages oder modifiziert diese nur leicht. Außerdem werden der Bundestagspräsident und seine Stellvertreter gewählt. Sie haben vor allem die Aufgabe, die Sitzungen des Bundestages zu leiten; der Bundestagspräsident vertritt das Parlament nach außen und steht protokollarisch nach dem Bundespräsidenten an zweiter Stelle der Ämterordnung. Bundestagspräsident und Vizepräsidenten bilden das Präsidium, das die internen Angelegenheiten des Hauses regelt.

Ihre Wahl wird keineswegs spontan vorgenommen, sondern im Vorfeld von den Fraktionen geklärt. Es ist bereits seit den 1950er Jahren zur parlamentarischen Tradition geworden, dass das Vorschlagsrecht für das Amt des Bundestagspräsidenten bei der größten Fraktion des Bundestages liegt. Ist diese an der Bildung der Bundesregierung beteiligt, so gehört die Position des Bundestagspräsidenten zum Personaltableau der Regierungsbildung, und ihre Besetzung wird von denselben personaltaktischen und politisch-strategischen Erwägungen geleitet wie die Auswahl der Kabinettsmitglieder. Fraktionsspitzen und Kanzler waren bislang in aller Regel darauf bedacht, mit dem Amtsinhaber einen möglichst zuverlässigen Verbündeten an der Spitze der parlamentarischen Alltagsarbeit zu bekommen oder wenigstens einen, der nicht allzu viel politische Eigenständigkeit zu entfalten versprach. Da mit dem Präsidentenamt die Vertretung des ganzen Parlaments nach außen und die unparteiische Sitzungsleitung verbunden sind, obliegt es der vorschlagenden Fraktion aber auch, die gebotene parteipolitische Neutralität im Auge zu behalten und einen für die anderen Fraktionen akzeptablen Kandidaten zu präsentieren. Dass dies bisher gelungen ist, zeigt die Tatsache, dass es seit 1954 keine Gegenkandidaturen mehr gab.

Weniger einvernehmlich hat sich rückblickend die Wahl der Vizepräsidenten gestaltet. Zunächst war auch hierbei rasch ein Brauch etabliert, nach der jede Fraktion im Präsidium vertreten sein sollte, um an der Leitung des Bundestages teilzunehmen; im Drei-Fraktionen-Parlament der 1970er und 1980er Jahre verständigte man sich auf einen Proporz (Präsident und ein Vize für die stärkste, zwei Vizepräsidenten für die zweite große und ein Vizepräsident für die kleine Fraktion). Der Einzug von Bündnis90/Die Grünen, später der PDS bzw. der Linken führte zu etlichen Auseinandersetzungen über die Vertretung der kleinen Fraktionen im Präsidium. Mit der 1994 in die Geschäftsordnung eingefügten Regel, wonach jede Fraktion mindestens einen Vizepräsidenten stellt, wurde eine allseits befriedigende Lösung gefunden. Ihr Funktionieren setzt aber voraus, dass die Akteure nur solche Kandidaten präsentieren, die für die anderen Fraktionen auch wählbar sind. Die Missachtung dieser stillschweigenden Übereinkunft seitens der Linken führte 2005 dazu, dass die ihnen zustehende Position eines Vizepräsidenten erst nach einem halben Jahr besetzt werden konnte.

Wichtiger für den politischen Alltag des Bundestages als das Präsidium ist der Ältestenrat. Ihm gehören der Präsident, die Vizepräsidenten und gegenwärtig (im 16. Bundestag) 23 weitere Abgeordnete an, die von den Fraktionen gemäß ihrer Mitgliederzahl benannt werden. Die Bedeutung, die diesem Gremium für die Binnenorganisation des Parlaments zukommt, kann daran abgelesen werden, dass ihm alle Parlamentarischen Geschäftsführer der beiden gro-ßen Fraktionen angehören und die kleinen Fraktionen die ihnen jeweils zustehenden zwei Sitze ebenfalls mit Parlamentarischen Geschäftsführern besetzen. Die Geschäftsführer sind die zentrale Schaltstelle für die Steuerung der politischen Arbeitsabläufe in ihren Fraktionen. Sie verständigen sich im Ältestenrat - und häufiger noch in Vorbesprechungen und anderen informellen Zusammenkünften - über den Terminplan des Hohen Hauses, die Sitzungswochen, die Tagesordnung der Plenarsitzungen, zumeist auch über Redezeiten und Zahl der Redner, über Zahl und Größe sowie Vorsitzende und Stellvertreter der Ausschüsse, deren Zeitplanung und Überweisungen von Gesetzentwürfen an die Ausschüsse. Wenngleich es sich bei den Übereinkommen der Geschäftsführer und den Vereinbarungen des Ältestenrates förmlich um Vorschläge an das Plenum des Bundestages handelt, so kommen diese faktisch doch der Entscheidung des Parlaments gleich. Haben sich die Fraktionen, vertreten durch ihre Geschäftsführer, geeinigt, muss das gesamte Plenum nicht mehr mit diesen Gegenständen befasst werden - ein Zeichen für die pragmatische, effizienzorientierte Handhabung der parlamentarischen Arbeit.

Quellentext

Parlamentarische Geschäftsführer

Ob förmlich im Ältestenrat oder informell in Gesprächsrunden, mit der Erfüllung dieser Funktionen prägen die Parlamentarischen Geschäftsführer das Parlamentsgeschehen. Welches Thema wann behandelt wird, wer wie lange wozu reden darf, in welchen Strukturen das Parlament seine Arbeit erledigt, welcher Ausschuss in der Hand welcher Fraktion liegt, wird von ihnen entschieden. Selbstverständlich sind sie in diesen Entscheidungen nicht frei: Sie agieren als Repräsentanten ihrer Fraktion, und das heißt, sie müssen den Interessen und Bedürfnissen ihrer Fraktion ebenso folgen, wie sie in der Sache diese führen, ihr vorangehen müssen. Mit den Worten eines langjährigen Ersten Parlamentarischen Geschäftsführers der Unionsfraktion, der zusammen mit seinem SPD-Kollegen in den fünfziger und sechziger Jahren Standards und Konventionen für die parlamentarische (Zusammen-)Arbeit setzte, die bis heute Gültigkeit haben: "Die Parlamentarischen Geschäftsführer gehenselten mit vorgefassten Beschlüssen irgendeines Gremiums, aber gelegentlich doch mit Beschlüssen des Vorstandes oder der Fraktion in den Ältestenrat. Sie müssen fast immer "wissen" oder "fühlen", was ihre Fraktion will. Sie werden sehr selten von ihren Fraktionen nachträglich desavouiert, und sie werden sehr selten vom Plenum in dem, was sie im Ältestenrat vereinbaren, korrigiert." (Will Rasner) [...] Was zu Recht als Verfahrenshoheit der Parlamentarischen Geschäftsführer bezeichnet wird, darf also nicht als einsame Entscheidungsmacht interpretiert werden. Vielmehr stehen sie in einem Beziehungsgeflecht, in dem sie die Interessen einzelner Abgeordneter, ihrer jeweiligen Fraktion als Ganzes, ihres Fraktionsvorstandes und des Bundestages als Gesamtparlament austarieren müssen. Hinzu kommt ein traditionell gewachsenes, die Fraktionszugehörigkeit übergreifendes Selbstverständnis der Geschäftsführer. Die Äußerung "Wir sind ja eine Gewerkschaft, wir Parlamentarischen Geschäftsführer" verweist auf einen Bestand an gemeinsamen Orientierungen der Amtsinhaber ungeachtet ihrer Parteizugehörigkeit. Diese Orientierungen liegen vor allem im Bereich organisatorischer Effizienz und Reibungslosigkeit in den technischen Abläufen parlamentarischer Verfahren. Dies findet auch seinen Niederschlag in dem - zumeist - erfolgreichen Bemühen, im Ältestenrat konsensuale Entscheidungen zur Organisation des Parlamentsbetriebes zu treffen. [...]

Suzanne S. Schüttemeyer, "Manager des Parlaments zwischen Effizienz und Offenheit. Parlamentarische Geschäftsführer im Deutschen Bundestag", in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 36 -37/97, S. 12f.

Besetzung der Ausschüsse

Die ständigen Ausschüsse des 16. BundestagesDie ständigen Ausschüsse des 16. Bundestages
Bevor der Ältestenrat förmlich eingesetzt ist, trifft sich bereits ein Vor-Ältestenrat, der insbesondere über die Struktur und Besetzung der Ausschüsse des neuen Bundestages berät. Grundsätzlich gilt für die Einsetzung von Ausschüssen das Prinzip der Spiegelbildlichkeit, das heißt der Bundestag richtet für jedes Ministerium einen Ausschuss ein, um so die fachlich-politische Kontrolle besser organisieren und leisten zu können. Davon ausgenommen sind die grundgesetzlich vorgeschriebenen Ausschüsse - weder der Petitionsausschuss noch der EU-Ausschuss haben ein Gegenstück in der Bundesregierung; auch die beiden in jeder Wahlperiode eingesetzten Ausschüsse für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung sowie für den Haushalt fügen sich nicht in dieses Muster; sie dienen der Selbstorganisation des Parlaments beziehungsweise seiner klassischen Querschnittsaufgabe, die Haushaltspolitik und -führung der Bundesregierung zu überwachen. Im 16. Bundestag finden sich vier weitere Ausschüsse, die nicht auf ein bestimmtes Ressort der Exekutive bezogen sind (Sportausschuss, Tourismusausschuss, Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe sowie Ausschuss für Kultur und Medien). Sie spiegeln politische Schwerpunktsetzungen wider, mit denen der Bundestag deutlich machen will, dass die entsprechenden gesellschaftlichen Belange vom Parlament aufgegriffen werden.

Besteht Klarheit über Zahl und Geschäftsbereiche sowie Größe der Ausschüsse, so wird versucht, Einvernehmen darüber herzustellen, welche Fraktion welchen Ausschussvorsitz und welche Stellvertreterpositionen besetzen darf. Zwischen 1949 und 1994 ist es nur einmal misslungen, diese Verteilungsfragen durch Verhandeln zwischen den Geschäftsführern im Ältestenrat zu regeln. Doch seither musste immer das so genannte Zugreifverfahren angewendet werden. Dabei wird mit Hilfe einer mathematischen Methode, dem Proportionalverfahren von Sainte-Laguë/Schepers, nach der Stärke der Fraktionen ermittelt, in welcher Reihenfolge sie auf einen Ausschussvorsitz bzw. Stellvertreterposten zugreifen dürfen. Diese Form der Besetzung ist sehr viel zufallsabhängiger und erlaubt den Fraktionen deutlich weniger als der Versuch der einvernehmlichen Regelung, bestimmte Präferenzen zum Tragen zu bringen.

