Parlamentarische Demokratie
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Funktionserfüllung im Fraktionenparlament


22.8.2007
Der Parlamentarismus der Bundesrepublik hat sich als durchweg stabil erwiesen. Das ist das Verdienst der Fraktionen, deren Arbeit in Regierung und Opposition zur Festigung der parlamentarischen Strukturen wesentlich beigetragen hat.

Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) sitzt am 14.12.2012 in Berlin im Bundestags-Untersuchungsausschuss bei der Befragung zu den Morden der rechtsextremen Terrorzelle NSU. Schäuble, der von 1989 bis 1991 und von 2005 bis 2009 Bundesinnenminister war, sagt als Zeuge vor dem Untersuchungsausschuss aus.Mitglieder des Bundestags-Untersuchungsausschusses zu den Morden der rechtsextremen Terrorzelle NSU befragen den ehemaligen Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble. (© picture-alliance/dpa)

Einleitung



Mit ihren arbeitsteiligen und hierarchischen Strukturen schaffen die Fraktionen, wie gezeigt, die Voraussetzungen dafür, dass die einzelnen Abgeordneten ihren Aufgaben nachkommen können. Es sind die Parteien im Bundestag, die die Handlungs- und Steuerungsfähigkeit des großen und als Gesamtheit schwerfälligen Parlaments erst herzustellen vermögen. Sie sind es, die Politik bündeln und Arbeitsteilung organisieren. Damit können Parlamentsfunktionen in der Praxis weitestgehend als Fraktionsfunktionen betrachtet werden. Auch in der Rechtswissenschaft ist erkannt worden, dass die Fraktionen die "zentralen Aktivitätsträger des Parlaments" (Klaus Stern) sind und "diejenigen Institute, die realiter die materiellen verfassungsrechtlichen Aufgaben des Parlaments wahrnehmen" (Wolf-Dieter Hauenschild).

Diese Einschätzungen treffen voll und ganz auf die Funktionen der Wahl und Rekrutierung, der Gesetzgebung und Kontrolle zu. Auch die Öffentlichkeits- und die Artikulationsfunktion werden durch die Organisations- und Bündelungsleistungen der Fraktionen erfüllt; hier teilen sie sich aber die Aufgaben mit den einzelnen Abgeordneten, die als Vermittler von Politik und als Bindeglied zu den Wählerinnen und Wählern ihrerseits die Voraussetzungen dafür schaffen, dass die Fraktionen die Repräsentationsfunktion wahrnehmen können.

Wahl- und Rekrutierungsfunktion

Deutsche RegierungschefsDeutsche Regierungschefs

Als Angela Merkel im November 2005 zur ersten Kanzlerin der Bundesrepublik Deutschland gewählt wurde, hatte sie lediglich sieben Vorgänger: Helmut Kohl hatte sechzehn Jahre lang regiert, Konrad Adenauer vierzehn und Helmut Schmidt acht. Gerhard Schröder brachte es auf sieben, der erste sozialdemokratische Kanzler Willy Brandt auf fünf Jahre im Amt; Ludwig Erhard und Kurt Georg Kiesinger standen jeweils drei Jahre an der Spitze der Regierung. Im Durchschnitt regierten die Bundeskanzler also sieben Jahre. Fünf von ihnen wurden mindestens einmal, einer davon sogar viermal wiedergewählt. Diese beachtliche Kontinuität im Amt nimmt sich noch beeindruckender aus, wenn man sie mit der Situation in der ersten deutschen Republik vergleicht. In den 14 Jahren der Weimarer Republik amtierten 13 Kanzler in 20 Koalitionsregierungen beziehungsweise Präsidialkabinetten; am längsten mit gut drei Jahren Wilhelm Marx, allerdings auf vier Kabinette verteilt, nicht einmal acht Wochen Kurt von Schleicher,bevor die Nationalsozialisten die Macht ergriffen.

In der Bundesrepublik kam es indessen nur 1972, 1983 und 2005 zu vorgezogenen Neuwahlen des Bundestages, wobei lediglich 2005 Regierungschef und Koalition ausgetauscht wurden. Die Wähler bestätigten also die amtierenden Regierungschefs und damit die Leistungen des Parlaments bei der Wahrnehmung seiner Wahlfunktion. Kanzlerwechsel während der Legislaturperiode fanden 1963, 1966, 1974 und 1982 statt; in den ersten drei Fällen handelte es sich jeweils um den Austausch von Personen in derselben Fraktion, 1966 auch um den Beginn einer neuen (der ersten Großen) Koalition; nur 1982 kam es zum "Machtwechsel", als das sozialliberale Bündnis zerbrach und Helmut Kohl durch eine neue Mehrheit aus Union und FDP mittels des Konstruktiven Misstrauensvotums zum Kanzler gewählt wurde.

