Parlamentarische Demokratie

Neue Problemlagen


22.8.2007
Die neuen Herausforderungen für den Parlamentarismus liegen in der europäischen Integration, der Globalisierung und der zunehmenden Beteiligung von Lobbyisten, Verbänden und Experten. Kritiker sehen die Gefahr einer Entparlamentarisierung.

Ein Flagge von Europa vor dem Deutschen Bundestag, dem Reichstag, in Berlin, Deutschland.Eine Flagge von Europa vor dem Deutschen Bundestag, dem Reichstag, in Berlin, Deutschland. (© AP)

Einleitung



Auch wenn Demokratie nie ungefährdet ist und von einer Generation zur nächsten immer wieder gelehrt und gelernt werden muss, so waren doch die Nachkriegsjahrzehnte in der Bundesrepublik von breiter Anerkennung und einem Grundvertrauen in die Leistungsfähigkeit des politischen Systems geprägt. Diese Zeiten scheinen vorbei zu sein. Die Zufriedenheit mit dem Funktionieren der Demokratie sinkt, und es ist nicht sicher, ob und in welchem Maße sich aktuell negative Beurteilungen von Regierungen, Parlamenten und Politikern auf die grundsätzliche Akzeptanz der Demokratie als Staatsform niederschlagen.

Was in der Bevölkerung überwiegend als eher diffuses Unbehagen oder konkrete Kritik an einzelnen Entscheidungen laut wird, findet sich in der Politikwissenschaft unter anderem als Diskussion um die so genannte Entparlamentarisierung oder den "Post-Parlamentarismus".

Auswirkung der Europäischen Integration



Deutscher Bundestag und Europäisches Parlament im VergleichDeutscher Bundestag und Europäisches Parlament im Vergleich
Schon Ende der 1970er Jahre war festzustellen, dass der Deutsche Bundestag mehr oder minder schleichend und von der Öffentlichkeit unbeachtet eine ganze Reihe von Gesetzgebungszuständigkeiten an die Organe der EWG bzw. EU verloren hatte. Einer Phase der Stagnation folgte ein kräftiger Integrationsschub durch die Einheitliche Europäische Akte, die den 1993 in Kraft getretenen Vertrag von Maastricht vorbereitete. Die Verträge von Amsterdam 1997 und Nizza 2000 ließen weitere Schritte in Richtung gemeinschaftlicher Entscheidungen folgen, und die Diskussionen um einen Verfassungsvertrag geben weiteren Anlass, nach der Rolle der nationalen Parlamente im politischen Entscheidungsprozess zu fragen.

Karikatur: Verhältnis Brüssel - Nationale ParlamenteKarikatur: Verhältnis Brüssel - Nationale Parlamente
Heute werden so gut wie alle Bereiche der Landwirtschaft auf EU-Ebene reguliert. In der Währungs- und Geldpolitik, breiter noch: in der Wirtschaftspolitik entstammen mehr als drei Viertel der Rechtsetzung europäischen Verfahren. Eine Reihe weiterer Politikfelder ist partiell vergemeinschaftet. In jeder Wahlperiode erreichen den Bundestag circa 2500 bis 3000 EU-Vorlagen und 10000 bis 15000 Begleitdokumente. Nur in einem Teil davon, nämlich den Richtlinien, kann das Parlament noch eigenständig legislativ tätig werden. Aber auch hierbei ist der Rahmen durch Absprachen zwischen den nationalen Regierungen oft so eng gezogen, dass kaum noch Gestaltungsspielraum bleibt.

Im Alltagsgeschäft muss der Bundestag versuchen, auf die Verhandlungsführung und das Stimmverhalten der Minister sowie des Bundeskanzlers im Ministerrat beziehungsweise im Europäischen Rat kontrollierend Einfluss zu gewinnen. Die nach dem Vertrag von Maastricht neu gefassten Grundgesetzartikel 45 und 23 bieten hierfür einige Chancen. Art. 45 GG verpflichtet den Bundestag, einen Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union einzusetzen. Mit dieser Verankerung in der Verfassung wird dem Gremium ein Rang verliehen, den es in der parlamentarischen Praxis jedoch nur wenig zur Geltung zu bringen vermag. Selten ist der EU-Ausschuss in der Beratung von Vorlagen federführend; zumeist nimmt diese Aufgabe der fachlich zuständige Ausschuss wahr. Außerdem erreichen nur wenige EU-Angelegenheiten das Plenum des Bundestages, in der Regel bleibt nur die pauschale und nachträgliche Kontrolle der Vorlagen, da diese als Paketlösungen der Brüsseler Aushandlungsprozesse den nationalenParlamenten zugehen. Ähnlich schwach nimmt sich die Stellung des Bundestages im Verhältnis zur Regierung aus, wenn es um deren Handeln in den EU-Gremien geht. Nach Art. 23 GG müssen Stellungnahmen des Bundestages den Verhandlungen in der EU "zugrunde gelegt" werden; rechtliche Bindungswirkung entfalten diese aber nur, wenn sie in einem förmlichen Gesetz für den jeweiligen Fall niedergelegt sind.