Diese Präferenzen ergeben sich aus sachpolitischen und personellen Erwägungen, auch aus Traditionen. So hat sich im Bundestag als guter parlamentarischer Brauch herausgebildet, den Vorsitz im Haushaltsausschuss, einem höchst wichtigen Instrument zur Kontrolle der Regierung, einem Mitglied der Opposition zu überlassen. Will eine Fraktion sich einem politischen Themenbereich besonders widmen, hat sie dies in der Vergangenheit schon getan oder setzt sie aufgrund ihres parteipolitischen Programms bestimmte (neue) sachpolitische Schwerpunkte, so wird sich dies auch in den Ausschusspräferenzen niederschlagen. Ein klassisches Beispiel ist hier die SPD, die traditionell den Vorsitz im Ausschuss für Arbeit und/oder Soziales führt. Auch Seniorität oder personelle Kontinuität spielen gelegentlich eine Rolle beim Zugriff auf einen Ausschuss, wenn eine Fraktion einen erfahrenen Vorsitzenden wieder nominieren möchte. Außerdem gilt im Bundestag, dass nach Möglichkeit ein Mitglied der Opposition die Stellvertretung übernimmt, wenn ein Angehöriger einer Mehrheitsfraktion den Vorsitz innehat und ebenso andersherum. Unter den Zahlenverhältnissen der Großen Koalition ist dieser Brauch naturgemäß nicht durchgängig aufrecht zu erhalten.

Um dem Demokratieprinzip zu genügen - die Wähler haben schließlich eine Partei bzw. Koalition mit der Mehrheit ausgestattet und damit zur Entscheidung legitimiert - müssen sich die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse auch in den Gremien des Bundestages wiederfinden. Deshalb wird, ebenfalls nach Sainte-Laguë/Schepers, entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen im Bundestag errechnet, wie viele Mitglieder jede Fraktion in die verschiedenen Ausschüsse entsenden kann. Zum Beispiel verteilen sich im Haushaltsausschuss, dem mit 41 Mitgliedern größten Ausschuss des Bundestages, die Sitze wie folgt: 15 CDU/CSU, 15 SPD, 4 FDP, 4 Linke, 3 Bündnis 90/Grüne; im Ausschuss für Gesundheit stellen CDU/CSU und SPD je elf, die drei kleinen Fraktionen je drei Vertreter.

Jeder Abgeordnete hat das Recht, einem Ausschuss anzugehören; ist er fraktionslos (was nur noch äußerst selten vorkommt), wird ihm vom Bundestagspräsidenten eine Mitgliedschaft, allerdings nur mit Rede- und Antrags-, jedoch ohne Stimmrecht, zugewiesen. Im Normalfall sind die Fraktionen Herren des Verfahrens zur Ausschussbesetzung. Sie benennen ihre Mitglieder, und sie haben auch das Recht, diese wieder zurückzurufen.

Die Praxis der Ausschussbesetzung gestaltet sich in allen Fraktionen nach ähnlichem Muster. Zu Beginn einer Wahlperiode werden die Abgeordneten schriftlich oder in persönlichen Gesprächen von einem Parlamentarischen Geschäftsführer nach ihren Ausschusspräferenzen befragt. In der CDU gibt es einen "Ausschuss zur Besetzung der Ausschüsse", im Jargon "Teppichhändlergremium" genannt, in dem die Parlamentarischen Geschäftsführer und die Vorsitzenden der Landesgruppen aushandeln, wer in welchen Ausschuss geht. Ob Ausschuss oder einzelner Parlamentarischer Geschäftsführer: In allen Fraktionen muss versucht werden, die Wünsche der Abgeordneten mit einer Reihe von Erfordernissen der Gesamtfraktion in Einklang zu bringen:
  • Einerseits ist Sachverstand für die Ausschussarbeit gefragt, andererseits müssen die Fachleute auch in der Lage sein, "über den eigenen Tellerrand" hinauszusehen;
  • einerseits sollen langjährige Erfahrungen honoriert und genutzt werden, andererseits können "Erbhöfe" das Risiko der Erstarrung und Abschottung gegen neue Ideen und neue Leute bergen;
  • die besondere Nähe einer Fraktion zu gesellschaftlichen Interessen soll in der Ausschussbesetzung zum Ausdruck kommen, darf aber nicht in Abhängigkeit zu einem Verband oder einer Interessengruppe umschlagen;
  • die gemeinsame politische Linie einer Fraktion muss zum Tragen kommen, aber auch die innerfraktionellen Unterschiede sind hinreichend zu berücksichtigen.
Gelingt der Führung die Ausbalancierung dieser widerstreitenden Anforderungen nicht oder nicht gut genug, drohen Gefahren: Unzufriedene Mitglieder und die mangelhafte Nutzung vorhandener Kenntnisse und Fähigkeiten sind keine guten Voraussetzungen für eine erfolgreiche Arbeit. Deshalb wird große Mühe darauf verwandt, die Fraktionsangehörigen in ihre "Wunschausschüsse" zu entsenden, wenigstens als stellvertretende Mitglieder oder über Nachrücklisten zu einem späteren Zeitpunkt. Dass in Fraktionsversammlungen nur gelegentlich Kampfabstimmungen über die Zuteilung von Ausschusssitzen stattfinden, belegt, dass dieses Bemü-hen in der Regel zum Erfolg führt. Es zeigt aber auch, dass die Fraktionsführungen bei ihren Entscheidungen über die wichtige Ausschussmitgliedschaft im Parlament keineswegs frei sind: Sie müssen die individuellen Interessen der Abgeordneten sorgfältig einbeziehen und mit dem - ja auch von den einzelnen Abgeordneten geteilten - Interesse am Erfolgder gemeinsamen Arbeit abgleichen. Von einer "Unterwerfung" der Fraktionsmitglieder unter ihre Führung kann somit keine Rede sein.

Quellentext

Bedeutung der Ausschüsse

Für viele Parlamentsfunktionen ist der Ausschuss weniger wichtig als angenommen, wenn auch nicht verzichtbar. Von der Regierungskontrolle geschieht hier nur der nicht-öffentliche Teil der oppositionellen Kontrolle, die ansonsten öffentlichkeitsorientiert in Plenum und Medien ihren Ort hat, während das interne Controlling der Regierungsmehrheit in den Arbeitskreisen und der Fraktionsführung stattfindet. Die Ausschüsse sind bei der Gesetzgebung meist nur als "Notar" für das Parlament tätig; Vorlagen werden stattdessen in den Ministerien und den Arbeitskreisen der Fraktionen erarbeitet. Die Repräsentationsfunktion findet auf ihrer Input-Seite ebenfalls schwerpunktmäßig in den Arbeitskreisen statt, die Outputseite im Plenum oder in direkten Medienkontakten. Der Ausschuss leistet jedoch einige Arbeit, die innerparlamentarisch von Bedeutung ist, insbesondere mit seiner notariellen Funktion, als letzte inhaltliche Überprüfung von Vorlagen vor der Plenumsphase und als "Plenum inTestphase". [...]

Mit der Argumentation im Ausschuss kann weder das Gegen-über noch wie im Plenum eine Zuhörerschaft überzeugt werden; daraus erklärt sich auch die - im Vergleich zum Plenum - relativ gelassene, oft freundliche Stimmung. Der Ausschuss hat seine Funktion darin, die Meinungsbildung der Fraktionen zu prüfen, die "Frontlinien" zwischen ihnen zu klären und Bereiche von Gemeinsamkeiten auszuloten sowie ihre Stellungnahmen quasi notariell zur Kenntnis zu nehmen. Dafür wären wohl gelegentlich auch weniger ausführliche Diskussionen ausreichend. Den einzelnen Abgeordneten kann die Auseinandersetzung allerdings als Übung und Test für die anschließende Rede im Plenum dienen, weil im Ausschuss meist eine höhere Vertraulichkeit und bessere Stimmung herrscht als in der öffentlichen Auseinandersetzung.

Jürgen von Oertzen, Das Expertenparlament, Baden-Baden 2006, S. 247 und 272


Arbeitsalltag der Abgeordneten

Karikatur: PapierbergKarikatur: Papierberg
Die Mitglieder des Deutschen Bundestages (MdB) sind keine Einzelkämpfer. Anders als zum Beispiel die Abgeordneten und Senatoren des US-Kongresses, aber genauso wie die Abgeordneten in den parlamentarischen Demokratien Europas, werden sie von den Bürgerinnen und Bürgern vor allem als Vertreter ihrer jeweiligen Partei gewählt. Sie sind aber nicht an Aufträge und Weisungen gebunden - weder von einzelnen Bürgern noch von Parteien, Verbänden, Interessengruppen oder Unternehmen. Art. 38 GG garantiert ihnen das so genannte Freie Mandat. Darin findet sich auch die zu vielen Missverständnissen Anlass gebende Formulierung, die Abgeordneten seien "nur ihrem Gewissen unterworfen". Im Gegensatz zu der emotionalen Überhöhung dieses Begriffs in mancher öffentlichen Debatte wollten die Väter und Mütter des Grundgesetzes - wohlwissend, dass bei den wenigsten Entscheidungen im Parlament das Gewissen als moralisch-sittliche Kategorie ins Spiel kommt - damit lediglich die Weisungsfreiheit der Abgeordneten noch klarer zum Ausdruck bringen und diese auf das eigene, allein zu verantwortende Urteil verweisen.

Karikatur: PolitikverdrossenheitKarikatur: Politikverdrossenheit
Eine seit den frühesten Anfängen des modernen Parlamentarismus andauernde Debatte dreht sich um die Frage, in welchem Ausmaß die Repräsentanten an den Willen der zu Repräsentierenden gebunden sind. Aus einer berühmten Rede des englischen Politikers und Staatstheoretikers Edmund Burke an seine Wähler in Bristol 1774 bezog die Parlamentsforschung 200 Jahre später die Unterscheidung zwischen zwei Abgeordnetentypen: dem so genannten trustee und dem delegate. Unter einem trustee wird dabei der in seiner politischen Urteilsbildung freie, den Wählern generell rechenschaftspflichtige Treuhänder verstanden, unter einem delegate der an die Positionen der Wähler zwingend gebundene, gleichsam als Sendbote fungierende Beauftragte.