Quellentext

Auflösung des Bundestages 2005 - Chronologie

[...] Sonntag, 22. Mai 2005: Die CDU geht aus der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen erstmals nach 39 Jahren als stärkste politische Kraft hervor. [...] Mit dem bevorstehenden Regierungswechsel in Düsseldorf bauen CDU/CSU ihre Dominanz im Bundesrat auf 43 von insgesamt 69 Stimmen, nicht jedoch auf eine Zweidrittelmehrheit aus. [...] Um 20.00 Uhr gibt Bundeskanzler Schröder gegenüber der Presse im Bundeskanzleramt folgende Erklärung ab: "Deutschland befindet sich in einem tiefgreifenden Veränderungsprozess. [...] Mit der Agenda 2010 haben wir dazu entscheidende Weichen gestellt. [...] Bis sich aber die Reformen auf die konkreten Lebensverhältnisse aller Menschen in unserem Land positiv auswirken, braucht es Zeit. Vor allem aber braucht es die Unterstützung der Bürgerinnen und Bürger für eine solche Politik. Mit dem bitteren Wahlergebnis für meine Partei in Nordrhein-Westfalen ist die politische Grundlage für die Fortsetzung unserer Arbeit in Frage gestellt. [...] Deshalb betrachte ich es als Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland als meine Pflicht und Verantwortung, darauf hinzuwirken, dass der Herr Bundespräsident von den Möglichkeiten des Grundgesetzes Gebrauch machen kann, um so rasch wie möglich, also realistischerweise für den Herbst dieses Jahres, Neuwahlen zum Deutschen Bundestag herbeizuführen."
Montag, 23. Mai 2005: Regierungssprecher Bèla Anda erklärt am Vormittag, die Neuwahl zum Bundestag soll über eine gescheiterte Vertrauensfrage und eine darauf folgende Auflösung des Parlaments eingeleitet werden. [...] Bundeskanzler Schröder unterrichtet in einem circa 20-minütigen Gespräch am Nachmittag Bundespräsident Köhler über diese Absicht. [...]
Samstag, 28. Mai 2005: Der Abgeordnete Werner Schulz (Bündnis 90/Die Grünen) kündigt erstmals in einem Gespräch mit der "Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung" eine Verfassungsklage an, sollte Schröder in einer Sachfrage künstlich das Misstrauen herbeiführen. [...]
Donnerstag, 16. Juni 2005: Der Staatsminister im Kanzleramt Rolf Schwanitz informiert den Ältestenrat des Bundestages, dass der Bundeskanzler am 1. Juli die Vertrauensfrage stellen wird. Der Kanzler werde darüber Bundestagspräsident Wolfgang Thierse (SPD) am 27. Juni in einem Schreiben informieren. Schröder wolle die Vertrauensfrage, wie angekündigt, ohne Verknüpfung mit einer inhaltlichen Frage stellen.
Dienstag, 21. Juni 2005: Bundespräsident Köhler berät mit den Vorsitzenden der Bundestagsfraktionen und den Parteivorsitzenden die angestrebte Vertrauensfrage und die damit beabsichtigte Herbeiführung von Neuwahlen des Bundestages. [...]
Montag, 27. Juni 2005: Der stellvertretende Regierungssprecher Steg teilt mit, dass Bundeskanzler Schröder seinen Antrag auf Vertrauensfrage bei Bundestagspräsident Thierse eingereicht hat. Das Schreiben lautet: "Sehr geehrter Herr Bundestagspräsident, gemäß Artikel 68 des Grundgesetzes stelle ich den Antrag, mir das Vertrauen auszusprechen. Ich beabsichtige, vor der Abstimmung am Freitag, dem 1. Juli 2005, hierzu eine Erklärung abzugeben." [...]
Dienstag, 28. Juni 2005: Tageszeitungen berichten, dass das BVerfGNeuwahlen auf der Basis einer absichtlich herbeigeführten Abstimmungsniederlage bei der Vertrauensfrage ablehnen könnte, denn es stünde ein Teil der Karlsruher Richter diesem Vorhaben äußerst kritisch gegenüber. Das Gericht weist am Mittagt die Behauptung zurück, einige Richter hätten bereits eine vorgefasste Meinung zur Berechtigung der Vertrauensfrage. [...]
Donnerstag, 30. Juni 2005: Nach Meinung der innenpolitischen Sprecherin von Bündnis 90/Die Grünen Silke Stokar wüchse in der Regierungskoalition die Zahl der Abgeordneten, die wegen der Vertrauensfrage von Bundeskanzler Schröder eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht unterstützen. [...]
Freitag, 1. Juli 2005: Bundeskanzler Schröder informiert morgens die SPD-Fraktion über die genaue Begründung für seinen Antrag auf Vertrauen. [...] Anschließend unterrichtet Schröder auch die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen über die weitere Vorgehensweise. [...] Der Bundestag zählt bei der Abstimmung über die Vertrauensfrage 600 Abgeordnete. [...] Die notwendige Stimmenzahl für die so genannte Kanzlermehrheit beträgt [...] 301. [...] (Abgegebene Stimmen 595, davon Ja 151, Nein 296 und Enthaltungen 148 - Anm. d. Red.) Damit erreicht der Antrag des Bundeskanzlers nicht die erforderliche Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.
Montag, 18. Juli 2005: Regierungssprecher Anda erklärt, dass die Bundesregierung davon ausgeht, dass Bundespräsident Köhler am Donnerstag oder Freitag seine Entscheidung über Neuwahlen bekannt geben werde. Das ergebe sich aus der Drei-Wochen-Frist. Köhler habe bereits angekündigt, die Frist von 21 Tagen nach der Vertrauensabstimmung möglicherweise voll auszunutzen.
Donnerstag, 21 Juli 2005: [...] Um 20.15 Uhr führt Köhler in einer Fernsehansprache [...] unter anderem aus: "[...] ich habe heute den 15. Deutschen Bundestag aufgelöst und Neuwahlen für den 18. September angesetzt. [...] Ich habe die Beurteilung des Bundeskanzlers eingehend geprüft. [...] Doch ich sehe keine andere Lagebeurteilung, die der Einschätzung des Bundeskanzlers eindeutig vorzuziehen ist. Ich bin davon überzeugt, dass damit die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Auflösung des Bundestages gegeben sind. [...] " [...]
Freitag, 22. Juli 2005: Beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe gehen die ersten Klagen gegen die Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten ein. [...]
Donnerstag, 25. August 2005: Der Zweite Senat des BVerG weist die Organklage der Bundestagsabgeordneten Hoffmann und Schulz als unbegründet zurück. Die angegriffenen Entscheidungen des Bundespräsidenten seien mit dem Grundgesetz vereinbar. Ein dem Zweck des Artikel 68 GG widersprechender Gebrauch der Vertrauensfrage, um zur Auflösung des Bundestages und zu einer vorgezogenen Neuwahl zu gelangen, lasse sich nicht feststellen. Der Einschätzung des Bundeskanzlers, er könne bei den bestehenden Kräfteverhältnissen im Bundestag künftig keine vom Vertrauen der Parlamentsmehrheit getragene Politik mehr verfolgen, sei keine andere Einschätzung eindeutig vorzuziehen. [...]

