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Verkannte Größe - Parteien in staatlichen Institutionen

Eine wichtige Rolle kommt Parteimitgliedern zu, die staatliche Ämter und Funktionen bekleiden. Am Beispiel der Bundestagsfraktionen, ihrer Arbeitsweise und ihrer Strukturen wird dies deutlich.

Einleitung

Um die Rolle und Bedeutung der Parteien in der Bundesrepublik Deutschland zu verstehen, muss - neben der Partei als vermittelnder Organisation zwischen Gesellschaft und Regierungssystem - die Partei in den staatlichen Institutionen, die party in government, in die Analyse einbezogen werden. Die Machtzentren in den Parteien, deren Kontrolle und damit der Stand innerparteilicher Demokratie lassen sich nur ermitteln, wenn die party in government bei der Untersuchung mitberücksichtigt wird.

Die party in government umfasst all jene Amts- und Funktionsträger, die mittels Parteiliste oder als von ihrer Partei nominierte Einzelkandidaten in staatliche bzw. quasi-staatliche Institutionen gewählt worden sind.

Vertikal findet sich die party in government auf den vier Ebenen der Kommunen (einschließlich der Kreise), der Bundesländer, des Bundes und der Europäischen Union. Horizontal, auf der jeweiligen Ebene, zählen zur party in government ganz konkret:

• die Mitglieder des Dorfrates, des Stadt- und des Kreisrates, der Dorfbürgermeister, der Oberbürgermeister, die Kommunaldezernenten, der Oberkreisdirektor;
• die Landtagsabgeordneten und die Minister der Landeskabinette unter Leitung des Ministerpräsidenten;
• die Bundestagsabgeordneten und die Bundesminister mit der Kanzlerin bzw. dem Kanzler an der Spitze;
• die Europaabgeordneten.

Daraus wird offensichtlich, dass die party in government keine in sich strukturierte autonome Organisation darstellt. Horizontal existiert lediglich eine jeweils unterschiedliche Verkoppelung zwischen den legislativen (soweit man auf der Ebene der Kommunen überhaupt davon sprechen kann) und den administrativen bzw. exekutiven Institutionen. Die vertikale Vernetzung hingegen geschieht über die Parteiorganisation. Das heißt zum Beispiel: Ein christdemokratischer Europaabgeordneter und ein christdemokratisches Dorfratsmitglied sind nur dadurch miteinander verbunden, dass sie der gleichen Partei und deren gemeinsamer Organisation angehören. Während die Partei als Institution zwischen Gesellschaft und Regierungssystem also eine autonome, von der Basis bis an die Spitze durchstrukturierte Organisation darstellt, zeigt sich die party in government im Unterschied dazu - insbesondere in der vertikalen Verknüpfung der verschiedenen Ebenen - als virtuelles Gebilde.

Strukturelle Bedeutung

Gleichwohl bleibt die (partei)politische Wirklichkeit ohne beide, Parteiorganisation und party in government, unverständlich. Denn nicht zuletzt durch die Anhäufung von Ämtern in der Partei und in den staatlichen Institutionen bilden sich Machtzentren. Nahezu jeder Kanzler (bzw. Kanzlerin), Angela Merkel, Gerhard Schröder, Helmut Kohl, Willy Brandt, Kurt Georg Kiesinger, Ludwig Erhard und Konrad Adenauer, hatte zugleich das Amt des Parteivorsitzenden inne. Die große Ausnahme war Helmut Schmidt, der - ob zu Recht oder Unrecht - nach seinem Sturz 1982 die Meinung vertrat, es sei ein Fehler von ihm gewesen, nicht auch den Parteivorsitz übernommen zu haben.

Die hier am Beispiel der Bundesebene verdeutlichte Ämterkumulation gilt prinzipiell für alle Ebenen. Viele Ministerpräsidenten sind gleichzeitig Landesvorsitzende ihrer Parteien, und durch diese Personalunion vermögen sie besonders effektiv nicht zuletzt beim Machtpoker auf Bundesebene mitzuspielen. Oberbürgermeister oder Oberkreisdirektoren stehen häufig den Kreisverbänden ihrer Partei vor, oder sie fungieren neben ihrem kommunalen Amt wenigstens als Ortsvereinsvorsitzende. Amts- und Funktionsträger in staatlichen Institutionen sichern ihre Stellung also dadurch, dass sie die eigene Partei als Hausmacht hinter sich bringen. Oder, allgemein formuliert: Durch Ämterkumulation wird Macht konzentriert, es entsteht ein Machtzentrum.