Quellentext

Repräsentation: unverzichtbar und doch oft unverstanden

Aus Umfragen ist abzulesen: Parlamentarier genießen keinen guten Ruf mehr, Parlamente verlieren an Ansehen bei Bürgerinnen und Bürgern. Die Wahlbeteiligung sinkt, ebenso die Zufriedenheit mit dem Funktionieren des politischen Systems. Prüft man die Vorwürfe und Urteile im Einzelnen, so wird aber deutlich, wie widersprüchlich sie sind und auf welchen oft irrigen Ansprüchen und Maßstäben sie beruhen, aber auch, welch schwierige - gleichwohl für moderne komplexe Gesellschaften unabweisbar vernünftige - Regierungsform repräsentative Demokratie darstellt.
  • Einerseits sollen Politiker Führung ausüben, sollen - auch und gerade - "unpopuläre" Entscheidungen treffen. Andererseits wird von ihnen erwartet, dass sie ihren Wählern folgen, vor allem nicht in deren Privilegien und Positionen einschneiden.
  • Einerseits wird angemahnt, Politik müsse sich am Gemeinwohl ausrichten. Andererseits wird jede Chance genutzt, mit der Veto-Macht von Einzelinteressen zu drohen.
  • Einerseits wird schnelle, pragmatische Entscheidung von Parlamenten und Regierungen gefordert, andererseits die Kurzatmigkeit der Politik kritisiert und langfristig-konzeptionelles Denken vermisst.
  • Einerseits lautet die Forderung, dem Kompromiss den Vorrang vor dem "Parteiengezänk" zu geben. Andererseits gerät die Glaubwürdigkeit von Politikern in Zweifel, wenn diese um einer nötigen Entscheidung willen von ursprünglichen Positionen abgehen. Teilweise werden sogar Verhandlung und Kompromiss als solche diskreditiert und als Zeichen von Schwäche interpretiert.
  • Einerseits wird das freie Mandat des Abgeordneten historisch überhöht, der "unabhängige" Abgeordnete idealisiert. Andererseits wird mehr oder minder explizit das imperative Mandat favorisiert und die Unterwerfung der Abgeordneten unter den plebiszitär ermittelten Bürgerwillen.
  • Einerseits lautet die Mehrheitsmeinung, Politiker kümmerten sich nicht um den Wählerwillen, orientierten sich nicht genügend an der "normalen" Alltagswelt und den Interessen der so genannten Durchschnittsbürger. Andererseits ist der Vorwurf gängig, dem Volk werde nur "aufs Maul geschaut", die Politiker hängten ihr Mäntelchen opportunistisch in den Wind der demoskopisch ermittelten Stimmungen.
  • Einerseits wird Professionalisierung der Politik, also Politik als Beruf, mit äußerster Skepsis betrachtet, insbesondere die finanziellen Begleitumstände dieser Entwicklung. Oft wird der Amateur- und Gelegenheitspolitiker als der erstrebenswerte Typus schlechthin dargestellt. Andererseits wird höchste Professionalität von Parlamenten und Regierungen bei ihrer Aufgabenerfüllung verlangt, werden strenge Maßstäbe an Kompetenz, Leistungsfähigkeit und Einsatzbereitschaft der Politiker angelegt.
Im Populärverständnis erscheint direkte Demokratie als die "eigentliche" Form, die repräsentative Demokratie als Notlösung, weil Bevölkerungszahl und Großräumigkeit die allzuständige Versammlung aller auf dem Marktplatz nicht mehr zulassen. Die dahinter stehende Illusion, es gebe herrschaftsfreie Selbstregierung und die immer wieder vorgetragene Behauptung, die Beteiligung jedes einzelnen an den täglichen Entscheidungen des Gemeinwesens würde ihm seine ursprüngliche Freiheit zurückgeben, können hingegen nicht als überzeugende Argumentation für die Überlegenheit direkter Demokratie dienen.
Ein möglichst großes Maß an politischer Freiheit wird in (post-)modernen Gesellschaften vielmehr dadurch hergestellt, dass die Universalität von Herrschaft anerkannt wird und sodann nach Wegen gesucht wird, ihr Grenzen zu setzen und ihre Ausübung an Regeln zu binden. Schon der Verweis darauf, dass Entscheidungen getroffen werden (müssen) für Nicht-Anwesende und Nicht-Zuständige (zum Beispiel Kinder, Ausländer), für nicht nur räumlich, sondern auch zeitlich Auseinanderliegendes (heute wird die Klimasituation künftiger Generationen besiegelt), belegt, dass repräsentative Demokratie keine Notlösung ist. Nicht genug: Erst parlamentarische Repräsentation ermöglicht es, von der Entweder-oder-Entscheidung durch Mehrheit abzugehen und den die widerstreitenden Interessen integrierenden friedenstiftenden Kompromiss zu suchen. Dabei müssen Repräsentanten stets den Spagat leisten zwischen politischer Führung und Gefolgschaft; sie müssen die Positionen der zu Repräsentierenden hören, ihnen nach eigener Abwägung und Urteilsbildung folgen, sie modifizieren oder ihnen widersprechen - und dafür wiederum Folgebereitschaft bei den Repräsentierten suchen.
So erweist sich Repräsentation als die ebenso notwendige wie einzig mögliche Form, Herrschaft demokratisch zu organisieren.

Suzanne S. Schüttemeyer

Deutsche Abgeordnete scheinen in diesen Entweder-oder-Kategorien weder zu denken noch zu handeln, wie aus Umfragen bekannt ist. Selbstverständlich wollen sie im Regelfall die Interessen ihrer Wählerinnen und Wähler - bzw. der Gruppen, denen sie nach ihrer Annahme ihre Wahl verdanken -, vertreten, denn sie haben diese Interessen als berechtigt erkannt, glauben, ihnen jeweils ein besserer Anwalt sein zu können als andere und wollen schließlich auch wiedergewählt werden. Genauso wissen die Parlamentarier aber auch Folgendes:
  • Erstens kennen sie "ihre" Wähler gar nicht, und selbst wenn sie darunter ihren Wahlkreis verstehen, so sind dort nur in den seltensten Fällen einhellige politische Positionen anzutreffen, und zu den meisten Gegenständen, über die im Bundestag zu entscheiden ist, gar keine.
  • Zweitens kommunizieren nur wenige Bürgerinnen und Bürger direkt mit ihren Abgeordneten und teilen diesen ihre politischen Meinungen zu konkret anstehenden Entscheidungen mit.
  • Drittens gibt es nicht nur so gut wie immer einander widerstreitende Interessen, sondern Prioritäten überlagern sich vielfach.
  • Viertens ist in den parlamentarischen Parteiendemokratien Europas noch in stärkerem Maße die Vorstellung verbreitet, dass Repräsentation auch dem Gemeinwohl verpflichtet ist.
All dies erfordert von den Abgeordneten eigenständige Meinungsbildung und politische Führung in der Sache sowie kompromissorientiertes Verhandeln und Vermitteln. Pragmatisch verbinden sie deshalb die Rollen als Treuhänder und als Sendbote, handeln so, wie es oben für parlamentarische Funktionen dargelegt wurde: responsiv und politisch führend.

Quellentext

Eine typische Sitzungswoche

Mo
Di Mi Do Fr Sa So
Die Zeiten sind lange vorbei, als ein Abgeordneter am Montagmorgen in den Zug steigen konnte, unterwegs die Zeitungen und Briefe aus dem Wahlkreis durcharbeitete und am Nachmittag in Bonn die Sitzungswoche mehr oder weniger gemächlich einläutete. Viele verabschieden sich heute bereits sonntags nach dem Kaffeetrinken von ihrer Familie und setzen sich in den Flieger. Und nicht wenige gehen am Abend noch einmal in ihr Büro, besonders wenn Termine schon am frühen Montagmorgen warten und noch ein wenig vorzubereiten sind. [...] Die Terminkalender der Abgeordneten sind derart aus den Nähten geplatzt, dass immer mehr Sitzungen von ihren "klassischen" Tageszuteilungen auf den Montag gelegt werden. [...] Zu den festen Montagsterminen gehören die Sitzungen der Fraktionsvorstände. Sie bereiten die Abläufe der Woche vor, besprechen also beispielsweise die Punkte, die noch von den eigenen Fachleuten der Fraktion eingehender behandelt werden müssen. Auch strategische Angelegenheiten werden hier erörtert: Welches Thema kann im Laufe der Woche wichtig werden? Wie sollte es im Bundestag am besten aufgegriffen werden? Ist das ein Feld, auf dem man die Regierung oder die Opposition öffentlich "stellen" könnte? Und vor allem: Wo lauern in der schon besprochenen Themenabfolge in Ausschüssen und Plenum Fallstricke? Wo kann die eigene Fraktion besonders wirkungsvoll punkten?
Die Fraktionen sind auch operative Teile der Parteien im Parlament. Deshalb stehen die Fraktionsvorstandssitzungen am Montagnachmittag immer wieder auch unter dem Eindruck der Präsidiums- und Vorstandssitzungen der Bundesparteien, die zuvor am Montagmorgen in Berlin getagt haben. [...]
Zahlreiche Arbeitskreise, Arbeitsgruppen und Arbeitsgemeinschaften tagen schon am Montag, um die laufenden Gesetzesberatungen, den Stand von Initiativen und Antragsvorhaben durchzusprechen - und zwar jeweils fraktionsintern. [...] An anderer Stelle treffen sich auch montags bereits so genannte Berichterstatter aus den verschiedenen Fraktionen zum gemeinsamen Ausloten, wie die Einigungschancen bei einem Gesetzesvorhaben sind. [...]
Der Montag dient jedoch nicht nur dem internen In-Schwung-Bringen der Parlamentsabläufe. Er ist auch geschätzt als Möglichkeit, Parlament und Öffentlichkeit zu verknüpfen, ohne dass sich hinziehende Sitzungen alle Planungen über den Haufen werfen. Es geht vor allem um den Kontakt zwischen Fachpolitik und Fachöffentlichkeit. [...]

Gregor Mayntz, "Eine lange Woche mit langen Tagen", in: Blickpunkt Bundestag Nr. 5 vom Juli 2004, S. 19-21

Quellentext

Eine typische Sitzungswoche

Mo Di
Mi Do Fr Sa So
Der Dienstag ist der Hauptentscheidungstag im parlamentarischen Geschehen - auch wenn davon nach außen hin direkt wenig sichtbar wird. Denn der Dienstag dient der internen Meinungsfindung innerhalb der einzelnen Fraktionen. Das beginnt schon früh am Morgen. Denn alle Politikfelder, die in dieser Woche gefragt sind, müssen an diesem Tag beackert werden. [...] Ganz gleich, ob ein "kleines" oder "großes" Zuständigkeitsterrain zu überblicken ist - in allen Fraktionsgremien werden die anstehenden Fachberatungen detailliert vorberaten. [...] Es geht über die Mittagszeit weiter mit Vorbesprechungen. Denn jede Fraktion ist im Grunde ein Parlament im Parlament: Jede Fraktion gliedert sich in Gruppen von Abgeordneten, die aus verschiedenen Regionen kommen, die politische Grundströmungen bevorzugen, die gemeinsame Anliegen quer zu den einzelnen Fachgebieten verfolgen. Und das alles wird in regelmäßigen Treffen im Auge behalten. [...] Als zentraler Punkt der Sitzungswoche stellen sich dienstags am frühen Nachmittag die Fraktionssitzungen dar. Hier wird alles gebündelt, was in den vielen Dutzend anderen Fachgremien vorgeklärt worden ist. Hier geben die Vorsitzenden einen Überblick über die aktuelle Lage und erläutern die Strategie. Hier erläutern in den Regierungsfraktionen unter anderem auch der Bundeskanzler und seine Minister die Hintergründe und Zusammenhänge der jüngsten Initiativen. Und hier fallen die herausragenden Vorentscheidungen: Stimmt die Fraktion als Ganzes einem Gesetzesvorhaben zu? [...] Die Fraktionssitzungen sind damit der Ort der Vorentscheidung. So wie die Mehrheitsfraktionen sich entscheiden, so soll es - von Korrekturen im Detail abgesehen - später auch Gesetz werden. Deshalb halten sich vor allem die Koalitionsfraktionen über den Stand ihrer internen Beratungen oft gegenseitig auf dem Laufenden. Und deshalb richtet sich auch das Interesse der Medien auf diese Sitzungen. [...]

Gregor Mayntz, "Eine lange Woche mit langen Tagen", in: Blickpunkt Bundestag Nr. 5 vom Juli 2004, S. 22f.