Faktisch muss bei diesen parlamentarischen Kontrollrechten wiederum zwischen den Möglichkeiten und Zielen von Mehrheitsfraktionen einerseits und der Opposition andererseits unterschieden werden. Während die Opposition im Normalfall auf die förmlichen Verfahren angewiesen ist, können die Abgeordneten der Regierungsmehrheit informell Einfluss auf ihre Minister nehmen, bevor diese im Ministerrat der EU entscheiden. Die Grenzen dieses Einflusses sind aber enger gesteckt als im nationalen Rahmen, denn in der europäischen Normsetzung ist die Bundesregierung selbst nur ein Akteur neben weiteren. Zudem erschweren die enorme Fülle der Materien sowie die engen Fristen im supranationalen Entscheidungsprozess eine intensivere Mitwirkung der Abgeordneten, auch wenn sie der Mehrheit angehören.

Quellentext

Zusammenarbeit des EP mit den nationalen Parlamenten

Schon seit 1963 finden regelmäßig Konferenzen der Parlamentspräsidenten und -sprecher der nationalen Versammlungen und des EP statt. Ziel ist die Verbesserung der Kooperation zwischen den Parlamenten sowie die Ermittlung und Durchsetzung gemeinsamer Interessen. Aufgrund der Kompetenzunterschiede ihrer Mitglieder und divergierender Aufgabenpräferenzen der nationalen Parlamente ist dieses Gremium eher schwach.
Vor der Einführung der Direktwahl des Europäischen Parlaments 1979 wurden nationale Abgeordnete in das EP delegiert. Damit war eine enge Bindung an die Arbeit in den nationalen Versammlungen gewährleistet. Heute üben nur noch einige französische Abgeordnete ein Doppelmandat aus. Deshalb wurden andere Möglichkeiten der Verzahnung der Politikebenen gesucht. Von Bedeutung sind hier vor allem die seit 1989 halbjährlich stattfindenden Sitzungen der Konferenz der auf EU-Angelegenheiten spezialisierten Ausschüsse nationaler Parlamente und des Europaparlaments (Conférence des Organes spécialisés en Affaires communautaires, COSAC), welche der interparlamentarischen Kommunikation und gegenseitigen Information dienen.
Seit einiger Zeit haben nationale Parlamente eigene Büros in Brüssel eingerichtet; das Büro des Deutschen Bundestages hat dort auch bereits seit 2007 seine Arbeit aufgenommen. Ziel der Parlamentsbüros ist es, noch direkter und schneller über europapolitische Aktivitäten der EU-Organe informiert zu sein; diese Büros sollen auch das Funktionieren der im Verfassungsvertrag vorgesehenen neuen Rechte für nationale Parlamente bei der Subsidiaritätskontrolle unterstützen.

Melanie Piepenschneider, "Vertragsgrundlagen und Entscheidungsverfahren", in: Europäische Union, Informationen zur politischen Bildung Nr. 279/Bonn 2006, S. 23f.


Insgesamt ist der Bundestag - wie auch die anderen nationalen Parlamente der EU-Mitgliedstaaten - im Hinblick auf den europäischen Einigungsprozess mit mehreren Problemen konfrontiert:

  • Er hat objektiv Gesetzgebungskompetenzen eingebüßt - und zwar auf innenpolitisch bedeutsamen Feldern. Diese Kompetenzverluste werden nur symbolisch dadurch aufgefangen, dass der Bundestag ihnen selbst zustimmen musste und, im Interesse der europäischen Integration, auch keineswegs widerwillig zugestimmt hat.
  • Anstelle der eigenständigen Gestaltung der abgetretenen Regelungsmaterien verfügt der Bundestag über ein deutlich eingeschränktes Instrumentarium zur Umsetzung von Richtlinien und zur Kontrolle beziehungsweise Beeinflussung der nationalen Regierung. Diese kann sich wiederum mit Hinweis auf die supranationalen Kompromisserfordernisse unschwer solchen parlamentarischen Einflussversuchen entziehen - auch und damit anders als im nationalen Kontext dem Einfluss der sie tragenden Fraktionen.
  • Die Arbeitskapazität des Bundestages und die zur Verfügung stehende Zeit reichen oft nicht aus, um den ohnehin schon schmalen Korridor der Mitwirkung effektiv nutzen zu können.
Im nationalen Kontext hat also die europäische Integration förmliche Kompetenzen vom Bundestag hin zur Regierung verlagert sowie den Einfluss auch der regierungstragenden Fraktionen geschmälert; insofern hat in der Tat eine "Entparlamentarisierung" stattgefunden. Dass demgegenüber mittlerweile wegen der Funktions- und Kompetenzgewinne des Europäischen Parlaments von einer - wenn auch phasenverschobenen und vorsichtigen - "Re-Parlamentarisierung" Europas (Andreas Maurer) gesprochen werden kann, mag ein gewisser Trost für die Abgeordneten sein. Der Bundestag hat sich ohnehin in seiner institutionellen Positionierung im europäischen Mehrebenensystem stets eher als Sachwalter des Europäischen Parlaments auf dem Wege zur demokratischen Legitimationsinstanz für europäische Entscheidungen denn als Anwalt in eigener Angelegenheit verstanden. Soll es aber angesichts der starken Stellung der Regierungen nicht zur weiteren Entparlamentarisierung im nationalen Raum kommen, so bleibt es dem Bundestag wie den anderen nationalen Parlamenten weiterhin aufgegeben, sich im europäischen Verfassungswerk einen Platz zu sichern. Wirksame Formen der Kooperation, Kontrolle und Einflussnahme, formell wie informell, müssen weiterentwickelt bzw. installiert werden.