Michael F. Feldkamp, "Chronik der Vertrauensfrage des Bundeskanzlers am 1. Juli 2005 und der Auflösung des Deutschen Bundestages am 21. Juli 2005", in: ZParl, 37.Jg. (2006) Heft 1, S. 19ff.


Das große Verdienst der Verlässlichkeit und Stabilität, die dieseZahlen ausdrücken, kommt den Parteien im Parlament zu. Sie schafften es jedes Mal, sei es nach Bundestagswahlen, sei es während einer Wahlperiode, einen Kanzlerkandidaten zu präsentieren, der im ersten Wahlgang die nötige absolute Mehrheit der Stimmen im Bundestag erhielt. Der erste Test auf die Zuverlässigkeit einer Koalition, den die Kanzlerwahl darstellt, gelang also immer und immer auf Anhieb. Und dass es die "richtige" Wahl war, kann man an dem länger als eine Wahlperiode dauernden Verbleib fast aller Regierungschefs im Amt ablesen. Daran wird auch deutlich, dass die Fraktionen, die sie ins Amt hoben, über den Tag der Kanzlerwahl hinaus dachten: Nicht nur dieses eine Mal waren sie zur Unterstützung bereit, sondern sie legten offenbar ihre Entscheidung so an, dass damit auch die während der Wahlperiode nötigen parlamentarischen Mehrheiten in der Regel sicher waren. Damit ist den Fraktionen gleichzeitigdemokratische Verhandlungs- und Kompromissfähigkeit bescheinigt, denn nur einmal, 1957, konnte eine Partei die absolute Mehrheit an Stimmen und Sitzen im Bundestag erringen; danach bedurfte es zur Regierungsbildung und -führung immer einer Koalition.