Quellentext

Eine typische Sitzungswoche

Mo Di Mi
Do Fr Sa So
Der Ausschusstag fängt früh an. Morgens um acht, spätestens um neun Uhr füllen sich Dutzende von Sitzungssälen mit Leben. [...] Damit sich die Regierungsmitglieder unbeschwert von möglichen Reaktionen in der deutschen und internationalen Öffentlichkeit umfassend informieren können, tagen die Ausschüsse in der Regel nicht öffentlich. [...] Dagegen sind die Expertenanhörungen durch die Ausschüsse in der Regel öffentlich. So kann - etwa durch Übertragungen im Parlamentsfernsehen unter www.bundestag.de - dem Eindruck entgegengetreten werden, dass das Wirken des Bundestages sich im Wesentlichen auf die Reden im Plenum beschränkt. [...] Zwischen, vor und nach den Ausschusssitzungen nutzen weitere Gremien die verbleibende Zeit, um in ihrer Arbeit weiterzukommen. So etwa die Parlamentariergruppen, die sich für einzelne Länder oder Regionen auf der Welt intensiver interessieren und den Kontakt zu den dortigen Parlamentskollegen und Regierungsvertretern pflegen.
Der Mittwoch ist zudem regelmäßig der erste Plenarsitzungstag der Woche. Es geht los mit der Regierungsbefragung im Anschluss an die Kabinettsitzung. Ein oder mehrere Bundesminister oder Staatssekretäre unterrichten das Hohe Haus am Mittag über die Beschlüsse, die von der Bundesregierung am Vormittag getroffen worden sind. Dabei können die Abgeordneten auch gezielt nachfragen - deshalb die Bezeichnung "Regierungsbefragung". Es folgt zumeist die Fragestunde, bei der schriftliche Anfragen der Abgeordneten von Regierungsvertretern beantwortet werden und ebenfalls Nachfragen möglich sind - für rund zwei Stunden. An jedem Sitzungstag gibt es sodann die Möglichkeit, eine Aktuelle Stunde in den Sitzungsablauf einzubauen und die ersten regulären Tagesordnungspunkte aufzurufen, also gewissermaßen das Routine-Geschäft der öffentlichen Debatten zu starten.
Einen der Schlusspunkte des Tages setzen die Obleute, also die für jedes Arbeitsgebiet von den Fraktionen benannten Verantwortlichen, die untereinander besprechen, wie weit Gesetzesvorhaben gediehen sind. [...]

Gregor Mayntz, "Eine lange Woche mit langen Tagen", in: Blickpunkt Bundestag Nr. 5 vom Juli 2004, S. 24f.

Quellentext

Eine typische Sitzungswoche

Mo Di Mi Do
Fr Sa So
Ganz im Zeichen des Plenums steht in Sitzungswochen der Donnerstag. In der Frühe gibt es noch die Gelegenheit zu einer Morgenandacht, dann eröffnet der Bundestagspräsident oder einer seiner Stellvertreterinnen und Stellvertreter um Punkt neun Uhr die Plenarsitzung. In der Regel wird sie frühestens zwölf Stunden später wieder geschlossen, häufig genug aber erst nach 14 oder gar 16 Stunden. [...] Es gibt donnerstags von 9 bis 14 Uhr zunächst die so genannte Kernzeit. Dafür werden Themen vorgesehen, die von breitem öffentlichen Interesse sind und die deshalb auch vor vielen Abgeordneten behandelt werden sollen. [...]
Der Ältestenrat nutzt die frühen Nachmittagsstunden, um über die Themen der folgenden Sitzungswoche zu beraten, Parlamentariergruppen stimmen sich ab, und immer wieder treffen Abgeordnete auch mit Besuchergruppen aus ihren Wahlkreisen zusammen. Nur Ausschusssitzungen dürfen an Donnerstagen gewöhnlich nicht stattfinden, um Kollisionen mit dem Plenargeschehen von vornherein zu vermeiden. [...]
Die Redebeiträge werden grundsätzlich so platziert, dass möglichst Regierung und Opposition im Wechsel zu Wort kommen. Die Großen mehr, die Kleinen weniger. Dafür gibt es die "Berliner Stunde", die sich in der 15. Wahlperiode aus 32 Minuten für die Regierung und 30 für die Opposition zusammensetzt; dabei werden die Reden der Bundes- und Landesminister ihren Bundestagsparteien zumeist zugerechnet. [...]

Gregor Mayntz, "Eine lange Woche mit langen Tagen", in: Blickpunkt Bundestag Nr. 5 vom Juli 2004, S. 26f.

Quellentext

Eine typische Sitzungswoche

Mo Di Mi Do Fr
Sa So
Freitagmorgen - Moment der Vorfreude. Viele Abgeordnete freuen sich, heute nach fünf langen Tagen ihre Familie wiedersehen zu können.
Mancher rollt den Koffer mit ins Reichstagsgebäude, um von der Sitzung schnell aufbrechen und den gebuchten Flieger kriegen zu können. Denn auch im Heimatwahlkreis ist der Freitag traditioneller Sitzungstag - örtliche Stadt- oder Kreisparteitage erwarten die Anwesenheit und aktuelle Vorträge von "ihrer" Frau oder "ihrem" Mann in Berlin. Doch davor steht noch einmal ein Sitzungstag mit einigen zeitlichen Unwägbarkeiten. [...]
Stellt die Länderkammer dann die Gesetzesampel erst einmal auf Rot, gibt es die Möglichkeit, im Vermittlungsausschuss mit Vertretern aus Bundestag und Bundesrat zu einem Kompromiss zu kommen, mit dem beide Seiten leben können. Dann muss das Ergebnis des Vermittlungsausschusses erst ein weiteres Mal durch beide Kammern. Oft am Freitag, weil der Vermittlungsausschuss häufig am Mittwoch bis in die späten Abendstunden tagt.
Ist hingegen nur die Beteiligung des Bundesrates notwendig und reagiert dieser nach Anrufung des Vermittlungsausschusses mit einem Einspruch, so kann diese Hürde durch erneute Abstimmung im Bundestag beiseite geräumt werden. Allerdings ist zum Zurückweisen dieses Einspruchs eine Mehrheit der Mitglieder des Bundestages notwendig. Die Mehrheit der anwesenden Abgeordneten reicht nicht. Und das bedeutet, dass angesichts der knappen Stimmenverhältnisse auch am Freitag häufig die vollständige Präsenz im Regierungslager erreicht werden muss. [...]

Gregor Mayntz, "Eine lange Woche mit langen Tagen", in: Blickpunkt Bundestag Nr. 5 vom Juli 2004, S. 28f.

Quellentext

Eine typische Sitzungswoche

Mo Di Mi Do Fr Sa So

Wer Volksvertreter ist, der ist es rund um die Uhr. Auch am Wochenende. [...] Denn hier ist die Gelegenheit der direkten Begegnung, die Verpflichtung zu ständiger Rechenschaft. Was für andere pures Vergnügen ist, kommt beim Abgeordneten in den offiziellen Terminkalender.
[...] Wer nach der Wahl zu seinen Wählern auf Distanz geht, hat kaum Chancen auf eine Wiederwahl oder darauf, von den örtlichen Parteigremien nach vier Jahren wieder aufgestellt zu werden.
Besonders zwischen zwei Sitzungswochen bildet das Wochenende auch die einzige Möglichkeit, die während des Aufenthaltes in Berlin angefallenen Dinge im Wahlkreisbüro zu erledigen. [...]
Zudem haben die Abgeordneten bereits auf dem Weg ins Parlament oft in der Region Verantwortung für ihre Partei übernommen, sind Mitglieder im Orts- oder Kreisvorstand oder sogar Vorsitzende dieser Gremien. Da ist es ganz besonders wichtig, die örtlichen Parteiangelegenheiten durch Treffen mit Kolleginnen und Kollegen aus Orts- und Kreisparteivorständen in der Hand zu behalten. [...]
Regelmäßig ist das Wochenende auch willkommene Gelegenheit, Initiativen zu mehr öffentlicher Wirksamkeit zu verhelfen, die unter der Woche in der Fülle der Themen untergegangen sind. Für Interviews und Hinweise am Samstag oder Sonntag sind die Medien in nachrichtenarmen Zeiten besonders dankbar. Und so können Abgeordnete die nächste Sitzungswoche auch schon publizistisch vorbereiten und selbst aus der zweiten oder dritten Reihe heraus neue Themen setzen - und so vielleicht den Boden für Ideen bereiten, die dann auch in den eigenen Reihen in der folgenden Sitzungswoche größere Chancen haben.

Gregor Mayntz, "Eine lange Woche mit langen Tagen", in: Blickpunkt Bundestag Nr. 5 vom Juli 2004, S. 30f.

Beziehung zur Fraktion

Ebenso pragmatisch verstehen die Bundestagsmitglieder die Einbindung in ihre politische Gruppe, die Fraktion. Lange bevor sie Abgeordnete wurden, haben sie sich auf der Basis politischer Grundüberzeugungen einer Partei angeschlossen, haben dort Erfahrungen gesammelt und in der Regel etliche Positionen und Ämter bekleidet. Sie haben damit selbst die Politik dieser Partei geprägt und ihre Programmatik beeinflusst. Dies endet keinesfalls mit der Mandatsübernahme, denn die enge Verbindung zur Basis von Partei und Wählerschaft ist für die Repräsentationsaufgabe des Parlamentariers ebenso unverzichtbar wie für seine Wiederwahl. So ist für die 1990er Jahre ermittelt worden, dass 35 Prozent der deutschen Bundes- und Landesparlamentarier Vorstandsfunktionen auf Ortsebene wahrnehmen (darunter 16 Prozent Vorsitzende), 60 Prozent Vorstandsfunktionen auf Kreis- bzw. Unterbezirksebene bekleiden (darunter 22 Prozent Vorsitzende), 26 Prozent Vorstandsfunktionen auf Bezirksebene (darunter vier Prozent Vorsitzende) und 24 Prozent Vorstandsfunktionen auf Landesebene innehaben. Lediglich 13 Prozent der Bundes- und Landesparlamentarier bekleiden keine Führungsämter in ihrer Partei, und nur ein verschwindend kleiner Anteil von zwei Prozent ist ohne jegliche Parteifunktionen.

Diese Herkunft und Vernetzung der Abgeordneten bewirken, dass sie sich in ihrer Fraktion grundsätzlich politisch "zuhause" fühlen und wie ihre Fraktionskollegen überzeugt sind, bessere Problemlösungen und Politikkonzepte als andere anbieten zu können. Vor allem deshalb kommt die Übereinstimmung in dem Ziel hinzu, entweder die Regierungsmehrheit zu erhalten oder aus der Opposition heraus zu erringen, denn es ist für die Gruppe wie für den einzelnen Abgeordneten erstrebenswerter, die Macht zur Gestaltung, möglicherweise sogar ein hervorgehobenes Amt dafür zu besitzen, als die harten Bänke der in diesem Punkt machtlosen Opposition zu drücken. Auf diesen Zusammenhängen, die letztlich der Logik der parlamentarischen Parteiendemokratie entspringen, beruht die Geschlossenheit des Redens und Handelns der Fraktion. Und diese Geschlossenheit entscheidet über Erfolg und Misserfolg, schon weil ihr Fehlen von der Öffentlichkeit als Zeichen der Schwäche gedeutet wird und dieparlaments- oder koalitionsinterne Verhandlungsposition einer Fraktion beeinträchtigt.

