Sicherheitspolitik im 21. Jahrhundert
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Weltorganisation in der Krise - die UNO


21.8.2006
Seit dem Auseinanderfallen des Sicherheitsrats im Irak-Krieg und einem mäßig erfolgreichen Reformgipfel im September 2005 läuft die UNO Gefahr, ihre Bedeutung als einzigartiges globales Politikforum zu verlieren.

Abstimmung über die Syrien-Resolution im Sicherheitsrat der Vereinten NationenAbstimmung über die Syrien-Resolution im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (© picture-alliance/AP)

Einleitung



In der Organisation der Vereinten Nationen (United Nations Organization - UNO, UN) haben sich derzeit 191 Staaten in der Absicht zusammengeschlossen, den Weltfrieden zu bewahren und menschenwürdige Lebensbedingungen für die Völker der Welt zu gewährleisten. Die UNO wurde 1945 von 51 Staaten gegründet. Zwei Weltkriege innerhalb weniger Jahrzehnte hatten ihnen die Notwendigkeit einer handlungsfähigen Organisation zur Aufrechterhaltung des Weltfriedens dramatisch vor Augen geführt.

Das Scheitern des nach dem Ersten Weltkrieg gegründeten Völkerbundes hatte den Gründern der UNO zudem klargemacht, dass ihre Organisation nur dann erfolgreich sein konnte, wenn sie alle wichtigen Großmächte in die gemeinsame Verantwortung für Frieden und internationale Sicherheit einband. Eben dies war ihrer glücklosen Vorgängerinstitution, die erstmals überhaupt versucht hatte, eine weltweite Friedensordnung zu etablieren, nicht gelungen.

Im Verlauf von sechzig Jahren haben die UN ihren Mitgliederbestand fast vervierfacht. Auch der Vatikan als einziger Staat, der der UNO nicht formell angehört, arbeitet als "aktives Nichtmitglied" eng mit der Organisation zusammen. Daher sind die Vereinten Nationen weltweit die einzige Institution, welche die universelle Gültigkeit ihrer Ziele und Grundsätze für sich in Anspruch nehmen kann.

Die UNO ist aber auch und vor allem eine Gemeinschaft von Staaten, die auf ihre Souveränitätsrechte Wert legen: Alle politischen Entscheidungen und damit der Handlungsspielraum der UNO liegen in den Händen der Mitgliedstaaten. Deren nationale Eigeninteressen kollidieren immer wieder mit den kollektiven Normen und Mechanismen der UNO. Daher gestaltet sich die auf Konsens- bzw. Kompromisssuche ausgerichtete politische Praxis der Organisation oft schwierig und langsam.

Organisatorischer Aufbau

Das System der Vereinten NationenDas System der Vereinten Nationen
Das Herzstück der UNO bilden ihre sechs Hauptorgane. Ihre Zusammensetzung, Zuständigkeiten und Befugnisse sind im Gründungsdokument der Organisation, der UN-Charta, verankert. Der Generalversammlung gehören alle 191 Mitglieder auf der Grundlage des Prinzips "Ein Staat - eine Stimme" an. Beschlüsse der Generalversammlung, die über die Binnenstruktur der Organisation hinausweisen, sind für die Staatenwelt jedoch nicht bindend.

Dies ist anders beim Sicherheitsrat, dem mächtigsten der Hauptorgane. Die fünf Ständigen und zehn Nichtständigen Mitglieder können zur Sicherung des Friedens sehr weitreichende Entscheidungen treffen, die zu befolgen alle Staaten verpflichtet sind.

Der aus 54 Staaten bestehende Wirtschafts- und Sozialrat, für den sich auch im Deutschen die englische Abkürzung ECOSOC eingebürgert hat, befasst sich im Auftrag der Generalversammlung mit Fragen der wirtschaftlichen, sozialen und humanitären Entwicklung.

Der Internationale Gerichtshof (IGH) kann völkerrechtliche Streitfälle zwischen Ländern verhandeln und entscheiden. Allerdings müssen sich die Streitparteien einverstanden erklären, dass sich der IGH mit ihrer Sache befasst.

Das Sekretariat, an dessen Spitze der Generalsekretär (seit 1997 der Ghanaer Kofi Annan) steht, ist ein reines Administrationsorgan. Es besitzt keine eigenen Entscheidungsbefugnisse, sondern wird im Auftrag vor allem von Generalversammlung und Sicherheitsrat tätig.

Der Treuhandrat war für die Kontrolle der Ausübung der Treuhandschaft von Staaten über bestimmte Territorien zuständig. Nach der Entlassung des letzten Treuhandgebiets in die Unabhängigkeit (Palau 1994) hat er seine Arbeit eingestellt. Auf dem Weltgipfel im September 2005 wurde daher seine Auflösung beschlossen.

