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Aufbau und Organisationswirklichkeit

Die Basis der Parteien bilden ihre Mitglieder. Darüber erhebt sich eine komplexe Organisation auf verschiedenen Ebenen, vom Ortsverband bis zur Bundesverband. Jede Parteigliederung hat ihre eigenen Organe.

Einleitung

In diesem Kapitel geht es um den formalen Aufbau der Parteien, aber auch um ihre Organisationswirklichkeit, die Rückschlüsse auf den Stand der innerparteilichen Demokratie zulässt. Interessant in diesem Zusammenhang ist etwa, an welchen Stellen sich in den Parteien Machtzentren herausgebildet haben und wie diese kontrolliert werden.

Die formale Organisation der Parteien wird zunächst durch Rechtsnormen geregelt. Hierzu gehören das Parteiengesetz, aber auch Parteisatzungen und Statuten, Geschäftsordnungen und Schiedsordnungen sowie das Bundeswahlgesetz.

Innerparteiliche Demokratie

In der Literatur wird vielfach die Ansicht vertreten, dass die Regelungen des Parteiengesetzes von 1967 sich weitgehend an der formalen Organisation und innerparteilichen Wirklichkeit der Parteien Mitte der 1960er Jahre orientiert haben, also nur wenige oder keine Veränderungen brachten. Dies ist nur bedingt richtig. Abgesehen von den Regelungen zur Parteienfinanzierung, die 1967 neu waren und die Parteien zwangen, die Herkunft ihrer Mittel offen zu legen, gab es auch andere Neuerungen.

So wurden vor allem die Rechte der individuellen Mitglieder und die der untergeordneten Gebietsverbände gegenüber übergeordneten Organen erheblich gestärkt. Alle Parteien mussten eine Schiedsgerichtsordnung und damit gleichermaßen ein innerparteiliches Gerichtswesen einführen. Dies hatte es bis 1967 nur bei der FDP gegeben, während das Fehlen derartiger Regelungen in der SPD bei mehreren Ausschlussverfahren gegen oppositionelle Mitglieder auf dramatische Weise sichtbar geworden war.

In den Gremien, wie etwa den Parteitagen oder Parteivorständen, senkte sich durch Neuregelungen der Anteil der Amtsinhaber (wie Ministerpräsidenten, Landtags- oder Bundestagsabgeordneten) zugunsten derjenigen, die durch Direktwahl in dieses Gremium gelangten. Diese formalen Regelungen förderten die innerparteiliche Demokratie.

Insbesondere die Stellung des Einzelmitgliedes wurde gestärkt. Um dessen Rechte geht es schon beim Eintritt in eine Partei, aber auch bei einem möglichen Ausschluss. So hat das neue Parteiengesetz 1967 (im § 10,1) verboten, dass allgemeine oder auch nur befristete Aufnahmesperren verhängt werden dürfen. Dies soll die Offenheit der Parteien gegenüber der Gesellschaft garantieren. Eine innerparteiliche Opposition, die mit der Politik ihrer Parteivorstände nicht zufrieden ist und sie ändern möchte, erhält so die Möglichkeit neue Mitglieder anzuwerben, um die innerparteiliche Mehrheit zu erreichen, ohne dass der betroffene Vorstand dies durch eine Aufnahmesperre verhindern kann. Argumente, wie sie in der Weimarer Republik bei einigen Parteien benutzt worden sind, nämlich die Organisation müsse zur Ruhe kommen oder die "Einheit und Reinheit" der Parteiprogrammatik müsse erst hergestellt werden, bevor neue Mitglieder aufgenommen werden, dürften also heute nicht zu einerauch nur befristeten Aufnahmesperre führen.

Vor willkürlichen Parteiausschlüssen - etwa durch Parteivorstände, die innerparteilich oppositionelle Gruppen oder Flügel schwächen wollen - sollen die Regelungen des § 10,4 des Parteiengesetzes schützen: Danach kann ein Mitglied nur dann aus einer Partei ausgeschlossen werden, wenn es "vorsätzlich" gegen die Satzung oder "erheblich gegen Grundsätze oder Ordnung der Partei verstößt" und ihr damit noch "erheblichen Schaden" zufügt. Wie mehrere Präzedenzfälle in den letzten Jahren gezeigt haben, stellen diese Bestimmungen eine hohe Hürde dar, sie verhindern in der Tat Willkür. So sind die beiden Bundestagsabgeordneten Martin Hohmann (CDU) und Jürgen W. Möllemann (FDP) erst nach langwierigen innerparteilichen Prozessen aus ihren jeweiligen Parteien ausgeschlossen worden.