In der Alltagsarbeit sieht der Parlamentarier zudem schnell, dass er Wirkung nur gemeinsam mit Kollegen erzielen kann, mehr noch: Dass er nur dann sein Mandat verantwortungsvoll ausüben kann, wenn er sich der Arbeitsteilung in der Fraktion stellt und sich diese zunutze macht. Als Repräsentant nicht nur "seiner" Wähler, sondern auch des ganzen Volkes, also als Vertreter von Individual-, Gruppen- und Gemeinwohlinteressen, muss der Abgeordnete zu einer fast unüberschaubaren Fülle von Themen Position beziehen und an einer Vielzahl von Regelungen mitwirken. Dies ist leichter möglich, wenn er sich auf die jeweilige Spezialisierung, die "Zuständigkeit" seiner Kollegen ebenso verlassen kann, wie diese auf seine bauen werden. Damit geht er ein "Geschäft auf Gegenseitigkeit" (Horst Sendler) ein. Und diese Gegenseitigkeit funktioniert auf Dauer nur, wenn die damit einhergehenden gegenseitigen Erwartungen auch erfüllt werden: Jeder versucht um des gemeinsamen Erfolges wie seiner eigenen Profilierung willen, seinen Kollegen überzeugende Lösungen auf seinem Sachgebiet zu unterbreiten; man wird seiner Gruppe nicht schaden wollen, indem man - leichtfertig oder aus egoistischen Motiven - die gemeinsam gefundene Linie verlässt; sollte dies aus guten Gründen und nach reiflicher Abwägung doch einmal nötig werden, verhält man sich in der Form loyal, das heißt die beabsichtigte "Abweichung" wird den Kollegen vorher angekündigt und begründet.

Demokratische Politik ist ein "Mannschaftsspiel", und damit das "Mannschaftsziel" erreicht wird, braucht es im Regelfall keinen "Druck von oben", höchstens gelegentlich die Erinnerung oder den Ansporn durch die Teamkollegen oder den Trainer. "Fraktionszwang" ist also der falsche Begriff, um den Grund für die Einigkeit der politischen Mannschaften im Bundestag zu beschreiben. Es handelt sich um das Interesse an der Zielerreichung, um die Einsicht, dass dies nur zusammen möglich ist, um gegenseitige Loyalität und das Einhalten gemeinsam ausgeprägter Gruppennormen. Dies ist nicht ohne Kosten, Konflikte und Kompromisse zu erlangen. Innerfraktionelle Einigkeit steht also jeweils am Ende eines Prozesses, der allerlei - keinesfalls immer einfache - Abwägungen von den einzelnen Abgeordneten verlangt. Dies ist nicht Zwang, sondern selbst auferlegte und den Mitstreitern ebenso abverlangte Disziplin - "Fraktionsdisziplin".

Berücksichtigt man diese Anforderungen und Verhaltensmuster, die aus den politischen Strukturen der parlamentarischen Demokratie erwachsen, so wird verständlich, warum die Bundestagsabgeordneten Regeln, die ihre Rechte als Einzelne einschränken, schufen bzw. ihnen einhellig zustimmten. Die überwiegend anzutreffende Orientierung der Parlamentarier an effizienter Arbeit, an parlamentarischer Mitgestaltung und aktiver Teilhabe am Gesetzgebungsprozess begünstigte diese Entwicklung. Die Parlamentarier wollen nicht (nur) die typischen Rollen der Abgeordneten von Mehrheit und Opposition im Redeparlament einnehmen und die Politik der Regierung nach außen darstellen, verteidigen oder kritisieren, sondern sachkundig mitentscheiden. Auch deshalb fügen sie sich in die Funktionsmechanismen des "Fraktionenparlaments" (Uwe Thaysen) ein.

Dementsprechend hat der Bundestag im Laufe der Jahrzehnte Änderungen seiner Geschäftsordnung zumeist einstimmig beschlossen, haben seine Mitglieder Fraktionsstatuten erlassen, die zum Zwecke reibungsloser und effizienter Geschäftsabläufe die meisten Abgeordnetenrechte zu Kollektivrechten ausgestalten oder Individualrechte zugunsten der Fraktion und ihrer Funktionstüchtigkeit einschränken.

Im Gesetzgebungsprozess relevante Antragsrechte sind so fast vollständig auf die Fraktion bzw. auf Abgeordnetengruppen in Fraktionsmindeststärke übergegangen. Anders als in den meisten anderen europäischen Ländern hat das einzelne Bundestagsmitglied nicht das Initiativrecht, darf also nicht allein einen Gesetzentwurf ins Parlament einbringen. Erst in der zweiten Lesung eines Gesetzentwurfs kann jeder Abgeordnete Änderungen beantragen. Solche Anträge müssen allerdings in der Regel dem Fraktionsvorstand vorgelegt werden. Bei den Fragerechten sind (im Abschnitt über die Kontrollfunktion näher erläuterte) Große und Kleine Anfragen den Fraktionen (bzw. Abgeordnetengruppen in Fraktionsmindeststärke) vorbehalten. Jeder Abgeordnete kann aber "kurze Einzelfragen" (§105 GO-BT) einreichen, die in der jede Sitzungswoche stattfindenden Fragestunde mündlich oder schriftlich vom fachlich jeweils zuständigen Minister beantwortet werden müssen. Dies wird ebenfalls innerfraktionell durch eine Art Vorprüfung koordiniert: Parlamentarische Geschäftsführer bringen die Fragen der Abgeordneten untereinander und mit anderen Vorhaben der Gesamtfraktion in Einklang, bitten den Antragsteller gelegentlich auch um Änderung oder Zurückstellung. Wie schon dargestellt liegt zudem die Ausschussbesetzung in den Händen der Fraktionen.

Quellentext

"Herr Präsident, meine Damen und Herren..."

Selbst für die routiniertesten Parlamentarier ist es ein besonderer Augenblick. Unter der hohen Kuppel des Reichstagsgebäudes im Plenarsaal am Pult zu stehen, noch einmal tief Luft zu holen und mit den Worten zu beginnen: "Herr Präsident, meine Damen und Herren ..."

Eine Rede im Bundestag zu halten, ist und bleibt die Königsdisziplin. Auch oder vor allem deshalb, weil sie immer am Ende eines langen Arbeitsprozesses steht. Man hat Wissen gesammelt, sich eine Meinung gebildet, in Ausschüssen, Arbeitskreisen, in der Fraktion debattiert und dann versucht, das Beste draus zu machen: [...] Eine Rede, nicht nur für die Abgeordneten und schon gar nicht nur fürs Protokoll, sondern für die, die sich ein Parlament gewählt haben und wissen wollen, was das Parlament tut, und ob ihnen von Nutzen ist, was es beschließt. [...] Parlamentarier, die das erste Mal reden, werden fast immer sehr wohlwollend behandelt. Die eigene Fraktion ist möglichst vollständig da und die Opposition bemüht sich um Zurückhaltung. [...] Debatten sind Kernstück jeder Plenarsitzung. Im Vorfeld vereinbart der Ältestenrat für jeden Verhandlungsgegenstand eine Gesamtberatungsdauer. Die Verteilung der Redezeit auf die einzelnen Fraktionen erfolgt in der Regel nach einem festen Schlüssel. Um hier Gerechtigkeit walten zu lassen und Redezeit je nach Stärke der Fraktionen zu verteilen, ist ein wenig nachgebessert worden: Eine Stunde im Deutschen Bundestag dauert 62 Minuten. Das nennt man "Berliner Stunde". Die zugeteilten Minuten kann eine Fraktion [...] unter sich aufteilen, wie sie möchte. Grundsätzlich unbegrenztes Rederecht haben Mitglieder des Bundesrates und der Bundesregierung. [...]
Die Reihenfolge der Rednerinnen und Redner bestimmt der amtierende Präsident oder die amtierende Präsidentin. Er hat dafür zu sorgen, dass Beratungen zweckmäßig gestaltet werden und Rücksicht auf verschiedene Parteirichtungen genommen wird. Und so gilt das Prinzip, dass auf eine Rede eines Mitgliedes der Bundesregierung eine Rede aus den Reihen der Opposition folgt. Aber auch sonst werden Debatten so geführt, dass sich Pro und Contra abwechseln. [...]
Wer seine Redezeit überzieht, wird vom amtierenden Präsidenten zunächst gemahnt, und schlimmstenfalls wird ihm oder ihr das Wort entzogen. Harte Regeln, aber notwendig, um die Gesamtberatungsdauer nicht ins Unendliche auszuweiten. Alle Debatten im Bundestag werden von Stenografen protokolliert und können später nachgelesen werden. Zu später Stunde kommt es vor, dass Reden nicht mehr gehalten, sondern nur noch zu Protokoll gegeben werden.
Reden sind gründlich vorbereitet und Debatten folgen einem roten Faden. Deshalb wirken sie für Beobachter fast nie sonderlich spontan. Aber es ist ein Anliegen aller Parlamentarier, sich verständlich und somit Politik nachvollziehbar zu machen. [...]

Kathrin Gerlof, "Die Königsdisziplin", in: Blickpunkt Bundestag vom 18. Oktober 2004

Rede- und Stimmrecht schließlich sind unentziehbare Bestandteile des Abgeordnetenstatus. Aber auch diese bleiben nicht ohne Regelung und Kanalisierung seitens der Fraktionen: Die Dauer der Plenardebatten und die Aufteilung der Redezeit auf die Fraktionen werden im Ältestenrat, vor allem durch die dort versammelten Parlamentarischen Geschäftsführer, vereinbart; die Redner für die von Fachthemen geprägten Plenarsitzungen werden fraktionsintern aus den Mitgliedern der thematisch befassten Arbeitsgruppen bzw. Arbeitskreise ausgewählt; bei politisch brisanten und polarisierten Debatten trifft die Fraktionsführung die Entscheidung über die Rednerliste; mehr oder weniger explizit werden die Redner dazu verpflichtet, die Meinung der Fraktion, also bei intern kontrovers gebliebenen Fragen jene der Fraktionsmehrheit, darzustellen; wollen sie darüber hinausgehen oder davon abweichen, sind sie gehalten, dies, wie die Geschäftsordnung der SPD-Bundestagsfraktion beispielhaft formuliert, "der Fraktion rechtzeitig mitzuteilen und mit dem Fraktionsvorstand zu besprechen".

Letzteres gilt auch für die Abstimmungen im Plenum. Beabsichtigt ein Abgeordneter, von der in der Fraktionsversammlung vereinbarten Linie abzuweichen, muss er dies dort oder gegenüber dem Fraktionsvorstand mitteilen. Bei knappen Mehrheitsverhältnissen wird die regierungstragende Fraktion bzw. Koalition das Risiko einer Niederlage vermeiden wollen; deshalb muss sie versuchen, den dissentierenden Kollegen zu überzeugen. Gelingt dies nicht, wird sie Veränderungen an Inhalten oder Verfahren des jeweiligen Vorhabens erwägen oder es gar vertagen. Aber auch bei soliden Mehrheiten und für die Opposition gilt, dass alles vermieden wird, um ein Auseinanderfallen der Fraktion über Sachfragen öffentlich deutlich werden zu lassen. Daher ist es durchaus gängig, Abgeordneten, die etwa wegen spezifischer Wahlkreis- oder Gruppeninteressen nicht mit ihrer Fraktion stimmen wollen, das Fernbleiben von der Abstimmung zu ermöglichen. Die solchermaßen straff durchgeplanten Debatten und Abstimmungen sind weitere Indizien für die überwiegende Orientierung der Abgeordneten an Effizienz und Reibungslosigkeit. Aber nicht nur insofern ist der Bundestag ein professionelles Parlament geworden.