Sogar in Krisensituationen konnten die Fraktionen des Bundestages ihre Wahlfunktion erfüllen. Als in den 1960er Jahren zweimal in der CDU/CSU- und 1974 in der SPD-Fraktion deutlich wurde, dass - bei unverändert vorhandenen parlamentarischen Mehrheiten - ein amtierender Kanzler seinen Aufgaben nicht mehr gerecht wurde und Wählerverluste zu befürchten waren, suchte man nach Ersatz. Auch diese Nagelprobe auf die zuverlässige Erfüllung der Wahlfunktion gelang: 1963 und 1974 stand in Union wie SPD umgehend ein Kandidat bereit, der die Unterstützung der jeweiligen Koalitionsfraktionen fand; beide, Ludwig Erhard und Helmut Schmidt, entstammten zudem ihren Fraktionen und hatten dort bzw. in der Regierung lange Jahre Führungsfunktionen innegehabt. Als 1966 und 1982 die regierenden Koalitionen auseinanderbrachen, schafften es die Parteien im Parlament, neue Bündnisse zu schmieden und in kurzer Frist wieder handlungsfähige Kanzler und Kabinette zu installieren.

Ähnlich erfolgreich ist die Bilanz bei der Rekrutierung der Minister. Eindeutig sind es die Fraktionen, in denen die Abgeordneten gleichsam ihre Lehrzeit für Kabinettspositionen absolvieren und sich profilieren müssen. Bei Regierungsbildungen stellen sie das natürliche Personalreservoir. Der Kanzlerkandidat und die Verhandlungsführer der Koalitionspartner (die selbst fast alle Führungspositionen in ihren Fraktionen bekleiden) müssen sorgsam darauf achten, dass sie die fachlich und politisch qualifizierten Frauen und Männer ihrer jeweiligen Fraktion in das Kabinett einbinden. So ist die enge Beziehung zwischen Regierung und Mehrheitsfraktionen am besten gesichert und gewährleistet, dass alle bei den Entscheidungen während der Wahlperiode eng zusammenarbeiten und an einem Strang ziehen.

Lässt man die erste Wahlperiode außer Acht, als sich die parlamentarischen Strukturen und Verfahren erst herausbilden mussten, so ist für die Unionsfraktion festzuhalten, dass in den nachfolgenden 45 Jahren ihrer Parlamentsgeschichte von 1953 bis 1998, als sie die Regierungsmehrheit an Rot/Grün verlor, von 69 Ministern 46 dem Fraktionsvorstand entstammten. In der SPD kamen in der Zeit ihrer Regierungsverantwortung von 1966 bis 1982 22 von 38 Ministern aus dem Fraktionsvorstand. Rechnet man nur die "einfache" parlamentarische Erfahrung, so hatte lediglich etwa jeder zehnte christdemokratische und sozialdemokratische Minister diese nicht aufzuweisen, war also vor Übernahme eines Regierungsamtes nicht Mitglied des Bundestages. Eine ungewöhnlich hohe Zahl von Personen ohne Bundestagsmandat berief Gerhard Schröder 1998 in sein erstes Kabinett: Sechs der elf von der SPD zu besetzenden Fachressorts wurden von Nicht-MdBs geleitet. Der Kanzler selbst war zwar von 1980 bis 1986 Abgeordneter in Bonngewesen, seither aber Landespolitiker; das Versäumnis, genügend Mitglieder der Fraktion ins Kabinett zu berufen, dürfte wesentlich dafür verantwortlich sein, dass der ersten Regierung Schröder ein Fehlstart attestiert wurde.

Hier zeigt sich noch einmal deutlich die Logik des parlamentarischen Regierungssystems: Die enge, eben auch personelle Verknüpfung von Parlamentsmehrheit und Regierung sichert die Funktionsfähigkeit. Stammen die Minister aus dem Parlament, verfügen sie dort über ihre "Hausmacht", so verlaufen Kommunikation und Kooperation reibungsloser, und die Mehrheit kann "ihre" Regierung viel besser kontrollieren.

Kontrolle durch das Parlament



Die Logik des parlamentarischen Regierungssystems ist auch die Ursache dafür, dass die Kontrollfunktion nicht vom Gesamtparlament wahrgenommen wird, sondern - mit je eigenen Zielen und eigenen Instrumenten - von der Mehrheit einerseits und der Opposition andererseits ausgeübt wird.