Am Hauptsitz der UNO in New York sind fünf der Hauptorgane angesiedelt, der IGH hat seinen Sitz in Den Haag. Das Sekretariat verfügt zudem über Büros in Genf, Nairobi und Wien.

Die UN-Charta enthält darüber hinaus Regelungen, nach denen sich die Vereinten Nationen eigene Neben- und Spezialorgane schaffen können, wie sie dies etwa mit dem Kinderhilfswerk UNICEF und zahlreichen weiteren Einrichtungen getan haben. Die UNO kann aber auch in Kooperationsbeziehungen mit anderen Organisationen oder Akteuren treten. Sie unterhält daher enge Verbindungen zu siebzehn Sonderorganisationen, etwa zur Internationalen Arbeitsorganisation ILO, sowie zu mehr als 2000 Nichtregierungsorganisationen.

Zentrale Aufgaben

Die zentrale Aufgabe der Vereinten Nationen ist die Sicherung des Friedens. Ihren Bemühungen liegt die Auffassung zugrunde, dass Frieden mehr ist als die schiere Abwesenheit von Krieg. Vielmehr gehe es darum, einen "positiven Frieden" zu erreichen, der neben der Vermeidung von Gewalt auch grundlegende Menschenrechte gewährleiste und einigermaßen gerechte soziale Bedingungen für alle Menschen schaffe. Die UN bieten den Staaten eine geeignete Kooperationsplattform, um die immer drängenderen globalen Anforderungen - von der Armutsbekämpfung und einer gerechteren Chancenverteilung über die Achtung der Menschenrechte bis hin zum internationalen Umweltschutz - zu diskutieren und nach Lösungen zu suchen.

Die UN-Friedenssicherung im engeren Sinn orientiert sich am Prinzip der kollektiven Sicherheit: Alle Mitgliedstaaten haben sich gegenseitig zugesichert, ihre internationalen Streitigkeiten friedlich beizulegen und der UNO die Überwachung dieser Verpflichtung zu übertragen. Das Allgemeine Gewaltverbot des Artikels 2, Ziffer 4 der oft und mit einigem Recht als globale Verfassung bezeichneten UN-Charta bildet so die fundamentale Norm des modernen Völkerrechts überhaupt. Es entzieht den Staaten das Recht, zur Verwirklichung ihrer nationalen Ziele und Interessen Gewalt anzuwenden oder diese auch nur anzudrohen.

Damit hat die Charta eine Grundspannung zwischen den Souveränitätsrechten der Staaten und den Regelungsansprüchen der internationalen Organisation geschaffen. Jahrhunderte lang war das Recht, Krieg zu führen, das Privileg eines jeden souveränen Staates. Dieses Recht an eine Organisation abgeben zu sollen, fällt vielen Staaten schwer. Daher kommt es - wie jüngst im Irak - immer wieder zu Konflikten, wenn sich Staaten weigern, die gemeinschaftlichen Regeln zu respektieren, sobald diese ihren Interessen entgegenstehen.

Das Gewaltverbot lässt nur zwei Ausnahmen zu: Im Falle eines Bruches oder einer Bedrohung des Weltfriedens gemäß den Bestimmungen des Kapitels VII der Charta kann der UN-Sicherheitsrat Zwangsmaßnahmen gegen den Friedensstörer bis hin zur Anwendung militärischer Gewalt beschließen. Die zweite Ausnahme bildet das Selbstverteidigungsrecht nach Artikel 51 der Charta. Danach darf sich ein Staat selbst verteidigen bzw. zur kollektiven Verteidigung auch andere Staaten um Hilfe bitten, wenn er Opfer eines bewaffneten Angriffs geworden ist.

Quellentext

Konfliktregelungen durch die UN-Charta

Kapitel VI Die friedliche Beilegung von Streitigkeiten
Artikel 33: (1) Die Parteien einer Streitigkeit, deren Fortdauer geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden, bemühen sich zunächst um eine Beilegung durch Verhandlung, Untersuchung, Vermittlung, Vergleich, Schiedsspruch, gerichtliche Entscheidung, Inanspruchnahme regionaler Einrichtungen oder Abmachungen oder durch andere friedliche Mittel eigener Wahl.
(2) Der Sicherheitsrat fordert die Parteien auf, wenn er dies für notwendig hält, ihre Streitigkeit durch solche Mittel beizulegen.
Artikel 34: Der Sicherheitsrat kann jede Streitigkeit sowie jede Situation, die zu internationalen Reibungen führen oder eine Streitigkeit hervorrufen könnte, untersuchen, um festzustellen, ob die Fortdauer der Streitigkeit oder der Situation die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit gefährden könnte. [...]