Berufsstruktur

Schon 1988 belegten Untersuchungen einen gestiegenen Bildungsgrad des Bundestages: Hatten Anfang der 1950er Jahre 40 Prozent der MdBs über die Hochschulreife verfügt, war dieser Anteil 30 Jahre später auf zwei Drittel gestiegen und erreicht seit den 1990er Jahren fast drei Viertel. 73 Prozent der Abgeordneten des 16. Bundestages gaben an, einen Abschluss an einer Universität, einer Fachhochschule oder Pädagogischen Hochschule gemacht zu haben. Die immer komplexeren Materien einer zunehmend ausdifferenzierten, mehr Transparenz und politische Mitwirkung fordernden Gesellschaft spiegeln sich wider in der Zusammensetzung der Parlamente. Offenbar können auf der politischen Bühne heute fast nur noch Menschen Erfolg haben, die über gehobene Kenntnisse und Fähigkeiten verfügen.

Berufsstatistik des 16. BundestagesBerufsstatistik des 16. Bundestages
Ein entsprechendes Profil weist auch die Berufsstruktur des Bundestages auf. Diesen Daten zufolge ist das Urteil, der Bundestag sei ein "Beamtenparlament", auf den ersten Blick durchaus zutreffend: Ein knappes Drittel seiner Mitglieder gehört in diese Kategorie. Die Schlussfolgerung, der Bundestag weise die gemeinhin den Beamten unterstellte Mentalität der Unbeweglichkeit auf, sei zu bürokratisch und wahre besonders die Interessen dieser Statusgruppe, erweist sich bei genauerem Hinsehen allerdings als fragwürdig. Die Gruppe der Beamten umfasst nämlich eine große Bandbreite an Berufen und Tätigkeitsfeldern. Nur ein gutes Viertel sind Verwaltungsbeamte, und weitere knapp 15 Prozent üben kommunale Wahlämter aus, sind also zwar in einer Verwaltung tätig, haben aber nicht die typische Laufbahn absolviert. Des Weiteren finden sich 31 Prozent Lehrer und 18 Prozent Professoren und Wissenschaftler unter den als Beamte beschäftigten Bundestagsabgeordneten. Hinzu kommen Richter, Staatsanwälte und Politische Beamte. Viel zu unterschiedlich sind all diese Tätigkeiten, als dass man sie über einen Kamm scheren und daraus Rückschlüsse auf Kompetenz und Leistungsfähigkeit des Parlaments ziehen könnte. Dem Vorwurf, der Bundestag wahre vorrangig die Beamteninteressen, lässt sich entgegenhalten, dass das politische Entscheidungsverhalten der Abgeordneten von ihrer Fraktionszugehörigkeit, nicht ihrer sozialstrukturellen Herkunft geprägt wird. Koalitionen aller Beamten über die Fraktionsgrenzen hinweg hat es noch nie gegeben - nicht einmal, wenn es um ihre Statusrechte ging. Dagegen ist es von Vorteil, dass sich MdBs im Beamtenstatus wegen der Möglichkeit ihrer Rückkehr in den zuvor ausgeübten Beruf besonderer existenzieller Unabhängigkeit erfreuen.

Frauen im ParlamentFrauen im Parlament
Tatsächlich sind Angehörige politiknaher Berufe auffällig stark im Bundestag vertreten. Personen, die gelernt haben, Zusammenhänge darzustellen und zu vermitteln, die kommunizieren können, mit Gesetzen und deren Anwendung zu tun haben - sie sind es, die besonders leicht den Weg in die Politik finden und den Anforderungen derer entsprechen, die Kandidaten in den Parteien aussuchen und aufstellen. Und diese Anforderungen sind eben nicht darauf gerichtet, das Parlament spiegelbildlich zur Bevölkerung zu besetzen. Vielmehr sollen es Frauen und Männer sein, deren Talente, Fähigkeiten und Persönlichkeit die Wähler und die Parteien erwarten lassen, dass sie die dort gestellten Aufgaben gut und erfolgreich erfüllen können.

Professionalisierung

Diese funktionale Ausrichtung der Abgeordnetenauslese zusammen mit den oben skizzierten Arbeitsstrukturen des Bundestages und den Orientierungen seiner Mitglieder sind wesentliche Ursache für die Professionalisierung des Parlaments. Hinzu kommt der Aspekt der Mandatsdauer: Mehr als zwei Wahlperioden verbleiben die Abgeordneten durchschnittlich im Bundestag. Zur Zeit gehören ihm elf Prozent der MdBs schon 20 Jahre und länger an; jeder zehnte ist bereits zum fünften Mal, jeder achte zum vierten Mal MdB.

Trotz der unübersehbaren Professionalisierung der Parlamente - und auch entsprechender Anforderungen der Bürger an deren Leistungsfähigkeit - ist die Spiegelbildlichkeit von sozialer Zusammensetzung der Bevölkerung und ihrer politischen Vertretung eine zählebige Wunschvorstellung der öffentlichen Meinung in allen westlichen Demokratien. Ohne Zweifel fühlen sich die Angehörigen einer Gruppe grundsätzlich mit ihren Interessen am besten aufgehoben, wenn einer der Ihren sie bei Entscheidungen vertreten kann. Doch die Menschen in modernen Gesellschaften werden nicht nur von einem alleinigen Interesse geleitet, gehören nicht nur zu einer einzigen Gruppe. Früher entschied in allererster Linie die Herkunft, etwa aus einer Arbeiterfamilie oder aus dem katholischen Milieu, über die sozialen und ökonomischen Lebenschancen eines Individuums und prägte damit seine grundlegenden wie zumeist auch aktuellen politischen Ansichten. Heute sind die Einzelnen Träger mannigfaltiger Interessen, deren Wertigkeit sich über die Jahre und Lebensstationen verändert und die oft in Widerspruch zueinander stehen, ausgeglichen oder in eine Prioritätenfolge gebracht werden müssen. Eine Frau mittleren Alters mit halbwüchsigen Kindern, die sich zum Wiedereinstieg ins Berufsleben entscheidet, gar eine kleine Firma zu gründen beabsichtigt, kirchengebunden ist und sich um die Qualität der Umwelt für die nächste Generation wie um ihre eigene Rente sorgt - welches ist ihre Gruppe, wer ist der Sprecher, von dem sie sich am liebsten bei politischen Entscheidungen vertreten sähe? Mit anderen Worten: Welches ist das Bild, das im Parlament zu spiegeln wäre?

Weibliche Abgeordnete zu Beginn der WahlperiodeWeibliche Abgeordnete zu Beginn der Wahlperiode
Soziale Repräsentativität ist also nurum den Preis völlig unangemessener Vereinfachungen zu erreichen. Forderungen nach Spiegelbildlichkeit ist zudem entgegenzuhalten, dass das Parlament den Interessenausgleich zu leisten hat. Verstünden sich seine Mitglieder lediglich als Sendboten ihrerjeweiligen sozialen Gruppe, würdenVerhandlungen und Kompromisse schwierig, und das Gemeinwohl geriete aus dem Blick. Normativ angemessener und empirisch erfolgversprechender ist folgende Konstellation: Die Repräsentanten sind bestens mit den Lebensbedingungen, den Interessen und Positionen der Bürgerinnen und Bürger vertraut, sei es durch ihre eigene Herkunft, sei es durch enge Kontakte und ständige Kommunikation; mit ihren Kenntnissen, Fähigkeiten und Erfahrungen im politisch-parlamentarischen Betrieb treffen sie die Entscheidungen durch Konflikt, Verhandeln und Kompromiss; dafür sind sie den Repräsentierten rechenschaftspflichtig und von ihnen abwählbar.

Quellentext

Frauen im Deutschen Bundestag

Das in den 1960er Jahren einsetzende Umdenken in der Gesellschaft hinsichtlich der Rolle der Frauen - verstärkt durch die Neuen Sozialen Bewegungen der 1970er Jahre - führte auch zu einer drastischen Steigerung des Anteils weiblicher Abgeordneter im Bundestag. Zunächst lebten die Grünen die Praxis gleicher politischer Teilhabe von Frauen vor, indem sie mittels Quotierung gleich bei ihrem ersten Einzug in den Bundestag 1983 mit 35,7 Prozent Frauen in ihren Reihen aufwarteten - zum Vergleich die anderen Fraktionen in der 10. Wahlperiode: CDU/CSU - 6,7, SPD - 10,4, FDP - 8,6 Prozent. Es dauerte nicht lange, bis die Grünen - mit über der Hälfte weiblicher Abgeordneter im 11. Bundestag - die anderen Parteien unter erheblichen Zugzwang brachten. Per Quote steigerte die SPD ihren Frauenanteil in der Bundestagsfraktion auf gut ein Drittel (35,6 Prozent im 16. Bundestag); CDU, CSU und FDP konnten sich zwar innerparteilich nicht auf Quoten einigen, rekrutierten in der Folgezeit aber auch mehr Frauen, die gegenwärtig in der Unionsfraktion gut 20 Prozent, in der FDP ein knappes Viertel ausmachen. Die PDS bzw. Linke war seit 1990, sofern sie eine Gruppe oder Fraktion bilden konnte, mit 43 bis 58 Prozent Frauen im Bundestag vertreten.

Im europäischen Vergleich liegt der Bundestag heute mit einem knappen Drittel weiblicher Abgeordneter im obersten Bereich. Insbesondere die skandinavischen Staaten (ohne Island) und die Niederlande weisen traditionell sehr hohe Frauenanteile auf; 2005/2006 betrugen diese zwischen 36,7 und 47,3 Prozent. Dahinter rangieren Spanien (36,0), Belgien (34,7), Island (33,3) und Österreich (32,2), bevor die Bundesrepublik mit 31,6 Prozent Rang zehn belegt. Die meisten süd- und die osteuropäischen Länder kommen auf zehn bis 20 Prozent Frauenanteile in ihren Parlamenten, und auch die USA nehmen mit 16,2 Prozent nur Rang 66 weltweit ein. Die Tatsache, dass Ruanda den Spitzenplatz innehat und Costa Rica Nummer drei ist, verweist aber auch darauf, solche Daten nur nach Kenntnis weiterer Details des jeweiligen politischen Systems, der gesellschaftlichen Situation und der Politischen Kultur zu interpretieren.

Suzanne S. Schüttemeyer

Quelle: Angaben bis zur 13. Wahlperiode aus Peter Schindler (Bearb.), Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, 3 Bände, Baden-Baden 1999, Band I, S. 634; Angaben ab der 14. Wahlperiode aus dem von Michael F. Feldkamp bearbeiteten Nachfolgeband 1994 bis 2003, Baden-Baden 2005, S. 158 sowie ders., Deutscher Bundestag 1987 bis 2005: Parlaments- und Wahlstatistik, in: ZParl, 37. Jg. (2006), Heft 1, S. 7.