Quellentext

Landesparlamente: alte Verlierer, neue Gewinner?

In mancher Hinsicht ähnelt der Prozess der "Entparlamentarisierung" durch die europäische Integration dem Weg, den der deutsche Landesparlamentarismus in den vergangenen Jahrzehnten genommen hat. Die verfassungsrechtliche Vorgabe (Art. 70 GG), wonach den Ländern das Recht zur Gesetzgebung zusteht, "soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht", hat sich in der Praxis zur so genannten Unitarisierung entwickelt. Das heißt vor allem, dass sich die Gesetzgebung auf den Bund verlagerte und die Landtage bald nur noch auf wenigen Politikfeldern gestalten und entscheiden konnten. Dazu gehörten neben der Landesverfassung und dem Kommunalrecht die Organisation und Regelung der Landesverwaltung, das Polizei- und Ordnungsrecht, die Bildungs- und Kulturpolitik sowie das Presse- und Rundfunkwesen. Die Neigung der Länder, sogar in diesen Bereichen sich abzustimmen - zum Beispiel durch Landesministerkonferenzen - und ihren Parlamenten alle Länder umfassende Kompromiss- und Paketlösungen anzubieten, hat die Vereinheitlichung noch mehr vorangetrieben und den Landtagen weitere Gestaltungsmöglichkeiten entzogen. Hinzu kamen vom Bund beschlossene Kompetenzübertragungen an die EG bzw. die EU, die auch bisher den Ländern zustehende Regelungsmaterien betrafen.
Die Gewinner dieser Entwicklung waren die Exekutiven der Länder. Nicht nur wuchs der Einfluss der Ministerpräsidenten und Minister, weil immer mehr Gesetze auf Bundesebene im Bundesrat zu behandeln waren und dessen Zustimmung bedurften; die Regierungen und ihre Ministerialbürokratien koordinierten auch untereinander sowie unter Einschluss des Bundes nach Kräften - und dies keinesfalls nur aus eigenen Machtinteressen, sondern vor allem, weil die Bundesbürger darauf drangen, beim Umzug von Kiel nach Konstanz, von Aachen nach Augsburg dieselben staatlichen Leistungen vorzufinden. Das grundgesetzlich vorgegebene Ziel solchermaßen einheitlicher Lebensverhältnisse wurde im Zuge der deutschen Einheit zur Illusion und deshalb zu "Gleichwertigkeit" umformuliert. Ansonsten legten die funktionalen Erfordernisse des Einigungsprozesses eher nahe, die - schließlich jahrelang bewährten - Praktiken der Politikverflechtung und des Exekutivföderalismus fortzusetzen.
Weil darin aber im Laufe der 1990er Jahre zunehmend die Hauptursachen für die vielfach beklagte Reformunfähigkeit der Bundesrepublik gesehen wurden, richteten sich verstärkt Bemühungen auf die Entflechtung im deutschen Bundesstaat. Dazu wurde 2006 eine Föderalismusreform auf den Weg gebracht, mit der das Grundgesetz so weitgehend wie noch nie seit 1949 geändert wurde. Ob die damit erfolgte Übertragung von Regelungskompetenzen auf die Länder (zum Beispiel im Recht des öffentlichen Diensts oder im Umweltrecht), die Umstrukturierung der konkurrierenden Gesetzgebung und der Wegfall der Rahmengesetzgebung tatsächlich zu einer massiven Stärkung der Landesparlamente - und damit zur "Reparlamentarisierung" - führen werden, bleibt abzuwarten. Die sachpolitischen Erfordernisse wie die Erwartungen der Bürger und die Beharrungstendenzen der Regierungen in Bund und Ländern sollten vor allzu hohen Erwartungen warnen.