Kapitel VII Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen
[...]
Artikel 41: Der Sicherheitsrat kann beschließen, welche Maßnahmen - unter Ausschluß von Waffengewalt - zu ergreifen sind, um seinen Beschlüssen Wirksamkeit zu verleihen; er kann die Mitglieder der Vereinten Nationen auffordern, diese Maßnahmen durchzuführen. Sie können die vollständige oder teilweise Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen, des Eisenbahn-, See- und Luftverkehrs, der Post-, Telegraphen- und Funkverbindungen sowie sonstiger Verkehrsmöglichkeiten und den Abbruch der diplomatischen Beziehungen einschließen.
Artikel 42: Ist der Sicherheitsrat der Auffassung, dass die in Artikel 41 vorgesehenen Maßnahmen unzulänglich sein würden oder sich als unzulänglich erwiesen haben, so kann er mit Luft-, See- oder Landstreitkräften die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen durchführen. Sie können Demonstrationen, Blockaden und sonstige Einsätze der Luft-, See- oder Landstreitkräfte von Mitgliedern der Vereinten Nationen einschließen. [...]
Artikel 43: (1) Alle Mitglieder der Vereinten Nationen verpflichten sich, zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit dadurch beizutragen, dass sie nach Maßgabe eines oder mehrerer Sonderabkommen dem Sicherheitsrat auf sein Ersuchen Streitkräfte zur Verfügung stellen, Beistand leisten und Erleichterungen einschließlich des Durchmarschrechts gewähren, soweit dies zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlich ist. [...]
Artikel 48: (1) Die Maßnahmen, die für die Durchführung der Beschlüsse des Sicherheitsrats zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlich sind, werden je nach dem Ermessen des Sicherheitsrats von allen oder von einigen Mitgliedern der Vereinten Nationen getroffen. [...]
Artikel 51 : Diese Charta beeinträchtigt im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen keineswegs das naturgegebene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung, bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat. Maßnahmen, die ein Mitglied in Ausübung dieses Selbstverteidigungsrechts trifft, sind dem Sicherheitsrat sofort anzuzeigen; sie berühren in keiner Weise dessen auf dieser Charta beruhende Befugnis und Pflicht, jederzeit die Maßnahmen zu treffen, die er zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit für erforderlich hält. [...]

Amtliche Fassung der Bundesrepublik Deutschland, BGBl. 1973 II S. 431


Angesichts des hohen Stellenwertes, den Staaten ihrer eigenen Sicherheitsvorsorge traditionell einräumen, ist es nicht verwunderlich, dass gerade diese zentralen Bestimmungen der Charta immer wieder umgangen werden. Die Autorität der Vereinten Nationen ist angesichts neuer Bedrohungen bereits seit den 1990er Jahren, vor allem aber seit den Terrorangriffen auf die USA vom 11. September 2001, zunehmenden Belastungsproben ausgesetzt. Nach der weitgehenden Marginalisierung der UNO in der Irak-Krise 2003 und einem nur mäßig erfolgreichen Reformgipfel im September 2005 läuft die Organisation Gefahr, ihre Bedeutung als einzigartiges globales Politikforum zu verlieren.


Alte Strukturen und neue Herausforderungen



Ein wesentlicher Grund für diese Krise besteht darin, dass sich die UNO seit Jahren vor eine wachsende Zahl schwieriger Herausforderungen gestellt sieht, ohne dass ihre institutionellen Strukturen, Arbeitsweisen und Entscheidungsprozeduren seit ihrer Gründung 1945 verändert wurden. Ohnedies war die gesamte Konstruktion der UN von Beginn an durch einen grundlegenden Widerspruch gekennzeichnet. Denn einerseits basiert sie auf dem Prinzip der multilateralen Kooperation. Andererseits ist der Sicherheitsrat so strukturiert, dass unilaterale Sonderwege einiger seiner Mitglieder begünstigt werden. Dieser Widerspruch entfaltet seine Wirkungen in Arbeit und Erscheinungsbild der UNO bis heute.

Konsenszwang im Sicherheitsrat

Der Sicherheitsrat der Vereinten NationenDer Sicherheitsrat der Vereinten Nationen
Die fünf Hauptsiegermächte des Zweiten Weltkrieges sicherten sich für ihre Bereitschaft, als "Weltpolizisten" zur Verfügung zu stehen, eine Reihe wichtiger Privilegien, die sie seither von den übrigen UN-Mitgliedern unterscheiden. So sind China, Frankreich, Großbritannien, die Sowjetunion und die USA im Macht- und Entscheidungszentrum der Organisation, dem Sicherheitsrat, dauerhaft als Ständige Mitglieder vertreten.

Ferner sind Beschlüsse dieses Hauptorgans in allen inhaltlichen Fragen nur möglich, wenn die fünf Ständigen Mitglieder im Konsens abstimmen. Diese Regelung verleiht mithin jedem Ständigen Mitglied ein faktisches Vetorecht. Damit kann es jegliche gegen seine einzelstaatlichen Interessen gerichteten Maßnahmen verhindern. Zudem bedürfen fast alle wichtigen Entscheidungen der UNO - von der Aufnahme neuer Mitglieder über die Wahl des Generalsekretärs bis hin zu Veränderungen der Charta - der Zustimmung durch die "Großen Fünf".