Unter diesem Blickwinkel kommt es darauf an, dass die Abgeordneten in der Lage sind, ihre Aufgaben im Parlament und als Bindeglied zu den Bürgerinnen und Bürgern so effektiv wie möglich zu erfüllen. Im Deutschen Bundestag hat dafür - früher und intensiver als in anderen europäischen Parlamenten - eine Entwicklung eingesetzt, in deren Verlauf die Arbeitsbedingungen stetig verbessert wurden.

Der Weg zu einem professionellen Parlament war schon in den Anfangsjahren des Bundestages vorgezeichnet worden. In der ersten Wahlperiode waren die Abgeordneten noch davon ausgegangen, dass sie nach etwa zwei Jahren die Kriegsfolgen gesetzgeberisch bewältigt haben und die parlamentarische Arbeit dann in der Regel in einem halben Jahr schaffen würden, um sich die andere Hälfte des Jahres ihrem "normalen" Beruf widmen zu können. Diese Annahme bewahrheitete sich jedoch nicht. Rasch entwickelte sich das Mandat zu einer vollen Berufstätigkeit. Die im Parlament anfallenden Aufgaben und die aus der Gesellschaft gestellten Anforderungen hinsichtlich Umfang, Art und Qualität der Entscheidungen und Regelungen ließen bald nur noch im Ausnahmefall den "Feierabendpolitiker" zu. Diese Tendenzen erhielten weitere Schubkraft, als in den 1960er Jahren eine Planungseuphorie einsetzte und man hoffte, Politik durch wissenschaftliche Methoden besser steuern zu können.

Mit der Parlamentsreform von 1969 wurden insbesondere die Rahmenbedingungen für die Mandatsausübung verbessert. Bis dahin hatten MdBs ohne herausgehobene Ämter in Fraktion oder Parlament keine nennenswerte Ausstattung und mussten einen guten Teil ihrer Zeit für Büroarbeiten aufwenden. 1969 wurden Zahlungen für Persönliche Mitarbeiter eingeführt. Heute kann jeder Abgeordnete über circa 9000 Euro monatlich aus dem Bundeshaushalt verfügen, um einen Mitarbeiterstab zu beschäftigen. Deren Zahl stieg von 398 im ersten Jahr auf circa 1000 Ende der 1970er Jahre und betrug im 15. Bundestag knapp 4500. 70 Prozent von ihnen arbeiten in Teilzeit; jeder fünfte ist wissenschaftlicher Mitarbeiter, 55 Prozent sind für ihre Abgeordneten im Wahlkreis tätig.

Quellentext

Flexibilität gefragt - wissenschaftliche Mitarbeiter

Dr. Kurt Lehner war ein alter Hase, Hartfrid Wolff ein Neuling. Wolff wurde 2005 zum ersten Mal in den Bundestag gewählt [...]. Bei der Suche nach einem "wissenschaftlichen Mitarbeiter" entschied er sich für [...] jemanden, der sich vor Ort auskannte. [...] Da war Kurt Lehner der Richtige. Seit 1998 arbeitet er einem Volksvertreter zu.

[...] "Wissenschaftlicher Mitarbeiter" lautet die offizielle Bezeichnung. Es gibt auch die Variante "Persönlicher Referent". Aber so ganz genau ist das nicht festgelegt. Die Bundestagsverwaltung unterscheidet nach Tarifklassen, und nur wer eine akademische Ausbildung hat, trägt diese Bezeichnung. [...]
Die Modelle, nach denen die Abgeordnetenbüros zusammengestellt sind, können unterschiedlich sein. Bei Hartfrid Wolff gilt derzeit die "klassische" Situation: ein wissenschaftlicher Mitarbeiter, eine Sekretärin, eine studentische Hilfskraft - aktuell ein Politikstudent - und gelegentlich Praktikanten. [...]
Wenn ein Abgeordnetenbüro jede einzelne E-Mail beantworten würde, wäre die Arbeit nicht zu bewältigen. Das gilt auch für viele Briefe, die eintreffen. Hartfrid Wolff ist in seiner Fraktion zuständig für den Zivil- und Katastrophenschutz und in dieser Funktion auch Mitglied des Innenausschusses. Jüngst richtete der Deutsche Feuerwehrverband ein Schreiben an die wichtigsten Fraktionsmitglieder und auch die anderen Fraktionen. Der Brief wurde von einem Abgeordneten im Namen der Fraktion beantwortet. Es soll keine doppelte Arbeit anfallen. Man koordiniert sich und stimmt ab, wer Antwortbriefe entwirft.
Zum "Networking" außerhalb des Wahlkreises gehörte jüngst der Besuch von Hartfrid Wolff beim Technischen Hilfswerk (THW) und dem Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) in Bonn. [...] Es ging um die [...] Frage, wie diese beiden Organisationen des Bundes künftig zusammenarbeiten sollen oder gar vereinigt werden. [...] Diese Kontakte inhaltlich vorzubereiten gehört zu den Aufgaben des wissenschaftlichen Mitarbeiters. Er recherchiert, sammelt Informationen und Positionen und hält die Kontakte. Die Themenschwerpunkte ergeben sich aus der allgemeinen politischen Entwicklung, vermittelt durch die Medien und die Tagesordnungspunkte des Bundestages, aber auch aus den Ereignissen und Auseinandersetzungen im Wahlkreis. [...]
Bei vielen heimischen Fragen muss [...] auch bundespolitisch etwas geschehen: "Wir in Berlin müssen dann überlegen, was erreicht werden kann. Viele Dinge finden gar nicht auf der Ebene der Gesetzgebung statt, sondern in vermittelnden Gesprächen. Vor allem wenn man mit den Akteuren sprechen kann, von denen eine Problemlösung abhängt. Das ist ein ganz wichtiger Bereich der parlamentarischen Mitarbeiter." [...]
Viel Flexibilität ist gefragt. Von einem geregelten Tagesablauf kann kaum die Rede sein: "Jeder Tag ist anders." Deutlich unterscheiden sich vor allem die Sitzungswochen und die Nichtsitzungswochen. Die Sitzungswochen sind durch die anfallenden Termine vorprogrammiert. An den Arbeitskreissitzungen der Fraktion nimmt er regelmäßig teil, an den Fraktionssitzungen praktisch nie, weil deren inhaltliche Vorbereitung im Arbeitskreis stattfindet. Bei den Ausschusssitzungen des Parlaments ist der wissenschaftliche Mitarbeiter nur hin und wieder beteiligt, je nach Bedarf seines Abgeordneten. Unabdingbar ist es in der Sitzungswoche jedoch, die Presselage sorgfältig zu beobachten, um sofort reagieren zu können.
Priorität in den Sitzungswochen haben auf jeden Fall größere Gesetzesinitiativen oder ein neues Fraktionspositionspapier. [...] Lehner bereitet Wolffs Reden vor. Gemeinsam diskutieren sie vorab die Inhalte. [...] Es muss jedoch nicht alles im Abgeordnetenbüro erledigt werden. Dessen Besatzung erhält Unterstützung in der Pressestelle der Fraktion bei Pressemitteilungen, von den Fachreferenten der Fraktionsarbeitskreise, dem Fraktionsbüro, dem Apparat, der sich um Tagesordnungen und Sitzungsräume kümmert, und auch dem Wissenschaftlichen Dienst und der Pressedokumentation des Bundestages. [...]
Der wissenschaftliche Mitarbeiter arbeitet normalerweise 39 Stunden. "Es kann in Sitzungswochen auch schon mal deutlich mehr werden", räumt er ein. "Es kommt drauf an, die Arbeit richtig zu organisieren." [...]

Franz Drey, "Jeder Tag ist anders", in: Behörden Spiegel vom Oktober 2006

Ein weiteres Ergebnis dieser Parlamentsreform war die Einrichtung der Hauptabteilung "Wissenschaftliche Dienste" in der Verwaltung des Bundestages. Die Abgeordneten verlangten für ihre Arbeit bessere Informationsgrundlagen, auch von wissenschaftlicher Qualität. Mit der Einrichtung von Ausschusssekretariaten und anderen Unterabteilungen, die Abgeordnete zum Beispiel mit Gutachten versorgen, sowie mit verbesserten technisch-organisatorischen Kapazitäten und dem Aufbau einer mittlerweile über 1,5 Millionen Bände umfassenden Bibliothek wurden deutliche Schritte in Richtung auf die Professionalisierung des Parlaments vollzogen.

Diese Entwicklung verstärkte vor allem ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 1975 zur finanziellen Stellung der Abgeordneten. Das Gericht befand, dass das Mandat eine Vollzeittätigkeit geworden sei - mit Folgen für die Diäten: "Aus der Entschädigung des Inhabers eines Ehrenamtes ist die Bezahlung für die im Parlament geleistete Tätigkeit geworden. Der Abgeordnete [...] erhält nicht mehr bloß eine echte Aufwandsentschädigung, er bezieht aus der Staatskasse ein Einkommen." Und dieses Einkommen müsse, wie im Grundsatz schon in Art. 48 Abs. 3 GG verankert, den Parlamentariern eine ausreichende Existenzgrundlage geben und ihre Unabhängigkeit sichern, zudem der Bedeutung des Amtes, der damit verbundenen Verantwortung und den Belastungen gerecht werden. Ausdrücklich wurde vom BVerfG verfügt, dass die Höhe der Diäten den Abgeordneten die Möglichkeit eröffnen müsse, ihre bisherigen Berufe aufzugeben und sich voll und ganz dem Mandat zu widmen.

Diäten im Deutschen Bundestag 1977-2005Diäten im Deutschen Bundestag 1977-2005
Auf dieser Grundlage verabschiedete der Bundestag 1976 mit nur wenigen Gegenstimmen und Enthaltungen das so genannte Abgeordnetengesetz, das die Steuerpflichtigkeit der Diäten begründete, eine steuerfreie Kostenpauschale für mandatsbedingte Ausgaben, zum Beispiel für die Unterhaltung von Büros, einer Wohnung und für die Lebenshaltung am Parlamentssitz sowie für Reisekosten, einführte und die Altersregelung pensionsähnlich gestaltete. An dieser Grundstruktur änderte sich trotz zahlreicher, teilweise hitzig geführter Debatten in Parlament und Öffentlichkeit seither nichts.