Suzanne S. Schüttemeyer




Herausforderungen durch Globalisierung



Die Dimensionen der Entparlamentarisierung, die mit den Begriffen der Globalisierung bzw. Internationalisierung angesprochen sind, lassen sich wesentlich weniger präzise ausmachen als die Auswirkungen der Europäischen Integration auf die einzelstaatlichen Parlamente. In den entsprechenden Krisenbefunden und -szenarien sind Parlamente nur eine Institution unter vielen in den etablierten Demokratien, die von der Erosion des Nationalstaates und seiner autonomen Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit betroffen sind.

Demokratische Repräsentation durch Parlamente konnte in der Vergangenheit so erfolgreich sein, weil bestimmte Voraussetzungen vorlagen: In modernen Nationalstaaten gab es prinzipiell und strukturell - wenngleich nicht zu jedem Zeitpunkt erfüllt - die Möglichkeit, die Anforderungen einer mit gleichen Rechten ausgestatteten Bürgerschaft in Einklang zu bringen mit den Entscheidungen und Steuerungsleistungen der politischen Institutionen. Innerhalb des eingegrenzten Staatsterritoriums existierte auch eine politisch-kulturelle Gemeinschaft. In ihr gab es gemeinsame Vorstellungen über Regeln zum Gemeinwohl und einen einheitsstiftenden Grundkonsens. Auf dieser Basis konnte in der Gesellschaft produktiv über Interessen und Positionen gestritten, konnten Konflikte ausgetragen und Kompromisse geschlossen werden. Freie, aber verantwortliche, an Parteien und Bürger rückgebundene Repräsentanten waren legitimiert, die Interessen im Parlament abzuwägen und gemeinwohlorientiert auszugleichen. Dabei verfügten diese Repräsentanten über die Instrumente, die Autorität und die hierarchische Machtstellung, die es ihnen erlaubten, das, wofür sie den Wählern verantwortlich waren, auch tatsächlich zu verantworten. Es tat sich keine Lücke auf zwischen den Anforderungen, welche die Bürgerinnen und Bürger an die Handlungsfähigkeit des Staates stellten, und seinen grundsätzlichen Möglichkeiten, diese Anforderungen zu erfüllen: Die von politischen Entscheidungen betroffenen Wählerinnen und Wähler waren auch durch ihre parlamentarischen Repräsentanten an diesen Entscheidungen beteiligt; kam es auf bestimmten Gebieten oder über gewisse Zeiträume zu Fehlleistungen dieser Repräsentanten, wurden sie abgewählt und ausgetauscht. Zudem waren Interessenlagen kalkulierbar, denn die gesellschaftlichen Konfliktlinien waren klar und begrenzt.

Heute dagegen sind die Grenzen des Nationalstaats in vieler Hinsicht durchbrochen. Wirtschaftlich wie kulturell ist die Mobilität in den letzten Jahrzehnten drastisch gestiegen, vor allem ermöglicht durch den rasanten technischen Fortschritt in Kommunikation und Verkehr. So muss sich die Politik immer mehr auf Individualisierung einerseits und Entgrenzung andererseits einstellen. Daraus resultieren gravierende Probleme für das demokratische politische System. Die staatlichen Institutionen, allen voran die Parlamente und Regierungen, können immer weniger autonom entscheiden, denn die Probleme entstehen gar nicht oder nur noch zum Teil im eigenen Land, und die Politik verfügt nur noch begrenzt über die Instrumente, um diese Probleme zu lösen. Insbesondere die Kapazität zur hierarchischen Steuerung, also zur autoritativen Entscheidung "von oben", ist den politischen Institutionen auf vielen Gebieten abhanden gekommen.

Karikatur: WirtschaftsflüchtlingKarikatur: Wirtschaftsflüchtling
Entsprechend verlieren sie an gesellschaftlicher Folgebereitschaft: Sie können den Bürgerinnen und Bürgern oft nicht mehr glaubhaft machen, dass sie deren Interessen wirksam vertreten beziehungsweise regeln können. Gelingt ihnen dies dennoch - zum Beispiel durch politische Inszenierungen, durch symbolische Politik oder geschickte Vermittlung -, so ist die Wirkung häufig nicht von Dauer: Zu offenkundig klaffen übernationale oder globale Problementstehung und nationale Problemlösungsfähigkeit auseinander. Im Übrigen benutzen die politischen Akteure selbst diese Zusammenhänge (gelegentlich auch taktisch), um sich ihrer Verantwortung zu entledigen. So kennt jeder etwa die Hinweise, dass ökonomische Rahmenbedingungen durch weltweite Entwicklungen gesetzt werden und die Regierung deshalb nicht oder nur begrenzt "Schuld habe", wenn die Lage in Deutschland schlecht sei. Wirtschaftliche Erholung wird dagegen regelmäßig als eigene Leistung in der Öffentlichkeit dargestellt.