Doch auch darüber hinaus ist der analytische Blick auf die party in government für das Verständnis unseres Parteienstaates eminent wichtig. Und dies aus mehreren Gründen:

• Wenn Parteien öffentlich Aufmerksamkeit erregen, dann häufig durch ihre party in government. Wer eine brillante Rede der Kanzlerin, eines Kabinettsmitgliedes oder auch eines Abgeordneten hört oder über sie liest, assoziiert (fast) automatisch die Partei, für die sie oder er spricht. Dies gilt natürlich auch für Ministerpräsidenten, Oberbürgermeister oder kommunale Dezernenten. Party in government bietet eine Plattform, von der aus eine Partei ihre Konzepte, Meinungen, Positionen, Visionen öffentlich und publikumswirksam vertreten kann. Kaum ein Zuhörer wird fragen, ob Frau Merkel gerade als Kanzlerin oder als CDU-Vorsitzende gesprochen hat.
• Die Angehörigen der party in government leisten die eigentliche Vermittlungsarbeit zwischen Gesellschaft und Regierungssystem bzw. Politik. Dies trifft nicht nur auf die bundesweit bekannten Politiker zu, die ihre großen Auftritte im Fernsehen haben, glänzend inszeniert. Dies gilt insbesondere auch für die in der breiteren Öffentlichkeit weitgehend unbekannten Hinterbänkler in den Kommunalparlamenten, Landtagen oder im Bundestag. In ihrem Wahlkreis haben sie Gewicht: Sie kennen die dortigen Wählerinnen und Wähler, sie gehen zu den Stiftungsfesten des Männergesangvereins oder der Freiwilligen Feuerwehr, sie nehmen am "Tanz in den Mai" teil und sorgen dafür, dass die Turnhalle der Schule endlich renoviert wird, damit auch die Sportvereine sie wieder benutzen können. Als Mediatoren sorgen sie dafür, dass die politische Elite und die Parteien sich nicht verselbstständigen, sondern Bodenhaftung behalten. Selbst Kanzler zeigen Wirkung, wenn Bundestagsabgeordnete von einem längeren Aufenthalt in ihren Wahlkreisen nach Berlin zurückkehren und die "Stimmung vor Ort", die Wut und den Zorn der Parteifreunde bzw. -genossen aus den Ortsvereinen mitbringen und in der Fraktionssitzung laut und vehement weitergeben.
• Auch finanziell hat die party in government Bedeutung. Denn die Mandatsträger in allen Parteien zahlen von ihrem Einkommen bzw. ihren Diäten einen bestimmten Prozentsatz an ihre Partei, häufig nach Ebene gestaffelt, also an den Ortsverein, den Kreisverband und den Landesverband. Weil man mit Hilfe der Parteien in ein Amt gelangte, entrichtet man an sie eine Art Steuer (in Österreich ist in diesem Zusammenhang offen von "Parteisteuer" die Rede). Zehn bis 20 Prozent der Einkünfte von Parlamentariern können auf diese Weise den Parteien zufließen. Und bis zu 20 Prozent der Einnahmen mancher Partei kommen von ihren Mandatsträgern.
• Schließlich verfügt die party in government über eine personelle und damit wiederum indirekt finanzielle Ressource, die der Parteiorganisation zugute kommt. Bekanntlich verfügen kommunale Dezernenten ebenso wie Minister über Verwaltungen, die sie bei ihrer Arbeit unterstützen. Diese Arbeitsleistung, kommt ihnen sowohl in ihrer Eigenschaft als staatliche Mandatsträger als auch als Parteifunktionäre zugute. Politikberatung aus der Verwaltung oder der Ministerialbürokratie nützt dem Politiker ebenso wie seiner Partei. Deutlich wird das zum Beispiel bei der Tätigkeit der Mitarbeiter von Abgeordneten. Diese werden meist über eine Kostenpauschale, die der Abgeordnete erhält, vom Parlament bezahlt. Die Mitarbeiter sind unter anderem im Wahlkreisbüro ihres Abgeordneten tätig, sie halten für ihn Kontakt, kümmern sich um die lokale und regionale Parteiorganisation. Oft befinden sich die Wahlkreisbüros der Abgeordneten in einem Gebäude mit den Büros der Parteien. Dem entspricht eine enge Zusammenarbeit, kurz: Die Tätigkeit der Mitarbeiter der Abgeordneten kommt mehr oder minder direkt der Parteiorganisation zugute. Diese ist heutzutage organisatorisch und finanziell auf "ihre" Abgeordneten angewiesen.

Angesichts rückläufiger Mitgliederzahlen, sinkender Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen und der ebenfalls abnehmenden Zahl von Parteiaktivisten und Funktionären hat die party in government politisch, organisatorisch und finanziell an Bedeutung gewonnen. So lässt sich durchaus von einer Tätigkeits- und Machtverschiebung von der traditionellen Parteiorganisation hin zur party in government sprechen.

Indes ist die party in government im Unterschied zur Parteiorganisation bisher wenig erforscht. Und dies liegt im Untersuchungsgegenstand selbst begründet: Zum einen, weil die party in government keine in sich strukturierte, autonome Organisation darstellt, vielmehr vor allem vertikal, aber auch horizontal fragmentiert ist. Zum anderen vollzieht sich in der party in government vieles informell in kleinen Zirkeln. Sitzungen von Kabinetten, Fraktionen oder Dezernentenkollegien sind nicht öffentlich, und Politikwissenschaftler werden zum Zweck teilnehmender Beobachtung nicht zugelassen.