Die Offenheit der Parteien gegenüber gesellschaftlichen Strömungen und die innerparteiliche Demokratie sollen nicht zuletzt deswegen gewährleistet werden, damit Parteien unterschiedlichste, auch auseinanderstrebende Interessen in sich aufnehmen und in das politische System weiter vermitteln. Dennoch müssen Parteien nicht jeden aufnehmen. Aufnahmeanträge können auch abgelehnt werden. So kann man nicht Mitglied in zwei Parteien zur gleichen Zeit sein oder es gibt - in den 1950er und 1960er Jahren häufiger als heute - "Unvereinbarkeitsbeschlüsse". So etwa war die Mitgliedschaft in der SPD einst unvereinbar mit der in einer schlagenden Verbindung oder - nachdem die Partei und ihr damaliger Studentenverband sich erheblich voneinander entfremdet hatten - mit der im Sozialistischen Deutschen Studentenbund SDS.

Parteiengliederung

Individuelle Mitglieder bilden die Basis einer Partei. Darüber erhebt sich ein komplexes organisatorisches Gebilde, in dem das Prinzip der Repräsentation der Gebietsverbände und ihrer Mitglieder gilt. Die Gliederung der Parteien erstreckt sich über vier bzw. fünf Ebenen:

• Die unterste Einheit bildet der Ortsverband bzw. Ortsverein. Nur in den Hochburgen der großen Parteien SPD oder CDU/CSU können diese Grundorganisationen noch weiter untergliedert werden, etwa in Stadtbezirke oder Stadtteilverbände.
• Der Kreisverband bzw. Unterbezirk umfasst in der Regel das Gebiet eines Kreises oder einer kreisfreien Stadt. In den letzten Jahrzehnten hat es bei den Parteien die Tendenz gegeben, ihre Organisation an die politischen Grenzen anzupassen, die etwa durch Gebietsreformen entstanden sind.
• Der Regionalverband war häufig identisch mit den Grenzen eines Regierungsbezirks oder heute nicht mehr bestehender Länder aus der Zeit des Kaiserreichs oder der Weimarer Republik. So etwa sind SPD und CDU in Niedersachsen noch heute aufgeteilt in verschiedene Bezirke. Allerdings gilt auch hier die Tendenz, dass - wie etwa bei der SPD in Nordrhein-Westfalen - die Regionalverbände zu Gunsten eines einheitlichen Landesverbandes abgeschafft werden.
• Der Landesverband ist identisch mit den Grenzen eines Bundeslandes.
• Der Bundesverband schließlich umfasst das gesamte Bundesgebiet.

Die repräsentative Komponente bestimmt den institutionellen Aufbau der Parteien. Deshalb wurde in der politikwissenschaftlichen Literatur eine Analogie zum parlamentarischen Regierungssystem konstruiert, mit der These, dessen Prinzipien entsprächen dem inneren Aufbau der Parteien.

So fänden sich in allen Parteien legislative Organe wie Delegiertenkonferenzen und Parteitage, exekutive Organe wie zum Beispiel Parteivorstände und Parteipräsidien sowie judikative Organe, nämlich die Schiedsgerichte. Betrachtet man den formalen und tatsächlichen Aufbau der Parteien sowie den Prozess innerparteilicher Willensbildung allerdings näher, lässt sich die These von der Analogie nicht aufrechterhalten.

Delegiertenversammlungen, Parteitage

Delegiertenversammlungen und Parteitage gibt es auf allen fünf Gebietsebenen, von der Mitgliederversammlung des Ortsverbandes bis zum Bundesparteitag. Im Unterschied zu den staatlichen Parlamenten sind Parteitage aber weder politiksetzende Institutionen noch vermögen sie die Exekutive, den Parteivorstand, zu kontrollieren. Auch in weiteren Merkmalen unterscheiden sich Parteitage von Parlamenten:

• Je weiter man in der parteilichen Gebietsgliederung nach oben kommt, umso seltener tagen Parteitage, Bundesparteitage häufig nur ein- oder zweimal im Jahr. Das Parteiengesetz schreibt sie mindestens einmal alle zwei Jahre vor. Parlamente tagen hingegen häufiger. Zudem werden Parteitage oft nicht für politische Beratungen und Diskussionen genutzt, sondern sie dienen zum Beispiel bei der Eröffnung von Wahlkämpfen der mediengerechten Inszenierung der Spitzenkandidaten.
• Die Tagungsdauer von Parteitagen ist erheblich kürzer als die des Bundestages oder der Landtage. Bundesparteitage tagen im Höchstfall an drei aufeinanderfolgenden Tagen.
• Verbindlich können Parteitage nur über Satzungen, Geschäftsordnungen und generell über innerparteiliche Angelegenheiten beschließen, zu denen auch die Partei- und Wahlprogramme gehören. Ansonsten haben Anträge nur empfehlenden Charakter, sie wenden sich beispielsweise an Parlamentsfraktionen, Regierung oder Kabinettsmitglieder. Zur Förderung der innerparteilichen Willensbildung und zur Stärkung des innerparteilichen Entscheidungsprozesses von unten nach oben schreibt § 15,3 Parteigesetz vor, das Antragsrecht so zu gestalten, dass Minderheiten ihre Vorschläge ausreichend zur Diskussion bringen können. Dies bedeutet konkret, dass in den Versammlungen höherer Gebietsverbände mindestens den Vertretern der beiden nächst niedrigeren Gebietsverbände ein Antragsrecht zu geben ist, den Ortsvereinen zum Beispiel im Regionalparteitag oder (falls diese Organisationsstufe fehlt) beim Landesparteitag. Die SPD geht in ihrer Satzung sogar so weit, dass sie den Ortsvereinen einAntragsrecht auf den Bundesparteitagen einräumt.
  
  In der Praxis führt dies dazu, dass eine große Zahl von Anträgen eingeht, im Extremfall vierstellig. Deshalb wird aus der Mitte des Parteitages bzw. vom Parteivorstand eine Antragskommission gebildet, die die eingegangen Anträge zusammenfasst, bündelt oder Empfehlungen zur Überweisung an Gremien wie bestimmte Fraktionen ausspricht. Bei letzteren wird auch schon mal von einer "Beerdigung dritter Klasse" gesprochen. Es ist diese "Redaktionskommission", die die (Vor)Entscheidung über die Anträge fällt. Durch die Bündelung dieser großen Zahl von Anträgen, formal Ausdruck intensiver Partizipation der "Basis", werden die eigentlichen politischen Streitfragen häufig zugedeckt, Konflikte nicht ausgetragen. Der einzelne Delegierte hält sich an die Empfehlungen der Antragskommission, denn ihm fehlt die Zeit, fast Tausend Anträge zu lesen und über sie eigenständig zu entscheiden.
• Die wichtigste Differenz zwischen Parteigremien und Parlamenten besteht jedoch darin, dass Parteitage nicht über die power of the purse verfügen, nicht den Haushaltsplan der Partei, nicht über Einnahmen, vor allem nicht über die Verwendung der Mittel beschließen. Dies ist vielmehr Aufgabe der Parteivorstände bzw. der geschäftsführenden Vorstände, der Präsidien - angeleitet und beeinflusst vom jeweiligen Schatzmeister. Wer den Einfluss von Parteitagen stärken wollte, der müsste hier ansetzen, zum Beispiel einen Haushaltsausschuss aus seinem Plenum wählen, der dem Parteitag dann den Entwurf für einen Haushaltsplan vorlegt. Es ist allerdings fraglich, ob Parteitagsdelegierte hierzu überhaupt motiviert sind. Die Erfahrung in der SPD spricht dagegen: Nach deren Satzung müssen auf den Parteitagen, auf denen der Vorstand seinen Rechenschaftsbericht vorlegt, auch die Bücher der Partei den Delegierten offen gelegt werden und zugänglich sein. Faktisch nimmt jedoch kaum ein Delegierter Einsicht.
• Damit ist implizit ein weiterer Unterschied angesprochen: Anders als Parlamente sind Parteitage nicht in Ausschüsse unterteilt, in denen oftmals die eigentliche parlamentarische Kärrnerarbeit geleistet wird. Diese Institution fehlt bei Parteitagen.
• Auf den Parteitagen gibt es auch keine institutionalisierte Opposition wie in den Parlamenten. Es existieren zwar in jeder Partei unterschiedliche Flügel, Strömungen und Gruppierungen, sie sind aber - aus guten Gründen - nicht fest etabliert, können daher als Minderheit nicht zum Kontrolleur der Mehrheit in den Vorständen werden.

Eine Analogie von Parlamenten und Parteitagen greift also zu kurz. Gleichwohl sind Delegiertenkonferenzen und Parteitage durchaus Mittel zur innerparteilichen Willensbildung.

Allgemeine Parteiausschüsse

Allgemeine Parteiausschüsse bilden die föderale Komponente der Parteien. Sie sind insofern mit dem Bundesrat, gleichsam als zweite Kammer neben den Parteitagen, verglichen worden. Parteiausschüsse dürfen nicht mit Fachausschüssen einer Partei verwechselt werden, in denen Spezialisten für bestimmte Politik- oder Problembereiche sitzen und die von Parteivorständen berufen worden sind.