Nach einschlägigen Forschungsergebnissen werden Macht und Handlungsfähigkeit des Staates besonders dort geschwächt, wo die mobileren Faktoren des Marktes, also etwa das Kapital, der nationalstaatlichen Regelsetzung entfliehen können. Geld- und Steuerpolitik, aber auch immer weitere Bereiche der Wirtschaftspolitik müssen den Anforderungen der internationalen privaten Marktakteure Rechnung tragen, die ihre Geschäfte und ihre Standorte so wählen, dass minimale Kosten und maximale Gewinne möglich sind. Sogar die nationalen Rechtssysteme im engeren Sinne unterliegen schon dem Druck zur jeweils liberalsten Regelung, um keine ökonomischen Chancen zu verpassen.

Hingegen ist der Staat dort noch am wenigsten von Erosionstendenzen bedroht, wo es um große Gruppen von Menschen oder Einzelne geht. So verfügen etwa Angestellte und Arbeiter eben nicht oder nur in höchst begrenztem Maße über die Möglichkeit des Ausstiegs aus dem nationalen Markt, aber immerhin über die Fähigkeit, Unzufriedenheit zu artikulieren und die Handelnden - zuweilen auch nur diejenigen, die sie für die Handelnden halten müssen - zur Verantwortung zu ziehen. Und damit ist der legitimatorische Kreislauf gefährdet: Den klassischen Institutionen demokratischer Entscheidung, den Parlamenten und Regierungen, kommt die autonome Regelungsfähigkeit und die hierarchische Steuerungsfähigkeit gegenüber den übernational oder global operierenden Akteuren abhanden; deshalb können sie gegenüber weiten Teilen der Bürgerschaft keine oder nur eingeschränkte Responsivität zeigen oder diese nur vorspielen; in der Folge werden politische Entscheidungen als unbefriedigend wahrgenommen und sind auch tatsächlich defizitär, weil die genannten internationalen bzw. globalen Handlungsrestriktionen gar keine effektiven, durchgreifenden Lösungen auf nationalstaatlicher Ebene zulassen.

Außerdem verändert die in bestimmten politischen und ökonomischen Bereichen einerseits integrierte, andererseits entgrenzte Welt die Art des Entscheidens. Um wirksame Regelungen für das gegenwärtige und zukünftige Zusammenleben anbieten zu können, müssen die politischen Akteure auf und zwischen den Ebenen regionalen und nationalen, supranationalen und internationalen Regierens Konsultationen führen, Übereinkünfte treffen, auch teilweise bindende Verpflichtungen eingehen. Diese Verfahren sind nicht mehr mit Vorstellungen vom umstandslosen Gebrauch einer einmal in Parlamentswahlen errungenen Mehrheit zu bewältigen und zu legitimieren. Aus diesen Zusammenhängen heraus erscheinen verhandlungsdemokratische Strukturen mit ihrer auf Konsens und Kompromiss zielenden Beteiligung zahlreicher Interessen angemessener, um die politischen Entscheidungsinstanzen handlungs- und steuerungsfähig zu halten. Gleichzeitig könnte der "verhandelnde Staat" als Ausweg aus den Dilemmata derEuropäisierung, Globalisierung und Individualisierung das Ende des demokratischen Parlamentarismus bedeuten.

Entparlamentarisierung durch Verhandeln?



Immer häufiger äußern Beobachter - und durchaus auch Beteiligte am politischen Prozess - als Besorgnis oder Kritik, dass sich das Parlament entmachten lasse. Nach ihrem Eindruck verhandelt die Regierung direkt mit Verbänden, kündigt eine bestimmte Gesetzgebung an oder verspricht diese sogar über den Kopf des Bundestages hinweg. In Politiknetzwerken kooperiert danach die Exekutive (also die Regierung mit ihrer Ministerialbürokratie) mit Vertretern der Interessengruppen und sucht nach einem "Konsens". Es wird eine Lösung angestrebt, welche die politischen Ziele der Regierung mit den Positionen der betroffenen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Kräfte in Einklang bringt, um die Akzeptanz und damit Umsetzbarkeit der politischen Entscheidung zu sichern. In dieser Sicht bleibt dem Parlament dann nur noch, die Vereinbarung "abzunicken". Korrekturen im Detail seien gar nicht mehr möglich; der Kompromisscharakter und die Tauschbeziehungen solcher Verhandlungslösungen erlaubten esnicht, irgendeinen Teil des Pakets aufzuschnüren, ohne es als Ganzes zu gefährden; angesichts der Logik des parlamentarischen Regierungssystems bleibe der Parlamentsmehrheit auch nicht die reale Möglichkeit, nein zu sagen, da damit die eigene Regierung bloßgestellt und ein negatives Bild in der Öffentlichkeit erzeugt werde.

Diese Kritik nimmt an, dass mittlerweile in neokorporatistischen oder zumindest höchst kooperativen Strukturen "ausgewählte Verhandlungspartner", die "nicht in den demokratischen Legitimations- und Verantwortungszusammenhang des Grundgesetzes einbezogen sind", an die Stelle des Bundestages treten, der nicht mehr "substantiell an der materiellen Entscheidungsfindung beteiligt" ist, so der Präsident des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier.