Beispiel Bundestagsfraktionen

Noch am ehesten wissen wir über Struktur und Arbeitsweise von Bundestagsfraktionen Bescheid. Über sie ist in den letzten Jahren einiges publiziert worden. Entgegen mancher Vorstellungen, die in der Publizistik und in der Bürgerschaft verbreitet sind, werden die Abgeordneten nicht von Fraktionsdisziplin oder gar angeblichem Fraktionszwang mundtot gemacht. Auch stellen Fraktionen keine amorphe, von der Fraktionsspitze geführte Masse dar. Vielmehr sind Bundestagsfraktionen durchstrukturierte Versammlungen, heterogen, ja widersprüchlich in ihrer Zusammensetzung und ihren Interessen. Die Bundestagsfraktionen der beiden größten Parteien zählen mehr Mitglieder als viele Landesparlamente. Hier finden sich formelle und informelle Akteursgruppen, deren Zusammensetzung sich ständig ändert, die wechselnde Koalitionen eingehen, bisweilen gegenüber dem eigenen Vorsitzenden Absprachen treffen und bei Regierungsfraktionen selbst gegenüber dem Kanzler und dem Kabinett auf Konfrontationskursgehen. Zu den Akteuren in der Fraktion gehören die regionalen Gliederungen, die Landesgruppen; die generationellen Kreise, wie die Youngster in der SPD-Fraktion oder die "Pizza-Connection" zwischen CDU und Grünen; Interessengruppen, die an die Vereinigungen bzw. Arbeitsgemeinschaften der beiden großen Parteien angelehnt sind; so genannte Flügel, die Linken, die Rechten, die Zentristen; manchmal auch einfach Gewinn- und Erwerbsgemeinschaften, die sich gegenseitig unterstützen und befördern; die Hinterbänkler, die Fraktionsspezialisten und die Fraktionsführung; die Arbeitsgruppen innerhalb der Ausschüsse. Kurz: Fraktionen sind unübersichtliche fragmentierte, sich ständig verändernde Gebilde. Die Organigramme der Fraktionen erscheinen anschaulich und strukturiert, sie spiegeln aber nicht die in der politischen Realität vorhandene Vielfalt, Widersprüchlichkeit und Unübersichtlichkeit.

Fraktionen sind keine leicht zu dirigierenden Truppen. In ihnen findet ein ständiges Ringen um Einfluss und Macht statt. Die Fraktionsführung verfügt über wenige Mittel, "ihre Leute" zu disziplinieren. Wirkung erzielen vor allem positive Anreize, etwa die Entsendung eines Abgeordneten in einen wichtigen prestigeträchtigen Ausschuss, eine Einladung zu parlamentarischen Reisen ins Ausland oder auch ein lobendes Schreiben an den Landesverband oder die Wahlkreisorganisation. Was überhaupt nicht funktioniert: die Wiedernominierung eines Abgeordneten verhindern zu wollen. In der Regel hat dies den gegenteiligen Effekt, dass sich die Basis um ihren Wahlkreisabgeordneten schart.

Insbesondere Mehrheitsfraktionen haben Einfluss und Macht, gerade dann, wenn Mehrheiten in Parlamenten knapp sind. Dann können sie ihre Regierungen zur Änderung, ja zum Fallenlassen von Gesetzesvorlagen zwingen. 1962 scheiterte an der CDU/CSU-Fraktion die bereits im Ansatz ausgehandelte Bildung einer Großen Koalition. Außerdem sind die Mehrheitsfraktionen an allen informellen und formellen Arbeitsgesprächen beteiligt, von der Arbeitsgruppe im Unterausschuss bis zur Koalitionsrunde.

Die Mehrheitsfraktion zusammenzuhalten ähnelt der schwierigen Aufgabe, einen Sack Flöhe zu hüten. Die Fraktionsführung stützt sich dabei vor allem auf die Parlamentarischen Geschäftsführer, sie erhält aber auch Unterstützung von Parlamentarischen Staatssekretären. Deren eigentliche Aufgabe ist es nicht, Juniorminister zu sein und sich für spätere Aufgaben zu qualifizieren, sondern zwischen ihrem Kabinettsressort und der Fraktion bzw. den entsprechenden Arbeitskreisen der Fraktion enge Verbindung zu halten, vor allem darauf zu achten, dass die Abgeordneten der politischen Linie des Ministers folgen und nicht offen oder versteckt gegen ihn rebellieren.

Wir sehen: Parteien sind in ihrer realen gesellschaftlichen und politischen Funktion nur zu begreifen, wenn mit einem erweiterten Parteibegriff operiert wird, der eben nicht nur die Parteiorganisation, sondern auch die party in government einschließt.