Die Allgemeinen Parteiausschüsse sind als "kleine Parteitage" in der Öffentlichkeit bekannt geworden. Ihre Mitgliederzahl ist kleiner als die der Delegierten eines Parteitages. Zudem tagen die Parteiausschüsse häufiger, in der Regel drei- bis viermal im Jahr. Ihre Mitglieder werden von den nächst unteren Gebietsverbänden gestellt, von deren Parteitagen oder Parteivorständen gewählt - daher das föderale Element, der Vergleich mit dem Bundesrat. Auch darf der Anteil der gewählten Amtsträger der Parteien, der ex officio-Mitglieder, (mit Stimmrecht oder mit beratender Stimme) relativ hoch sein. So finden sich hier nicht nur Parlamentarier und Minister, sondern durchaus auch die Vorsitzenden der nächst unteren Gebietsverbände.

Allgemeine Parteiausschüsse gibt es mit Ausnahme der lokalen auf allen Ebenen der Gebietsverbände. Auf Bundesebene stellen sie faktisch eine Art Zwischenorgan zwischen dem Parteivorstand und den Parteitagen dar. Formal haben sie weniger Kompetenzen als Parteitage. Auf ihnen werden aber prinzipielle innerparteiliche und allgemeine politische Fragen diskutiert. Sie dienen jedoch vor allem der Legitimation von Entscheidungen der jeweiligen Parteivorstände.

Parteivorstände und Präsidien

Parteivorstände finden sich auf allen Ebenen der Gebietsverbände vom Ortsverein bis zur Bundespartei. Dort sind sie jeweils die institutionellen Machtzentren der Parteien. Vorstände müssen sich mindestens alle zwei Jahre zur Wahl stellen. Ein Vorstand, dem nicht mehr als 20 Prozent ex officio-Mitglieder angehören dürfen, führt die Geschäfte, leitet den Parteiapparat, das heißt die hauptamtlich Beschäftigten, stellt den Haushaltsplan auf und vertritt die Partei nach außen - nicht nur juristisch, auch und gerade in der politischen Öffentlichkeitsarbeit. Parteivorstände bereiten Mitgliederversammlungen und Parteitage vor und können diese dadurch faktisch beeinflussen. So haben Parteivorstände nach den Satzungen der Parteien in aller Regel ein Antragsrecht auf Parteitagen. Entsprechend bringen sie "Leitanträge" ein, in denen die Antragskommission Dutzende heterogener Anträge zusammengefasst hat.

Vorstände können aus ihrer Mitte einen Geschäftsführenden Vorstand, ein Präsidium, bilden. Wie das geschieht, ist in den Satzungen unterschiedlich geregelt, doch haben Parteitage auf je verschiedene Weise Einfluss auf dessen Zusammensetzung.

Auf Bundesebene findet sich im Parteipräsidium das eigentliche Machtzentrum der Parteiorganisation. So tagt dieses Gremium prinzipiell wöchentlich, die Parteivorstände hingegen circa einmal im Monat. Allein schon wegen ihrer großen Zahl von Mitgliedern (in der Regel zwischen 40 und 50) sind Parteivorstände als Führungsorgane ungeeignet. Bei ihrer Wahl wird tunlichst auf Proporz geachtet: berücksichtigt werden Regionen, die verschiedenen Parteiflügel und auch die verschiedenen Interessengruppen, die Arbeitsgemeinschaften bei der SPD, die Vereinigungen bei der CDU.

Bei der FDP und den Grünen sind die innerparteilichen Interessengruppen nicht so vielfältig wie bei den beiden großen Parteien, auch wenn sie jeweils über Nachwuchsorganisationen verfügen. In der Linkspartei/PDS hingegen konkurriert eine große Zahl von Arbeitsgemeinschaften, Arbeitsgruppen und Plattformen mit- und gegeneinander. Parteivorstände fungieren heute mithin als Integrations-, Parteipräsidien als Führungsgremien.

Parteischiedsgerichte

Die Parteigerichtsbarkeit ist durch das Parteiengesetz 1967 neu geregelt worden. Dies hatte insbesondere für die SPD zur Folge, dass bis dahin praktizierte Ausschlussverfahren rechtlich nicht mehr haltbar waren. Die Bezeichnung der Parteigerichte differiert von Gebietsverband zu Gebietsverband und von Partei zu Partei. Das Parteiengesetz gewährleistet die Unabhängigkeit der Parteischiedsgerichte dadurch, dass ihre Mitglieder keinem Vorstand der Partei angehören, dass sie nicht Angestellte der Partei sind oder von ihr regelmäßig Einkünfte erhalten. Gegenstand von Parteigerichtsverfahren sind Maßnahmen gegen einzelne Parteimitglieder oder gegen Gebietsverbände. Es geht aber auch um innerparteiliche Konflikte, bei denen die Verletzung von innerparteilichen Rechtsnormen in Frage steht. Erst wenn alle Instanzen der innerparteilichen Rechtssprechung ausgeschöpft sind, bleibt einem Mitglied oder einem Gebietsverband der Weg zu den ordentlichen Gerichten, ein nur selten begangener Pfad.