Parlamentarische KontrollrechteParlamentarische Kontrollrechte
Im Bundestag steht den Abgeordneten bzw. den Fraktionen ein umfangreiches Arsenal an Kontrollinstrumenten zur Verfügung. Sie reichen vom Konstruktiven Misstrauensvotum über Frage- und Informationsrechte und das Budgetrecht bis hin zu Untersuchungsausschüssen und Normenkontrollverfahren beim Bundesverfassungsgericht. Viele dieser Instrumente sind ausdrücklich als Minderheitsrechte ausgestaltet, um der Opposition faire Chancen zu geben, das Handeln der Regierung und ihrer Mehrheit im Parlament zu überprüfen.

So gibt es zum Beispiel für das Alltagsgeschäft der Informationsbeschaffung im Bundestag eine ganze Palette von Möglichkeiten, Anfragen an die Bundesregierung zu richten. Jeder Abgeordnete kann die schon erwähnten kurzen Fragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung durch die Regierung einreichen. Weitere Fragerechte stehen Fraktionen bzw. Abgeordneten in Fraktionsstärke zu: Große Anfragen sind auf umfangreichere Themenkomplexe gerichtet, zum Beispiel auf die "Zukunft der Bauwirtschaft", die "Wirtschaftliche Auswirkung der EU-Osterweiterung", die "Zukunft der deutschen Sprache" oder die "Vereinfachung des Steuerrechts". Da sie neben der schriftlichen Antwort der Regierung auch zur Debatte auf die Tagesordnung des Bundestages gesetzt werden können (§§ 100, 101 GO-BT), dienen Große Anfragen nicht nur der sachlichen Information, sondern auch der öffentlichen Auseinandersetzung mit der Politik der jeweiligen Regierungskoalition. Kleine Anfragen, mit denen "Auskunft über bestimmt bezeichnete Bereiche" (§ 104 GO-BT) von der Regierung verlangt werden kann, werden nur schriftlich beantwortet.

Wie die Großen Anfragen sind auch die Aktuellen Stunden ein wichtiges Mittel, Öffentlichkeit herzustellen. Sie können von einer Fraktion zur Aussprache "über ein bestimmt bezeichnetes Thema von allgemeinem aktuellen Interesse" (§ 106 GO-BT) beantragt werden. Beide Instrumente werden vornehmlich von der Opposition eingesetzt, um der Regierung vor den Augen der Wählerschaft Versäumnisse vorzuwerfen und sich selbst als die bessere Alternative darzustellen. So brachten zur Zeit der sozialliberalen Koalition die SPD- und die FDP-Fraktion keine einzige Große Anfrage ein. Gelegentlich nutzen aber auch die Fraktionen der Mehrheit Große Anfragen; dann handelt es sich in aller Regel um abgesprochene Aktionen, mit denen der Regierung die Bühne geboten wird, ihre Politik öffentlich zu präsentieren oder zu verteidigen. Die Statistik spiegelt diese Motive: Zwischen 85 und 100 Prozent der Großen Anfragen stammen von Oppositionsfraktionen. Ihr Anteil an Kleinen Anfragen lag in den letzten fünf Wahlperioden zwischen 89,1 und 99,7 Prozent.

Einsatz parlamentarischer KontrollinstrumenteEinsatz parlamentarischer Kontrollinstrumente
Diese Kontrollaktivitäten im Bundestag erfuhren einen sprunghaften Anstieg mit dem Einzug der Grünen 1983. Hatte die christdemokratische Opposition in den vier Wahlperioden zuvor zwischen 24 und 47 Große Anfragen an die sozialliberale Regierung gerichtet, so machte die neue grüne Fraktion erheblich regeren Gebrauch von diesem Mittel: Ihre 87 Großen Anfragen veranlassten auch die auf die Oppositionsbänke verwiesene SPD zu aktiverem öffentlichkeitswirksamen Verhalten und 61 solchen Anfragen. Seither gab es immer mehr als eine Oppositionsfraktion im Bundestag und somit Wettbewerb unter ihnen - mit der Folge, dass sich die Zahl der Anfragen auf hohem Niveau einpendelte. Zur Illustration mögen einige Themen dienen, zu denen in der 14. Wahlperiode Auskunft von der Regierung begehrt wurde: Energiepolitik für das 21. Jahrhundert (CDU/CSU), Doping im Spitzensport und Fitnessbereich (CDU/CSU), Entwicklung und Situation in Ostdeutschland (PDS), Reform des Behindertenrechts (CDU/CSU), Politik der Bundesregierung für den ländlichen Raum (PDS), Bildungs- und Forschungspolitik für eine nachhaltige Entwicklung (SPD/Bündnis 90/Grüne), "Wir sind bereit": Versprechen der Bundesregierung - Anspruch und Wirklichkeit (FDP).