Besonders strittig gestaltet sich immer wieder die Frage, ob und um wie viel die Diäten angehoben werden sollen, um sie der allgemeinen Einkommensentwicklung anzupassen. Dabei steht regelmäßig auch der Vergleichsmaßstab zur Diskussion sowie das Problem der "Entscheidung in eigener Sache". Nicht selten wurde in diesem Zusammenhang der Vorwurf der "Selbstbedienung" laut, denn die Abgeordneten müssen ja über ihre eigene Bezahlung befinden. Die Auslagerung in eine externe Kommission ist nur auf den ersten Blick ein Ausweg aus diesem Dilemma. Das zentrale Problem ist erfahrungsgemäß die Transparenz, die öffentliche Sichtbarkeit der Entscheidungsfindung in dieser Sache. In der Vergangenheit haben einzelne Abgeordnete und Fraktionen entweder versucht, die Diätendiskussion populistisch zu nutzen, sich als "Sparer am eigenen Leib" zu profilieren und jegliche Erhöhung abzulehnen, obwohl die Einkünfte der Abgeordneten nachweislich hinter der allgemeinen Einkommensentwicklung zurückgeblieben sind; oder sie wollten den leidigen, oft aus allgemeiner Politikerverdrossenheit gespeisten Vorwürfen entgehen, indem sie automatische Kopplungen der Diäten etwa an Richtergehälter und ihre Anhebung durch Indexierung der Lebenshaltungskosten vorschlugen. Ersteres dient nicht der sachlichen Klärung des Problems, letzteres verfehlt den demokratischen Anspruch auf möglichst große Transparenz.

Die Bürgerinnen und Bürger würden dem Parlamentarismus mehr Anerkennung zollen, würden sich die Abgeordneten offensiv der Diskussion stellen und einen Vergleich ihrer Leistungen mit den Beschäftigten in anderen Teilbereichen wie Wirtschaft, Verwaltung und Wissenschaft nicht scheuen. Dabei könnte auf so manches Vorurteil und manche Widersprüchlichkeit in den Anforderungen, die an den Bundestag gestellt werden, aufmerksam gemacht, manches Missverständnis in der öffentlichen Wahrnehmung des Parlaments aufgeklärt werden. Wollen die Bürger ein leistungsfähiges Parlament, aus dem eine h andlungsfähige Regierung hervorgeht, müssen sie sich auch fragen lassen, was diese ihnen "wert" sind. Gelingt es zu vermitteln, dass Politik nicht von wohlmeinenden Amateuren für kurze Zeit angemessen ausgeübt werden kann und Entscheidungen unter den heutigen Bedingungen vielfältiger Vernetzungen und Verhandlungsnotwendigkeiten professioneller Politiker bedürfen, dann wird auch der Boden für die Einsicht bereitet, dass das Mandat entsprechend honoriert werden muss. Dazu muss der Bundestag aber auch selbstbewusst die "Entscheidung in eigener Sache" treffen und öffentlich verantworten.

Quellentext

"Parlamentarismus" in der DDR vor 1989...

Die Deutsche Demokratische Republik ist bis 1989/90 eine kommunistische Diktatur gewesen. Insofern kann die Volkskammer nicht auf eine Stufe mit dem Deutschen Bundestag gestellt werden. Erst in ihrer letzten Phase, nachdem die Sozialistische Einheitspartei Deutschlands (SED) ihr Machtmonopol verloren hatte, sollte die Volkskammer zu einem demokratischen Parlament werden, zu einem Parlament auf Abruf allerdings. Als die am 18. März 1990 gewählte Volkskammer zusammentrat, war klar, dass die Einheit und damit ihre Auflösung nur wenige Monate bevorstand. [...]

Die sowjetische Besatzungszone entwickelte sich nach 1945 anders als die amerikanische, britische und französische. Die sowjetische Besatzungsmacht ließ keinen Zweifel daran aufkommen, dass sie nicht gewillt war, ein pluralistisches politisches System entwickeln zu lassen. Die Vorherrschaft der Kommunisten wurde immer deutlicher. Im April 1946 kam es zur Zwangsvereinigung von KPD und SPD. Eine neue "Sozialistische Einheitspartei Deutschlands" (SED) errang dank der sowjetischen Besatzungsmacht allmählich ein Machtmonopol. Die beiden anderen Parteien - die CDU und die LDPD - verloren ihre Eigenständigkeit. [...]
In der "Nationalen Front der Deutschen Demokratischen Republik", die jeweils eine Einheitsliste für die Wahlen aufstellte, waren die Parteien (SED, CDU, LDPD, DBD, NDPD) zusammen mit den Massenorganisationen vereint. Zu ihnen gehörte der Freie Deutsche Gewerkschaftsbund (FDGB), die Freie Deutsche Jugend (FDJ), der Demokratische Frauenbund Deutschlands, der Kulturbund der DDR (KB) sowie die Vereinigung der gegenseitigen Bauernhilfe (VdgB). [...] Die Mandate der Volkskammer, der obersten Volksvertretung der DDR, wurden nach einem vorher festgelegten Schlüssel vergeben. Die SED erhielt 24,5 Prozent der 500 Mandate, die vier Blockparteien bekamen je 10,4 Prozent. Dem FDGB standen 12,2 Prozent zu, der FDJ 7,4, dem DFD 6,4, dem Kulturbund der DDR 4,2 und der VdgB 2,8 Prozent. Die meisten Repräsentanten der Massenorganisationen gehörten zugleich der SED an, so dass diese auch formell eine absolute Mehrheit in der Volkskammer hatte. Das Machtmonopol der SED war damit auf mehrfache Weise gesichert. [...]
Die geringe Bedeutung der Volkskammer zeigte sich allein darin, dass sie nur selten zusammentrat. Auf die siebziger Jahre beispielsweise entfielen ganze 34 Sitzungstage. In einem bemerkenswerten Kontrast zur Ohnmacht der Volkskammer stand der Sachverhalt, dass ihre Abgeordneten immer vollzählig erschienen waren. Lediglich ein einziges Mal wurde in der Geschichte der nicht frei gewählten Volkskammer das Prinzip der Einmütigkeit durchbrochen. Im März 1972 gab es im "Ja-Sager"-Parlament bei dem Gesetz zur Schwangerschaftsunterbrechung aus den Reihen der CDU 14 Gegenstimmen und acht Enthaltungen.
Nach der DDR-Verfassung war der Volkskammer eine Reihe von Verfassungsorganen untergeordnet - der Staatsrat, der Nationale Verteidigungsrat, der Ministerrat, das Oberste Gericht sowie der Generalstaatsanwalt. All diese Organe wurden von der Volkskammer gewählt. Allerdings konnte keine Rede davon sein, dass sich in der Praxis etwa der Staatsrat der Volkskammer "unterordnete". Der Vorsitzende des Staatsrates war zugleich der Generalsekretär des ZK der SED - und damit der mächtigste Mann im Staate.
[...] Dem Wahlakt war bereits Genüge getan, wenn der Stimmzettel in die Wahlurne geworfen wurde. Der Bürger hatte keine Entscheidung. Obwohl die Verfassung geheime Wahl vorschrieb, stellte offene Wahl die Regel dar. [...] Offene Wahl galt als Zeichen des Vertrauensbeweises für die Kandidaten der "Nationalen Front". Wer nichts zu verbergen habe, könne sein Vertrauen offen bekunden.
Die Wahlbeteiligung lag bei allen Wahlen über 98 Prozent, die Zahl der Ja-Stimmen betrug jedes Mal deutlich über 99 Prozent. Nichts erhellte offenkundiger den Versuch der SED, gesellschaftliche Harmonie vorzutäuschen. [...]

Eckhard Jesse, in: Parlamentarische Demokratie 1, Informationen zur politischen Bildung Nr. 227, 3. Aufl., Bonn 2000, S. 20 ff.

...und 1989/90

Ein besonderes Kapitel des Parlamentarismus in Deutschland wurde 1989/90 geschrieben. Der Zusammenbruch der SED-Diktatur brachte in der DDR allenthalben "Runde Tische" hervor, darunter auch den Zentralen Runden Tisch der DDR (ZRT), der den Anspruch erhob, freie Wahlen in der DDR herbeizuführen, um die DDR schließlich in ein freiheitlich demokratisches Gemeinwesen zu überführen.
Der ZRT war nicht gewählt worden. Daher war es nur konsequent, dass seine Mitglieder für den ZRT nicht den Status eines Parlamentes reklamierten. Wohl aber beanspruchten sie, zusammen mit der Volkskammer der DDR die Politik dieser Republik so lange zu kontrollieren, bis auch für diesen Staat ein demokratisches Parlament seine Arbeit aufnehmen werde. Durch die Übernahme dieser Kontroll- und Öffentlichkeitsfunktion wuchs der ZRT aber obendrein und mindestens vorübergehend ebenfalls in die Funktion eines Gesetzgebers der DDR hinein - dies umso mehr, als sich die (alte) Volkskammer im Winter 1989/90 mehr und mehr selbst auflöste. Für die Parlamentarismusforschung war es verblüffend zu beobachten, mit welcher Geschwindigkeit und Zielgenauigkeit sich der ZRT in seiner Organisation und in seinem Verfahren in die Zwangsläufigkeiten klassischer Parlamente hinein bewegte.
Nicht anders die erste und einzig frei gewählte Volkskammer (vom 5. April 1990 bis 2. Oktober 1990): Nur für die 38 Sitzungen dieser Volkskammer ist es erlaubt, im hier argumentierten Sinne von Parlamentarismus auch in der DDR zu reden (Patzelt/Schirmer).
Die Erfahrung mit und in der ersten frei gewählten Volkskammer der DDR war ein Lehrstück über den Zusammenhang von Partizipation, Transparenz und Effizienz. Die im Sommer 1990 immer aufs Neue improvisierende Volkskammer der DDR war zwar emotional "aufregend"; sie beflügelte jedoch zunehmend den gegenläufigen Ruf nach Ruhe und den Anspruch (nicht nur) der dortigen Bürgerinnen und Bürger auf ein schließlich routinemäßig funktionierendes Parlament. Tatsächlich erfuhren die Bürger dieser Übergangszeit Parlamentarismus als "government by discussion", also Partizipation und Transparenz. Sehr schnell allerdings wurde ihnen die ebenso zutreffende Fortsetzung dieses englischen Satzes zur Gewissheit: "...but it only works if you can stop peopletalking". Der Vorsitzende der SPD-Volkskammerfraktion, Richard Schröder, unterstrich die Dringlichkeit dieser Weisheit mit dem lakonischen Bonmot, es gäbe so etwas, wie das "Menschenrecht auf handlungsfähige Regierung". Deutlicher kann nicht zum Ausdruck gebracht werden, wie sehr die demokratische Regierungsweise von der Leistungsfähigkeit ihrer Parlamentsfraktionen, ihrer Funktionstüchtigkeit insgesamt also abhängig ist. Mit spektakulären, aber leerlaufenden Parlamentsaktivitäten - von Fraktionsdisziplin freigestellter Partizipation - ist nämlich am Ende für die Bürgerinnen und Bürger nichts zu gewinnen. Deren Wohlergehen verlangt ein effizientes, das heißt entscheidungsfähiges Regierungssystem.

Uwe Thaysen

1|2 Auf einer Seite lesen

Dossier

Deutsche Demokratie

In der deutschen Demokratie ist die Macht auf mehr als 80 Millionen Menschen verteilt: Alle Bürger sind für den Staat verantwortlich. Aber wie funktioniert das genau? Wer wählt den Kanzler, wer beschließt die Gesetze? Und wie wird man Verfassungsrichter?

Mehr lesen

24 x Deutschland
Infografiken

24 x Deutschland

Was sind die Grundsätze unserer Verfassung? Welche Aufgaben hat der Bundestag? Und wie entsteht ein Gesetz? 24 Infografiken geben einen Überblick und zeigen, wie die deutsche Demokratie funktioniert.

Mehr lesen