Unter den Vorzeichen des sich bald nach der Gründung der Vereinten Nationen entwickelnden Ost-West-Konflikts führte der von 1945 bis 1985 mit über 200 Anwendungen fast schon gewohnheitsmäßige Gebrauch des Vetorechts zu einer weitgehenden und dauerhaften Blockade des Sicherheitsrats. Andererseits hat das Vetorecht dazu beigetragen, ein Auseinanderbrechen der Vereinten Nationen zu verhindern. Einen sich zuspitzenden Konflikt der Großmächte, in dem die Vereinten Nationen von der einen oder der anderen Seite vereinnahmt worden wären, hätte die Organisation kaum überstanden.

Friedensmissionen

Auch das in Kapitel VII der Charta vorgesehene kollektive Friedenssicherungssystem kam nie zur Anwendung. Die vorgesehenen Sonderabkommen für die Abstellung von militärischen Einsatzkräften wurden gar nicht erst verhandelt, weil sich die Staaten die Verfügungsgewalt über ihre Truppen lieber selbst vorbehalten. Daher konnte auch der Generalstabsausschuss als einziges in der Charta verankertes Nebenorgan des Sicherheitsrats seine Arbeit nicht aufnehmen. Bestehend aus den Generalstabschefs der fünf Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats sowie der truppenstellenden Staaten hätte er die Militäroperationen der UNO führen sollen.

Gleichwohl ist es den Vereinten Nationen gelungen, einige neue, auf dem Konsens der Staaten aufbauende Instrumente zu entwickeln, um ihre Verantwortung für den Frieden wahrzunehmen. Ein besonders wichtiges Element dabei ist die Friedenssicherung durch die so genannten Blauhelme (peacekeeping). Diese seit den späten 1940er Jahren entwickelten Operationen sehen in ihrer klassischen Form unbewaffnete Militärbeobachter oder leichtbewaffnete Truppenverbände vor.

Die UN-FriedensmissionenDie UN-Friedensmissionen
Sie werden unter Wahrung strikter Neutralität zur Überwachung eines Waffenstillstandes bzw. Friedensvertrages eingesetzt. Zwischen 1948 und 1988 führten die Vereinten Nationen 13 solcher Friedensmissionen durch, vor allem in Afrika (zum Beispiel Kongo), Asien (zum Beispiel Kaschmirtal) und dem Nahen Osten (Palästina/Sinai), aber auch in Europa (Zypern). Sie trugen damit maßgeblich zur Kontrolle der Konflikte bei - allerdings oft um den Preis, dass sie jahrzehntelang vor Ort präsent sein mussten.

Das Ende des Ost-West-Gegensatzes brachte dem Sicherheitsrat eine bis dahin nicht gekannte Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit. Diese Wiederentdeckung der Vereinten Nationen fiel jedoch in eine weltpolitisch turbulente Zeit. In Asien (Kambodscha; Afghanistan), Mittelamerika (El Salvador; Nicaragua) und Afrika (Angola; Mosambik; Namibia) mussten die Folgeprobleme des Kalten Krieges bewältigt werden. Jahrzehntelang hatten die Großmächte des Ost-West-Konflikts in diesen Ländern Stellvertreterkriege ausgetragen, indem sie je nach politischer Couleur Regime und Anti-Regime-Gruppen unterstützten, die sich wiederum blutige Bürgerkriege lieferten.

In Somalia und Jugoslawien stellte der Zerfall von Staaten die Internationale Gemeinschaft vor völlig neue Herausforderungen. Nach dem Überfall des Irak auf Kuwait autorisierte der Sicherheitsrat 1990 erstmals die kollektive Anwendung militärischer Gewalt gegen einen Friedensbrecher - ein Vorgang, der wenige Jahre zuvor undenkbar gewesen wäre.

Die Zahl der durch die UNO zu leistenden Friedensmissionen stieg sprunghaft an - zwischen 1988 und 1992 wurden mehr Operationen begonnen als in den rund 45 Jahren seit Gründung der UN. Die Gesamtzahl der Missionen beläuft sich seither auf sechzig; im April 2006 waren in 15 UN-geführten Friedensoperationen mehr als 85000 militärische und zivile Friedensschützer eingesetzt. Vor allem aber veränderte sich die Qualität der Einsätze. Die Vereinten Nationen sahen sich verstärkt mit innerstaatlichen Auseinandersetzungen konfrontiert, mit Bürgerkriegen, Vertreibungen und Menschenrechtsverletzungen bis hin zum Genozid. Seit 1992 verurteilt der UN-Sicherheitsrat diese Vorgänge ebenfalls als Friedensbedrohungen. Damit erweiterte er seine Befugnisse und unternahm völlig neue Anstrengungen in der Friedenssicherung.