Arbeitsgemeinschaften, Vereinigungen

Das Organisationsprinzip, das nach dem Parteiengesetz bewusst den Parteien vorgeschrieben worden ist, ist das geografische, das Gebietsverbandsprinzip nach Wohnort eines Mitgliedes. Ausgeschlossen ist damit die alleinige Organisation nach Betriebszugehörigkeit. Dies war das Zellenprinzip kommunistischer Kaderparteien, so auch in der DDR.

Gleichwohl können sich innerhalb der Parteien Mitglieder nach ihrer Berufszugehörigkeit, nach Geschlecht oder Alter zusammenschließen. Dies sind in der SPD die Arbeitsgemeinschaften, in der CDU/CSU die Vereinigungen. Die kleineren Parteien organisieren nur einen Bruchteil der Mitgliederzahl der großen. Entsprechend ist ihre Binnenstruktur auch nicht so vielfältig, gerade was die innerparteilichen Interessengruppen angeht. Immerhin verfügen alle, auch die kleineren Parteien über Nachwuchsorganisationen. Die PDS ist in viele Arbeitsgemeinschaften und Plattformen zersplittert, so dass ideologisch-programmatische Konflikte durch diese organisatorische Aufgliederung noch befördert werden.

In der SPD können auf Beschluss des Parteivorstandes Arbeitsgemeinschaften für "besondere Aufgaben" gebildet werden. Die bekanntesten Arbeitsgemeinschaften sind die Jungsozialisten, die Arbeitsgemeinschaft für Arbeitnehmerfragen (der Gewerkschaftsflügel der Partei), die Arbeitsgemeinschaft 60 plus, die Arbeitsgemeinschaft sozialdemokratischer Frauen. Zu den Vereinigungen der CDU zählen die Sozialausschüsse der christlich-demokratischen Arbeitnehmerschaft CDA, die kommunalpolitische Vereinigung, die Mittelstandsvereinigung, die Union der Vertriebenen und Flüchtlinge, die Junge Union, die Frauenunion. Die Funktion einer Wirtschaftsvereinigung nimmt faktisch der Wirtschaftsrat e.V. wahr, der formal außerhalb der Partei konstituiert ist, aber in ihr wirkt.

Arbeitsgemeinschaften und Vereinigungen übernehmen eine doppelte Aufgabe, sie organisieren im Vorfeld ihrer jeweiligen Mutterpartei partikulare Interessen, und sie vertreten diese in der Partei. Mit den Arbeitsgemeinschaften und Vereinigungen sind Institutionen geschaffen worden, die intensiv am Vermittlungsprozess gesellschaftlicher Interessen innerhalb der Parteien teilnehmen, zwischen divergierenden Interessen Kompromisse schmieden und Konsens herstellen.

Die Analyse des formalen Parteiaufbaus ergibt, dass Parteivorstände im Vergleich zu Parteitagen oder zu allgemeinen Parteiausschüssen eine starke Stellung haben, dass aber das Machtzentrum bei den Geschäftsführenden Vorständen, den Parteipräsidien, zu liegen scheint. Parteitage können Geschäftsführende Vorstände nicht kontrollieren. Der Verdacht liegt nahe, dass oligarchische Strukturen unsere Parteien charakterisieren. Gleichwohl werden bestimmte Minimalprinzipien formuliert, die die innerparteiliche Willensbildung von unten nach oben ermöglichen sollen. Mit der Darstellung des organisatorischen Aufbaus der Parteien lässt sich nur sehr begrenzt etwas über die Realität innerparteilicher Demokratie sagen.

In eine entsprechende Analyse gehört die party in government und vor allem ein Blick auf die informellen Flügel, Kreise, Gruppen und Patronageorganisationen wie in der SPD die "Demokratische Linke", die "Seeheimer" und die "Netzwerker". Und zu berücksichtigen wären natürlich bestimmte Machtressourcen: Verfügt jemand über eine Hausmacht? Was bedeutet Ämterkumulation zwischen Parteiamt und Funktion in der party in government oder zwischen Parteiamt und Verbandsfunktion?