Ein für die Entstehungsgeschichte des Parlamentarismus konstitutiver und insofern geradezu klassischer Bestandteil der Kontrollaktivitäten ist das Budgetrecht. Im Bundestag wird der Bedeutung dieses Instruments für die Kontrolle der Regierung besonders augenfällig schon dadurch Rechnung getragen, dass der Haushaltsausschuss - nicht rechtlich fixiert, aber aus Tradition - immer von einem Mitglied der Opposition geleitet wird. Dieser Ausschuss ist das parlamentarische Zentrum zur Befassung mit dem Bundeshaushalt, der als Gesetz verabschiedet wird. In diesem Prozess ist die Regierung die dominante Akteurin; nur sie kann Haushaltsplan und -entwurf einbringen. Dabei hat insbesondere der Bundesfinanzminister eine Reihe von speziellen Kompetenzen zum konjunkturpolitischen Handeln. Nichtsdestoweniger ist der Haushaltsausschuss ein ernst zu nehmender Wächter über die Bundesfinanzen. Er wirkt an der Aufstellung des Budgets, am Vollzug und an der nachträglichen Kontrolle mit; auch an allen ausgabewirksamen Entscheidungen des Bundestages muss er beteiligt werden. Die Arbeit im Ausschuss ist überwiegend durch Kollegialität und Kooperation geprägt. In welchem Ausmaß ein gemeinsames Credo - nämlich sparsames Haushalten - unter den Mitgliedern, und zwar fraktionsübergreifend, verbreitet ist, wird daran deutlich, dass seine Mitglieder - unabhängig davon, ob sie aus Mehrheit oder Opposition stammen - im Bundestagsjargon "die Haushälter" genannt werden. Viele von ihnen sind langjährige, mit dem speziellen Haushaltsverfahren vertraute und erfahrene Parlamentarier, die sich zudem gut untereinander kennen. So darf man den Einfluss des Ausschusses nicht unterschätzen; insbesondere bei der Kontrolle von Details in den Einzelplänen der Ressorts kann ihm versiertes Arbeiten attestiert werden. Geht es um grundlegende Prioritätenentscheidungen oder drücken sich Konflikte zwischen Regierungsmehrheit und Opposition in den Zahlen des Budgets aus, so kommt die dem Parlamentarismus eigene Frontstellung zum Tragen: Letztlich werden die regierungstragenden Fraktionen ihre Prioritäten gegen die Opposition durchsetzen. Dafür hat sie schließlich auch die Wählerschaft legitimiert, indem sie sie zur Mehrheit machte.

Ein besonders scharfes Schwert der Opposition, um die Regierung öffentlichkeitswirksam bloßzustellen, sind Parlamentarische Untersuchungsausschüsse. Sie sind sogar in der Verfassung als Minderheitsrecht verankert (Art. 44 GG). Auf Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages muss ein solcher Ausschuss vom Bundestag eingesetzt werden. Zwei bis drei Untersuchungsausschüsse pro Wahlperiode sind der Normalfall; insgesamt hat der Bundestag bis 2005 35mal von diesem Kontrollinstrument Gebrauch gemacht. Häufig auch als "Skandalenqueten" bezeichnet, sollen die Untersuchungsausschüsse Fehlverhalten bzw. Fehlentscheidungen vor allem der Regierung aufdecken und anprangern. Nicht zuletzt durch die Anlehnung des Verfahrens an den Strafprozess ist aber der Eindruck in der Öffentlichkeit entstanden, es handele sich bei diesen Ausschüssen um gerichtsähnliche Gremien, die der Wahrheitsfindung dienen. Dazu sind sie als Institutionen, die der beschriebenen Logik des Parlamentarismus folgen, aber nur sehr begrenzt in der Lage. Vor allem in den Abschlussberichten kommen die je unterschiedlichen Einschätzungen von Mehrheits- und Oppositionsfraktionen zum Ausdruck und erfüllen damit den zentralen Zweck der Untersuchungsausschüsse: Die Wähler sollen sich aus den kontroversen Interpretationen der Beteiligten ein Urteil bilden können über die in Rede stehenden Vorkommnisse und die Verantwortung der politischen Akteure. Somit fördern die Untersuchungsausschüsse die "Parteienwahrheit" zutage und sind deshalb keineswegs das nutzlose Hornberger Schießen, als das sie oft kritisiert werden, weil man fälschlicherweise "Tatsachenwahrheiten" von ihnen erwartet. Das große Medienecho, das Untersuchungsausschüsse finden - mittlerweile werden Zeugenanhörungen live im Fernsehen übertragen -, birgt die Gefahr, dass dieses Instrument für Showeffekte eingesetzt wird. Um aber die öffentliche Wirkung als intensive, ernst zu nehmende Kontrolle der Regierung zu erhalten, ist vor leichtfertiger und übertrieben häufiger Nutzung zu warnen. Bisher sind die Fraktionen des Bundestages dieser Versuchung nicht erlegen.