So verlangte die Intensität dieser innerstaatlichen Konflikte und der Grad der Zerstörung staatlicher, sozialer und wirtschaftlicher Strukturen in den betroffenen Ländern einerseits militärisch robustere Mandate, in deren Rahmen die Blauhelme gegebenenfalls auch mit Waffengewalt gegen Friedensstörer vorgehen dürfen. Andererseits mussten die Friedensmissionen um zivile, polizeiliche oder administrative Funktionen erweitert werden. Für diesen komplexen Wiederaufbau ganzer Gemeinwesen hat sich der Begriff der Friedenskonsolidierung (peacebuilding) eingebürgert.

Grenzen der Handlungsfähigkeit



Allerdings traf diese Veränderung des Aufgabenprofils eine Organisation, die darauf nicht vorbereitet war. Daher stellten sich bald Überforderung und schwerste Rückschläge ein. Die gescheiterte Mission in Somalia (1992-94), der unter den Augen der Blauhelme in Ruanda verübte Völkermord (1994) und das Massaker an 8000 bosnischen Muslimen durch bosnische Serben in Srebrenica, dem holländische Blauhelme tatenlos zusehen mussten, wurden zu Menetekeln für die Fähigkeit der UNO, militärisch anspruchsvolle Friedensmissionen durchzuführen.

Ab 1995 ging auf dem Balkan die militärische Verantwortung für die Friedenssicherung auf die NATO über, während sich die UNO zusammen mit anderen Organisationen wie der OSZE oder der EU den eher zivilen und ökonomischen Aufgaben zuwandte. So wurde ein neuer Typus komplexer Friedensmissionen geschaffen, der seither in Bosnien und Herzegowina, im Kosovo, in Ost-Timor oder in Afghanistan erfolgreich zum Einsatz kommt.

Durch diese Einbeziehung starker Regionalorganisationen wurden die Vereinten Nationen einerseits deutlich entlastet. Andererseits zeichnet sich die Tendenz zu einer Zwei-Klassen-Friedenssicherung ab: Zwar engagieren sich die Industriestaaten in den für ihre Sicherheit relevanten Krisengebieten. Doch mit den "vergessenen Konflikten" vor allem in Afrika lassen sie die UNO weitgehend allein.

So sind etwa in der Demokratischen Republik Kongo auf einem Gebiet von der Größe Westeuropas 17000 (April 2006) unzureichend ausgerüstete Soldaten vorwiegend aus afrikanischen Staaten im Einsatz. Ihren Friedenssicherungsauftrag können sie kaum erfüllen. Nur unter großem Zögern hat sich die EU im Sommer 2006 zu einer eher symbolischen Unterstützungsoperation bei der Absicherung der Wahlen in der DR Kongo bereiterklärt. Angesichts solcher mangelhaften Bedingungen gerät die von der UNO selbst verantwortete Friedenssicherung zunehmend in die Krise.

Internationaler Terrorismus

Am 11. September 2001 veränderten die Terrorangriffe auf die USA die weltweite Wahrnehmung von Sicherheit und Bedrohung. In den nachfolgenden Anschlagsserien von Bali, Madrid, London und andernorts bewiesen islamistische Terrorgruppen ihre Fähigkeit, Tod und Zerstörung jederzeit an jeden Punkt der Welt zu bringen.

Als globale Friedensbedrohung war der internationale Terrorismus schon vor 2001 Gegenstand von Resolutionen des UN-Sicherheitsrats gewesen. Bereits am Tag nach den Anschlägen von New York und Washington ergriff der Sicherheitsrat wiederum die Initiative und schlug teilweise neue Wege im Kampf gegen den Terrorismus ein. Mit der Resolution 1368 unterstrich er das Selbstverteidigungsrecht nach Artikel 51 der Charta auch gegen nichtstaatliche Akteure. Damit schuf er die Grundlage für militärische Maßnahmen wie den Kampf gegen das international nie anerkannte Regime der Taliban in Afghanistan, an denen sich im Rahmen der NATO-Beistandsverpflichtungen auch Deutschland beteiligt.

Außerdem befasste sich der Sicherheitsrat mit den zivilen, polizeilichen und justiziellen Strategien gegen den Terrorismus. Indem er auf seine Befugnisse im Falle von Friedensbedrohungen zurückgriff, machte er den UN-Mitgliedstaaten bindende Auflagen bezüglich ihrer nationalen Anti-Terrorpolitiken. Diese Auflagen betreffen zum Beispiel Maßnahmen, mit denen Finanzquellen unterbunden oder die Weitergabe insbesondere von Massenvernichtungswaffen verhindert werden sollen.