Die Regierung verhandelt heute nicht nur vermehrt mit Verbänden und Interessengruppen, sondern greift zudem häufig auf Expertengremien, Sachverständigenkommissionen und/oder Beiräte zurück. Auch dies führt zu Parlaments- bzw. Parlamentarismuskritik. Dabei wird vorgetragen, dass solche Gremien keineswegs lediglich der besseren Information der Regierung dienten. Ziel sei bei ihrer Einsetzung nicht oder jedenfalls nicht mehr primär, unverbindlich externe Expertise zu erschließen. Vielmehr werde weit über die informationelle Entscheidungsvorbereitung hinausgegangen. Konsens solle gefunden und breitere gesellschaftliche Legitimität mit Hilfe vermeintlich objektiven Sachverstands hergestellt werden. Als Beispiele werden die nach ihren Vorsitzenden benannten Kommissionen Hartz (Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt), Rürup (Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme) und Süßmuth (Zuwanderung) oder der Nationale Ethikrat angeführt.

Quintessenz auch dieser Kritik ist die Behauptung, Entscheidungen würden aus dem Parlament in sehr selektive Kreise von Experten verlagert, die mit der Exekutive die jeweilige politische Lösung verhandelten oder dieser mit dem Mythos wissenschaftlicher Objektivität unangreifbare Argumentationshilfe lieferten. Die förmliche Letztentscheidung verbleibe zwar beim Bundestag, dessen verfassungsrechtliche Stellung insofern unangetastet ist. Ausgehöhlt werde aber seine inhaltlich-substanzielle Mitwirkung an den Entscheidungen. Die Gegenposition zu dieser Kritik lautet: Wer bemängelt, dass die politische Willensbildung und tatsächliche Entscheidung nicht "im Parlament und im Rahmen parlamentarischer Verfahren stattfindet", verkennt Essenz wie Praxis des modernen Parlamentarismus.