Quellentext

Der Zweck von Untersuchungsausschüssen

Sie sind Mini-Gerichte des Parlaments, doch in der Praxis scheinen Untersuchungsausschüsse auf den ersten Blick wenig zu bewirken. Dabei stolperte schon mehr als ein hochrangiger Politiker über die Gremien. [...] Insgesamt 36 Ausschüsse hat der Deutsche Bundestag seit seinem Bestehen eingesetzt, ihre Themen reichten von Bestechung in der Frage der künftigen Hauptstadt bis zu HIV-infizierten Blutkonserven. [...] Untersuchungsausschüsse hätten "ihren Sinn verloren" schrieb die "Tageszeitung" 1999, "Die Zeit der Untersuchungsausschüsse ist vorbei" unkte drei Jahre später die "Süddeutsche Zeitung". Ein Grund für die Skepsis: Die Ausschüsse arbeiten zwar ähnlich wie Gerichte mit Beweiserhebung und Zeugenvernahme, doch es gibt keine Angeklagten und die Ergebnisse sind juristisch meist folgenlos. Altkanzler Helmut Kohl etwa schwieg gleich in zwei Ausschüssen, die sich mit erwiesenermaßen illegalen Parteispenden beschäftigten - Konsequenzen hatte es keine.
Sind Untersuchungsausschüsse also nutzlos? Dieter Wiefelspütz glaubt das nicht. Der innenpolitische Sprecher der SPD-Fraktion war federführend am Untersuchungsausschussgesetz beteiligt. Mit dem Gesetz wurden die Rechte der Ermittlungsgremien 2001 erstmals klar definiert - und gestärkt. "Man kann nicht wie früher mit der Opposition Schlitten fahren", sagt Wiefelspütz.
Das Votum von einem Viertel der Abgeordneten genügt, um einen Ausschuss einzusetzen. Darin sind die Parteien zwar gemäß ihrer Stärke im Bundestag vertreten, die Opposition hat aber heute verbindliche Rechte, etwa wenn es darum geht, Zeugen vorzuladen. Wer sich drücken will, darf in Haft genommen werden und muss bis zu 10 000 Euro zahlen, Falschaussagen sind wie vor einem richtigen Gericht mit Strafe bedroht.
Schon in der Vergangenheit hatten Untersuchungssausschüsse auch immer wieder personelle Konsequenzen: Der ehemalige Wirtschaftsminister Otto Graf Lambsdorff musste ebenso wie Ex-Bundestagspräsident Rainer Barzel in Folge der per Ausschuss aufgearbeiteten Flickaffäre zurücktreten, der frühere Ministerpräsident Björn Engholm stolperte über eine Falschaussage vor einem Ausschuss zur Barschel-Affäre. Zwar können die Ausschüsse erst dann tätig werden, wenn sich Skandale längst ereignet haben. Doch was zuvor oft nur die "Skizze eines Skandals" war, werde durch Ausschüsse mit "Details und Leben" gefüllt, schrieb die "Zeit". [...]
Als SPD-Vertreter wertet Wiefelspütz BND- und Visa-Ausschuss naturgemäß als Versuch der Opposition, sich politisch zu profilieren. Dass in den Ausschüssen "der politische Kampf mit den Mitteln der Strafprozessordnung" fortgesetzt wird, stört ihn aber nicht. "Was ist denn daran schlecht in der Demokratie?" Ähnlich argumentiert der Politikwissenschaftler Jürgen Plöhn. In der Politik gehe es nun mal nicht um eine abstrakte Wahrheit, sagte Plöhn der Zeitschrift "Das Parlament". Ein Untersuchungsausschuss sei dann erfolgreich, "wenn er eine politische Debatte prägt und sie mit Argumenten versorgt". [...]