Auf anderen Gebieten - wie der Formulierung einer verbindlichen Definition von Terrorismus als normativer Grundlage eines entschiedenen weltweiten Vorgehens gegen diese Bedrohung - waren die Bemühungen der UN-Gremien weniger erfolgreich. Nach wie vor gehen die Ansichten der Mehrheit der Mitgliedstaaten und einer Reihe muslimisch geprägter Nationen über die Anwendung von Gewalt gegen Zivilisten stark auseinander. Wer der einen Seite als Terrorist gilt, wird von der anderen als Befreiungskämpfer betrachtet - wie in einem Brennglas fokussieren sich diese unterschiedlichen Sichtweisen im Konflikt zwischen Israel und den Palästinensern.

Auch entzieht sich der aktive Kampf gegen den Terrorismus - als Selbstverteidigungsmaßnahme oder innerstaatliche Angelegenheit deklariert - zumeist der Autorität und Kontrolle des Sicherheitsrats. Die Problematik, wie gegen einen verdeckten sowie an Grenzen und Territorien nicht gebundenen Gegner vorzugehen ist, entwickelt sich seither zu einer echten Herausforderung für die Aufrechterhaltung des Allgemeinen Gewaltverbots und der Funktionen des Sicherheitsrats.

Irak-Krise

Der internationale Terrorismus ist auch deshalb so bedrohlich, weil die Gefahr besteht, dass gewaltbereite Regime Massenvernichtungswaffen an Terrorgruppen liefern könnten. Dies wirft vor einem neuen Hintergrund die alte Frage auf, unter welchen Bedingungen es Staaten erlaubt ist, zur Abwehr von Bedrohungen Gewalt anzuwenden. Die USA fordern in ihrer 2002 vorgelegten Nationalen Sicherheitsstrategie angesichts der Dimensionen der Bedrohung ein Recht auf vorgezogene, präemptive Verteidigung ein. Damit ist gemeint, dass ein Land nicht einen schweren Angriff erdulden muss, um sich verteidigen zu dürfen, sondern diesem zuvorkommen darf.

Dies ist durchaus zulässig. Allerdings muss der erwartete Angriff unmittelbar bevorstehen, und es dürfen keine anderen, friedlichen Mittel zu seiner Vermeidung mehr zur Verfügung stehen. Weil solche Situationen Ausnahmefälle sind, verlangen Völkerrecht und UN-Charta entsprechende Beschlüsse des Sicherheitsrats. Dieser ist als einziges internationales Gremium berechtigt, zur Abwehr von Friedensbedrohungen auch vorbeugende Maßnahmen bis hin zur Anwendung von Gewalt zu ergreifen - vorausgesetzt, seine Mitglieder einigen sich auf eine gemeinsame Einschätzung und Vorgehensweise.

Die ganze Komplexität gerade dieser Anforderung hat 2002/03 die Irak-Krise aufgezeigt: Die USA unterstellten dem Regime Saddam Husseins, Massenvernichtungswaffen zu entwickeln, die direkt oder über Terrorgruppen gegen die USA gerichtet werden könnten. Der Sicherheitsrat war jedoch nicht bereit, eine Resolution zu verabschieden, die zur Gewaltanwendung ermächtigte. Im März 2003 griffen die USA und ihre Verbündeten den Irak unter bewusst in Kauf genommener Verletzung der bestehenden völkerrechtlichen Regeln an.

Zweifellos haben die USA zu Recht die grundsätzliche Frage gestellt, bis zu welchem Grad es einem Staat zugemutet werden kann, die Einlösung seiner berechtigten Sicherheitsinteressen von der Zustimmung anderer, möglicherweise sogar konkurrierender Mächte im Sicherheitsrat abhängig zu machen. Allerdings haben sie mit ihrem Vorgehen das nicht minder grundsätzliche Problem aufgeworfen, dass die einem Staat unterstellte Bedrohung eventuell gar nicht existiert, vielmehr sogar versucht wird, kollektive Organe für die Legitimation eines willkürlichen, eben nicht zu Zwecken der Verteidigung vorgesehenen Krieges zu instrumentalisieren. Um genau einen solchen handelte es sich jedoch beim Irak-Krieg. Denn inzwischen hat sich herausgestellt, dass der Irak keine Massenvernichtungswaffen besaß und die von den USA vorgetragenen Rechtfertigungen für einen Krieg auf konstruierten Beweisen aufbauten.

Anders als von den USA behauptet, haben die Vereinten Nationen in der Irak-Frage keinesfalls ihre Überflüssigkeit bewiesen. Vielmehr hat der Ausgang dieser Krise gezeigt, wie erforderlich die von den UN entwickelten Normen und Mechanismen sind, um einen Rückfall in das frei verfügbare Recht der Staaten zum Krieg zu verhindern. Es wurde aber auch deutlich, wie schwach letztlich kollektive Mechanismen angesichts einer ausgeprägten Interessenpolarisierung der handelnden Staaten sind.

Das Auseinanderfallen des Sicherheitsrats in der Irak-Frage war nicht seine erste, aber wohl seine bislang schwerste Krise. Der Welthegemon USA betrachtet die Vereinten Nationen als ein von Fall zu Fall nützliches Instrument zur Sicherung seiner Vorherrschaft, nicht jedoch als einen rechtlich-organisatorischen Rahmen, der auch die US-Politik zur Einhaltung allgemein gültiger Regeln verpflichtet.