Quellentext

Niedergangsthesen und ihre falschen Maßstäbe

[...] Besonders auffallend ist eine schon kurz nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland einsetzende und in den seither vergangenen über 50 Jahren geradezu habituell gewordene Geringschätzung des Parlaments in seiner jeweils konkreten politischen und personellen Präsenz als Deutscher Bundestag. [...]
Schon bald nach der ersten Konsolidierung der Gesetzgebungsarbeit des Bundestages tritt [...] die Technokratie-These auf. Ihr zufolge ist das Parlament der zunehmenden fachlichen Schwierigkeit der differenzierten Handlungsfelder immer weniger gewachsen, von Sachzwängen umstellt und von externen Inhabern organisierter Sachkunde immer stärker gelenkt und manipuliert. [...]
Die Exekutivdominanz-These ist damit verbunden und unterstellt, gegenüber dem "geballten Sachverstand" der Ministerialbürokratie und ihrer Helfer in Kommissionen und Beiräten hätten die einzeln agierenden Abgeordneten zunehmend weniger Argumentations- und Durchsetzungschancen. In der Gesetzgebungsarbeit bleibe ihnen, von der Verfolgung marginaler Detailinteressen abgesehen, keine umfassende gestaltende Kompetenz für politische Zielsetzungen. Die Exekutive dominiere immer stärker über die gesetzgebende Gewalt, indem sie dieser den Inhalt der Gesetze mehr oder weniger vorschreibe. Damit werde die "Gewaltenteilung" durchbrochen, die "Machtbalance" zwischen Parlament und Regierung gestört und der "Machtverlust" des Parlaments besiegelt.
Mit der Lobbyismus-These wird seit langem konstatiert, der Bundestag lasse sich auf die Einflussnahme organisierter Interessen nicht nur ein, sondern sei von diesen mehr oder weniger unterwandert, dominiert und gesteuert. [...] Der Bundestag gebe auch in dieser Richtung seine politische Autonomie preis und verfüge über keine "eigene" Gestaltungsmacht mehr im Verhältnis zu den Verbänden.
Im Sinne einer Dekadenz-These taucht schon relativ früh [...] die Einschätzung auf, früher sei im Bundestag alles besser gewesen [...]. Inzwischen werde die Szene durch stromlinienförmige Managertypen oder Funktionäre mit "Ochsentour" Karriere bestimmt, die von taktischem Politikverständnis und mangelnder Wertefundierung geprägt seien. Diese Wahrnehmung lässt sich in einer Wellenbewegung mit etwa zehnjähriger Wiederkehr beobachten [...].
In der Kontrollverlust-These ist einiges querschnittsartig zusammengefasst, was in den anderen Kritikansätzen angesprochen ist: Sowohl aus Gründen persönlich-politischen Ungenügens als auch wegen übermächtiger systemischer Bedingungen verliere der Bundestag zunehmend die Fähigkeit, die Regierung seiner Kontrolle zu unterwerfen. Angesichtes der Bestellung der Regierung durch die Parlamentsmehrheit seien die Ziele dieser beiden politisch identisch; dies mache die Parlamentsmehrheit kontrollunwillig und die Opposition, infolge fehlender Entscheidungs- und Durchsetzungsmöglichkeiten, kontrollunfähig. [...]
Zum Letzteren passt die Unterdrückungs-These, die den Bundestag als Inszenierungs- und Verkündigungsinstrument in den Händen machtvoller Spitzenpolitiker sieht, welche die Führungen der Fraktionen und der hinter diesen stehenden Parteien bei sich vereinigen und den um sein Gewissen ringenden Abgeordneten mit dem Mittel des "Fraktionszwangs" unter ihrer Fuchtel hielten. [...]
Die Obsolenz-These setzt mehr systemisch an und stellt die Prognose, das Parlament werde zunehmend weniger gebraucht, es werde seine Aufgaben und Funktionen einbüßen, weil Macht und Entscheidungsbefugnisse an andere Akteure und Institutionen übergingen. Das wird hauptsächlich im Hinblick auf die Europäische Union vorgebracht, aber auch auf die zunehmende weltweite Verflechtung in wirtschaftlicher, informationstechnischer und medial-kommunikativer Hinsicht (Globalisierung) bezogen.
Derzeit wieder aktuell ist auch die Kommissionitis-These. Danach wird Fachkunde, gesellschaftliche Macht und letztlich Vorentscheidungskompetenz immer mehr in Kommissionen, Bündnisse, Runde Tische und Gesprächsrunden außerhalb des Parlaments verlegt. Dadurch werde die Arbeit und Entscheidungsmöglichkeit der "eigentlich" zuständigen Verfahren und Gremien des Bundestages unterlaufen und vorweggenommen [...].
Eine gewisse Verwandtschaft zeigt die Medienmacher-These. Auch diese Verlustanalyse ist in den letzten Jahren besonders verbreitet und auf die elektronischen Massenmedien konzentriert. Diese usurpierten gleichsam die parlamentarischen Behandlungsformen wie Debatte und Abstimmungen durch Talkshows und Zuschauervoten und nähmen damit wesentliche Willensbildungsprozesse und Argumentationsmuster vorweg. [...] Die Willensbildung zwischen Parlament und politischer Öffentlichkeit werde durch eine Art Fernsehdemokratie ersetzt oder überrollt.
Die Liste der nach unten zeigenden Analysen und Prognosen zum bundesdeutschen Parlamentarismus ließe sich fortsetzen. Man könnte die manchmal geradezu verschwörungsartig dargestellten Koalitionsabsprachen und Koalitionszirkel erwähnen oder die ganze "Politikverdrossenheits"-Debatte mit der angeblichen Machtversessenheit der Politiker und ihrer "Abgehobenheit" von den "wirklichen" Erwartungen der Bürger hinzufügen und anderes mehr. [...]
Dass der Bundestag im Gefüge der staatlichen Institutionen eine Erfolgsgeschichte mitgeschrieben hat, [...] seine im Vergleich mit anderen europäischen Demokratien geradezu herausragende Fähigkeit, stabile Regierungen hervorzubringen und sowohl zu kontrollieren als auch handlungsfähig zu erhalten, gilt anscheinend als selbstverständlich. Besonders rätselhaft ist, dass er den unaufhörlichen Defizitanalysen und Untergangsprognosen zum Trotz bis heute überlebt hat und dass zahlreiche Staaten in aller Welt Stellung und Arbeitsweise des Bundestages zum Vorbild nehmen und seine Verfahren nachbilden. Vor allem dies letztere Phänomen gibt Anlass zu der Vermutung, dass die alltägliche und übliche Parlamentarismuskritik aus anderen Quellen als der Wirklichkeit schöpft. [...]

Wolfgang Zeh, "Über Sinn und Zweck des Parlaments heute", in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 36. Jg.(2005), Heft 3, S. 473ff.