David Böcking, "Was nützen Untersuchungsausschüsse?", in: Financial Times Deutschland Online vom 29. März 2007


Kontrovers hinsichtlich seiner Wirkung wird das Konstruktive Misstrauensvotum eingeschätzt. In fast sechzig Jahren bundesrepublikanischer Geschichte ist es lediglich zweimal zur Anwendung gekommen: 1972 versuchte der damalige Oppositionsführer Rainer Barzel erfolglos, den sozialdemokratischen Kanzler Willy Brandt auf diese Weise abzusetzen; 1982 gelang es Helmut Kohl, die FDP aus der Koalition mit der SPD herauszulösen und das Konstruktive Misstrauensvotum am 1. Oktober jenes Jahres gegen Helmut Schmidt zu gewinnen. Trotz der soliden Mehrheit, die mit der neuen Koalition aus Union und FDP im Bundestag vorhanden war, und der somit ohne Zweifel gegebenen Handlungsfähigkeit der Regierung strengte Kohl aber anschließend - wie vorab versprochen - die Neuwahl des Bundestages vor Ablauf der regulären Wahlperiode an. Zu massiv wurde in der öffentlichen Diskussion ein solcher Kanzlersturz ohne Wählervotum für illegitim gehalten - ganz entgegen der Verfassungsrechtslage.

Zahlenmäßig spielt also dieses wohl spektakulärste Kontrollinstrument im Bundestag eine geringe Rolle. Auch für den Zweck, für den es der Parlamentarische Rat vor allem ins Grundgesetz aufgenommen hatte - nämlich zum Schutze der Regierung vor destruktiven Mehrheiten, die selbst nicht bereit sind zur Übernahme von Regierungsverantwortung - wurde es nicht gebraucht: Die Parteien bzw. Fraktionen im Bundestag erwiesen sich stets als hinreichend kompromissfähig und verantwortungsbewusst, so dass die Bundesrepublik Deutschland geradezu zum Musterbeispiel stabilen Regierens wurde. Allerdings darf die Wirkung des Konstruktiven Misstrauensvotums für die Beziehungen zwischen Regierung und Mehrheit nicht unterschätzt werden: Es ist ein Damoklesschwert, dessen Schärfe man lieber nicht testet, weil sie fatal sein könnte. Die Regierung muss sich hüten, die Folgebereitschaft der eigenen Fraktion(en) oder zu vieler ihrer Abgeordneter so zu strapazieren, dass diese ihr das Vertrauen entziehen. Solch ein "antizipativer Effekt" des Misstrauensvotums kann plausibel vermutet, aber natürlich kaum gemessen werden.

Sind die "klassischen" Kontrollrechte zwar die im Bundestag gut ausgebaute Domäne der Opposition, so darf für ein wirklichkeitsgerechtes Verständnis des Bundestages jedoch nicht der Eindruck entstehen, als erschöpfe sich hierin die parlamentarische Kontrolle. Ebenso bedeutend sind nämlich die entsprechenden Aktivitäten der Mehrheit. Auch sie kontrolliert "ihre" Regierung - allerdings auf anderen Wegen und mit anderen Zielen als die Opposition. Die Mehrheit hat natürlich kein Interesse daran, der Öffentlichkeit Fehler oder Mängel "der eigenen Leute" vorzuführen. Vielmehr werden die Abgeordneten der Parlamentsmehrheit alles daran setzen, in den Augen der Wählerinnen und Wähler als erfolgreich zu erscheinen - und das ist nun einmal nur mit einer Regierung möglich, die in diesem Sinne gute Leistungen erbringt. Also wird intern sichergestellt, dass die Gesetzentwürfe und andere politische Vorhaben den Anforderungen entsprechen; dies geschieht durch ständige Kommunikation und gegenseitige Überzeugungsarbeit auf informellen und nicht-institutionalisierten Wegen sowie in den dafür eingerichteten Gremien, vor allem in den Arbeitsgruppen. Wird hinter den verschlossenen Türen von Koalitionsfraktionen und Regierung nicht das gewünschte Politikergebnis erzielt, so steht der Mehrheit der Austausch von Ministern oder - aus ihrer Sicht schlimmstenfalls - der des Kanzlers zu Gebote. Da dies aber Mittel sind, die der Öffentlichkeit Defizite in der Regierungsmehrheit aufzeigen, werden zuvor alle Möglichkeiten der internen und bewusst nicht nach außen sichtbaren Richtungskontrolle ausgeschöpft. Der Wechsel von Konrad Adenauer zu Ludwig Erhard oder von Willy Brandt zu Helmut Schmidt sowie auf Landesebene der angekündigte Rücktritt des bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber Anfang 2007 verdeutlichen exemplarisch diese Kontrollmacht der Fraktionen.




 

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