Wie die Autorität der Vereinten Nationen angesichts des im Laufe dieser Auseinandersetzung weiter vertieften Grabens zwischen den USA und der UNO wiederhergestellt werden kann, ist noch immer offen. Ohne eine Reparatur des zerrütteten Verhältnisses zwischen Weltmacht und Weltorganisation aber wird das gesamte System der kollektiven Friedenssicherung weiter schweren Schaden nehmen.

Unzureichende Reformen



Auch in den anderen Handlungsfeldern ihres umfassenden Friedensbegriffes stehen die UN vor zunehmenden Herausforderungen. In ihrer Millen-niumserklärung hatten sich die Staats- und Regierungschefs bereits 2000 zu globalen Entwicklungszielen bekannt. Danach sollen innerhalb von fünfzehn Jahren große Fortschritte bei der Bekämpfung insbesondere von Armut, Krankheiten und Bildungsdefiziten erreicht werden.

Quellentext

Millenniums-Entwicklungsziele

Ziel 1: Halbierung des Anteils der Weltbevölkerung, der unter extremer Armut und Hunger leidet

Ziel 2: Ermöglichung einer Primarschulausbildung für alle Kinder

Ziel 3: Förderung der Gleichstellung der Geschlechter und der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Beteiligung von Frauen

Ziel 4: Verringerung der Kindersterblichkeit

Ziel 5 : Verbesserung der Gesundheit der Mütter

Ziel 6: Bekämpfung von HIV/AIDS, Malaria und anderern Infektionskrankheiten

Ziel 7: Verbesserung von Umweltschutz und ökologischer Nachhaltigkeit

Ziel 8: Aufbau einer weltweiten Entwicklungspartnerschaft


Diesem breiten Aufgabenspektrum begegnen die Vereinten Nationen indes noch immer mit den unzureichenden institutionellen und normativen Strukturen, deren Grundlagen vor sechs Jahrzehnten gelegt wurden.

Zum sechzigsten Jubiläum der Weltorganisation im Jahr 2005 schlug UN-Generalsekretär Kofi Annan den Mitgliedstaaten daher ein umfassendes Reformprogramm vor, das durch eine hochrangige Expertenkommission vorbereitet worden war. Überholte Strukturen und Organe sollten abgeschafft werden, so der suspendierte Treuhandrat, der inaktive Generalstabsausschuss oder die Menschenrechtskommission, die aufgrund der Mitgliedschaft zahlreicher notorischer Menschenrechtsverletzer wie Sudan oder Libyen völlig diskreditiert war. An ihre Stelle sollten auf die gewandelten Erfordernisse zugeschnittene Institutionen treten wie ein permanenter, von der Generalversammlung gewählter Menschenrechtsrat oder eine Kommission zur Friedenskonsolidierung.

Das für den Jubiläumsgipfel im September 2005 formulierte Abschlussdokument, das neben diesen konkreten Reformschritten auch neue Akzentuierungen auf Gebieten wie Entwicklung oder Abrüstung vorsah, wurde jedoch unmittelbar vor Beginn der Konferenz durch ein weitaus unverbindlicheres Papier ersetzt. Der neue UN-Botschafter der USA, John Bolton, hatte mit rund 700 Änderungsanträgen das durch den Präsidenten der Generalversammlung vorbereitete Konsenspapier zerlöchert und so eine neuerliche Debatte auch über schon abgeschlossene Punkte entfacht.

Bereits weit fortgeschrittene Vorschläge etwa zum Menschenrechtsrat wurden zur Neuverhandlung in die Ausschüsse der Generalversammlung zurückverwiesen. Der im März 2006 schließlich gegründete Menschenrechtsrat war, was die Kriterien für die Mitgliedschaft oder seine Befugnisse betraf, deutlich schwächer, als sich dies Annan und auch die USA gewünscht hatten.

Eine Reform des Sicherheitsrats, der noch immer die Machtverhältnisse von 1945 widerspiegelt, muss wohl als gescheitert betrachtet werden. Seit über zehn Jahren ist eine neue Zusammensetzung dieses Gremiums ein Kernstück der Bemühungen um die institutionelle Erneuerung der UNO. Die Reformgruppe um Deutschland, Japan, Brasilien, Indien und die Staaten der Afrikanischen Union war im Sommer 2005 nicht in der Lage, sich auf eine gemeinsame Kompromisslösung in der Veto-Frage zu einigen. Der heftigen Ablehnung dieser Reforminitiative durch die USA und China (die USA wollen Deutschlands, China will Japans Aufrücken verhindern) hätte es angesichts dieser Selbstblockade kaum mehr bedurft.