Zwar wird die Logik parlamentarischer Regierungsweise von einigen Vertretern der Entparlamentarisierungsthese zur Kenntnis genommen; die enge Verbindung von Parlamentsmehrheit und Regierung erscheint ihnen aber als kritikwürdiger Grund für ihre Krisendiagnose, und sie übersehen die tatsächlichen, allerdings informellen Strukturen der Willensbildung und Einflussnahme unter den spezifischen Bedingungen dieser Handlungseinheit. In der parlamentarischen Demokratie ist das Übergewicht der Regierung, wie oben dargelegt, systemgewollt und systemnotwendig und steht strikt unter Erfolgsvorbehalt. Dabei hängt im Alltagsgeschäft die Macht der Exekutive vor allem von ihrer Fähigkeit ab, den politischen Willen ihrer Mehrheit zutreffend zu antizipieren. Dies zeigt sich gerade im Umgang der Regierungsfraktionen mit den Ergebnissen prominenter von der Regierung eingesetzter Expertenkommissionen. Von einer nahtlosen und fraglosen Ratifizierung der Empfehlungen durch die Parlamentsmehrheit kann keine Rede sein, sondern es wurde stets ausgiebig gestritten: zwischen den Fraktionen und ihrer Regierung, zwischen den Abgeordneten innerhalb der Koalition, zwischen Opposition und Regierungsmehrheit und zwischen den verschiedenen Fraktionen der Opposition sowieso. Dazu bedienten sie sich nur nicht immer der Bühne des Parlaments, also des Plenums des Bundestages; es scheint aber diese zu sein, die Vertreter der Entparlamentarisierungsthese vornehmlich im Blick haben.

Wie facettenreich die Beziehungen zwischen einer Regierung und ihrer Mehrheit ausgeprägt sind, wie oft auch "einfache" Abgeordnete in das Entscheiden durch Verhandeln einbezogen sind, kann aber nur erkennen, wer nicht ausschließlich die Oberfläche rechtlich fixierter Strukturen und formal geregelter Verfahren betrachtet. Angesichts der vielfältigen Formen der informellen, dabei oft verstetigten und durchaus regelhaften Verknüpfung des Bundestages mit dem Regierungshandeln erscheint die Behauptung einer Entparlamentarisierung durch eine verhandelnde Exekutive verfehlt; mindestens offenbart sich in dieser Sichtweise ein erheblich verengtes Verständnis für die parlamentarische Demokratie und ihre Funktionsweisen. Damit ist nicht gesagt, dass es in den Beziehungen von Bundestag und Bundesregierung, auch zwischen der Regierung und den sie tragenden Fraktionen, keine Fehlentwicklungen im Einzelnen gibt oder der Grad der Informalisierung und des Verhandelns von Politik nicht der Überprüfung bedürfe. Anstatt aber mit Begriffen wie Entparlamentarisierung eine krisenhafte Zuspitzung zu beschwören, ist eine nüchterne Bestandsaufnahme der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse vonnöten, die sämtliche Formen der parlamentarischen Beteiligung berücksichtigt. Auf dieser Basis kann durch institutionelle Reformen oder die oft schon ausreichende bessere Nutzung der vorhandenen Möglichkeiten des Parlaments das Gewicht zwischen Legislative und Exekutive wenn nötig anders austariert werden.

Fazit

Nicht zu übersehen ist der gegenwärtige Funktionsverlust nationaler Parlamente durch die europäische Integration und die Entparlamentarisierung durch die Verlagerung von Entscheidungen auf internationale Gremien. Ersteres kann durch eine neue europäische Kompetenzordnung sowie durch formelle und informelle Verfahren der Kooperation europäischer Institutionen und durch die Vernetzung nationaler Parlamente abgemildert werden. Den Entzug eigenständiger Entscheidungsmasse auf international bzw. global entwickelten Politikfeldern teilen die Parlamente mit den Regierungen. Diese sind zwar immerhin noch Verhandlungspartner, aber auf diesen Feldern sind ihnen - ganz anders als auf der Ebene der supranationalen Willensbildung - die Verfügung über die Determinanten der Entscheidung und die Mittel zu ihrer Durchsetzung nicht unbeträchtlich abhanden gekommen. Umso dringlicher muss gefragt werden, wie in diesen Zusammenhängen demokratische Legitimation von Politik auch künftig sichergestellt werden kann.

Es gibt Rezepte, die die parlamentarische Mitwirkung an Entscheidungen durch Verhandlungen, ja sogar deren Kontrolle durch Parlamente zugunsten einer höheren Steuerungseffizienz der Regierungen beschränken wollen; die solchermaßen zurückgeschnittene parlamentarische Legitimationsaufgabe soll durch "zivilgesellschaftliche" Akteure sowie Volksentscheide über Sachfragen ergänzt werden. Solchen "post-parlamentarischen Institutionendesigns" ist vehement entgegenzuhalten: Gerade in Zeiten, zu denen im Nationalstaat wie über seine Grenzen hinaus immer vielfältigere und komplexere Interessen ausgeglichen werden müssen, bedarf es der Repräsentation - und zwar nicht durch selbsternannte "Betroffene" ohne ein generalisiertes und sanktionsfähiges Mandat. Gerade wenn Freiheit und Gerechtigkeit durch globale Entwicklungen in Gefahr geraten, gibt es keine Alternative zur Demokratie mit voll handlungsfähigen und rechenschaftspflichtigen Parlamenten, denn keine andere politische Ordnung ermöglicht wie diese Responsivität und Führung durch verantwortliches, gemeinwohlorientiertes Entscheiden.




 

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