Quellentext

Minimalkompromiss statt Reform

Mit seiner Reformagenda, "In größerer Freiheit" hatte UN-Generalsekretär Kofi Annan nicht nur eine umfassende Erneuerung der Vereinten Nationen angestrebt, sondern wollte auch das Völkerrecht modernisieren und einen neuen Ausgleich zwischen armen und reichen Staaten schaffen. Doch von seinen ehrgeizigen Plänen ist nach den Verhandlungen der UN-Mitglieder über die Schlusserklärung des New Yorker Gipfeltreffens nicht viel übrig geblieben. Im Überblick die wichtigsten Reformthemen:
Entwicklung: Die Erklärung von New York bekräftigt die vor fünf Jahren gefassten "Millenniumsziele", die Armut weltweit bis 2015 zu halbieren. Allerdings verpflichten sich die reichen Staaten nicht zu konkreten Maßnahmen. Sie werden dazu aufgerufen, ihre Leistungen für Entwicklungshilfe schrittweise auf 0,7 Prozent des Bruttosozialprodukts zu erhöhen. Eine verbindliche Vorgabe ist dies allerdings nicht. [...]
Nukleare Proliferation und Abrüstung: Das Thema kommt in der Gipfelerklärung nicht vor[...]. Die UN-Mitglieder hatten sich nicht auf einen Ausgleich einigen können. Der Tenor hätte etwa dem des Atomwaffensperrvertrages entsprochen: Wer nicht Atommacht ist, sagt zu, keine Atomwaffen zu beschaffen, die Atommächte verpflichten sich abzurüsten. [...]
Menschenrechtsrat: Die bisherige Menschenrechtskommission ist in Verruf geraten, weil darin auch Diktaturen einen Sitz hatten. Die UN-Mitglieder haben daher beschlossen, einen neuen Menschenrechtsrat zu gründen. [...]
Terrorismus: Wird zwar in all seinen Formen verurteilt, auf eine genauere Definition konnte sich die Welt jedoch nicht einigen. Annan und die westlichen Staaten wollten jeden politisch motivierten Angriff auf Zivilisten als Terror bezeichnen. Doch die arabischen Staaten lehnten dies ab: In ihren Augen sind etwa Palästinenser, die gegen Israel kämpfen, Freiheitskämpfer und keine Terroristen.
Friedenssicherung: Eine neue Peacebuilding-Kommission der Vereinten Nationen soll Staaten nach einem militärischen Konflikt konsolidieren helfen. Umstritten ist aber noch, welchem UN-Gremium die Kommission unterstellt wird: Dem Sicherheitsrat, in dem vor allem der Westen das Sagen hat, oder der Generalversammlung, in der die Dritte Welt die Mehrheit der Stimmen besitzt.
Schutz gegen Völkermord: Annan wollte festschreiben lassen, dass die UN Völkermord verhindern sollen, auch wenn er sich innerhalb der Grenzen eines Mitgliedstaates ereignet. Der Vorschlag konnte sich aber nicht durchsetzen. Nun ist nur allgemein davon die Rede, dass die Mitgliedsstaaten kooperieren sollen, um Genozid zu verhindern.
Sicherheitsrat: Das Schlussdokument unterstützt allgemein eine Reform des wichtigsten UN-Gremiums. Die Details sind aber so umstritten, dass sie schon vor Wochen von der Tagesordnung genommen wurden. Eine Einigung ist nicht in Sicht.
UN-Verwaltungsreform: Angesichts andauernder Korruptionsvorwürfe wird das Vorhaben Annans unterstützt, ein Büro für die ethische Kontrolle der UN-Verwaltung einzusetzen. Annan erhält aber nicht, wie von den USA gewünscht, größere Befugnisse innerhalb der UN-Bürokratie, etwa in Personalfragen.

Nicolas Richter, "Was übrig bleibt", in: Süddeutsche Zeitung vom 15. September 2005


Wie die Friedenssicherung zeigt auch die Reformdebatte in den Vereinten Nationen die Schwierigkeiten, in einer Gemeinschaft von 191 Staaten zu Entscheidungen zu kommen, die einerseits erkennbare Veränderungen bewirken und andererseits von einer großen Mehrheit mitgetragen werden. Im Zweifelsfall sorgt das Beharren der Staaten auf mitunter kleinteiligen Interessen eher für das Scheitern von Initiativen als für ihren Durchbruch.

Die UN können und sollen nicht die Staaten als die zentralen Akteure der Internationalen Politik ersetzen. Sie bilden aber ein einzigartiges Forum zur globalen Koordination von Politik. Es könnte indes von den Staaten effektiver genutzt werden. Von deren Bereitschaft zu internationaler Kooperation wird es daher auch in Zukunft abhängen, ob die Vereinten Nationen ihre vielfältigen Funktionen für den Frieden wahrnehmen können oder aber in einem Zustand dauerhafter Selbstblockade den Weg in die Bedeutungslosigkeit gehen.


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