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Sicherheitspolitik ohne Waffen - OSZE und Europarat

OSZE und Europarat sind Institutionen, deren Sicherheitsverständnis auf Zusammenarbeit beruht und Gewaltanwendung ausschließt. Ihre Kernaufgaben sind die Förderung demokratischer Strukturen und die Durchsetzung der Menschenrechte.

Einleitung

Die Präsidentenwahlen in Weißrussland waren weder "fair" noch "frei"; die Wahlen zum ukrainischen Parlament entsprachen vereinbarten Standards. Mit diesen Urteilen ist die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) im März 2006 an die Öffentlichkeit getreten und hat sich ihr damit zugleich eindrücklich in Erinnerung gebracht.

Allein 2004 hat die OSZE, organisiert durch ihr Warschauer Büro für Demokratische Institutionen und Menschenrechte (BDIMR), 3500 Personen zur Vorbereitung und Durchführung von Wahlen in zwölf Staaten entsandt - darunter auch in die USA. Gegenstand der Wahlbeobachtung sind die Bedingungen im Vorfeld von Wahlen und der Ablauf der Stimmabgabe. In den Demokratien des Westens gelten hierfür feste Bestimmungen als selbstverständlich.

Dazu gehören die unterschiedslose Behandlung aller politischen Parteien und ihr ungehinderter Wahlkampf, der gleichberechtigte Zugang zu den Massenmedien eines Landes, die vollständige Registrierung und Benachrichtigung der wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger sowie schließlich die korrekte Auszählung der abgegebenen Stimmen. In einigen Nachfolgestaaten der Sowjetunion und auf dem Balkan werden diese Regeln jedoch nicht bzw. nicht immer beachtet.

Wahlbetrug kann die OSZE zwar nicht verhindern, sie kann ihn aber erschweren und vor aller Welt aufdecken. Als die OSZE im Oktober und November 2004 den ukrainischen Präsidentschaftswahlen das Etikett "fair und frei" versagte und dem Land schließlich im Dezember zu einem dritten Wahlgang verhalf, trug sie damit ganz offensichtlich dazu bei, die alte Regierung abzulösen und den Weg in eine demokratischere Zukunft zu ebnen. Dass die ukrainischen Parlamentswahlen im März 2006 dem Urteil einer großen Zahl von Wahlbeobachterinnen und -beobachtern standhielten, ist auch ein Erfolg der OSZE.

Rolle der OSZE

Die Wahlbeobachtungsmissionen der OSZE sind ein typisches Beispiel für den Einsatz einer Organisation, die Sicherheitspolitik betreibt, ohne über Waffen zu verfügen. Spezialisiert ist sie in erster Linie auf die Verhältnisse in Staaten. Seit einigen Jahren stehen auch transnationale Probleme wie zum Beispiel terroristische Gefahren auf ihrer Tagesordnung.

Gegründet wurde die OSZE 1975 unter dem Namen Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE - seit 1995 OSZE) von damals 35 Staaten im finnischen Helsinki. Ausschlaggebend für den Handlungsspielraum der OSZE war der Ost-West-Konflikt. Damit sowohl die Sowjetunion mit ihren Verbündeten im Warschauer Pakt als auch die USA und die übrigen NATO-Staaten mitten im Kalten Krieg der Schlussakte von Helsinki zustimmen konnten, mussten Regelungen gefunden werden, die für beide Seiten annehmbar waren. Entsprechend eingeschränkt sind die Handlungsmöglichkeiten der OSZE.

Institution kooperativer Sicherheit

Entscheidungen können nur getroffen werden, wenn alle Teilnehmerstaaten zustimmen (Konsensprinzip). Auch ist die OSZE - anders als der UN-Sicherheitsrat - nicht legitimiert, die Anwendung von Gewalt, also auch den Einsatz von Waffen, zu genehmigen. Ihr Sicherheitsverständnis beruht auf Zusammenarbeit und schließt die Anwendung von Zwangsmaßnahmen aus (Kooperative Sicherheit). Diese 1975 vereinbarten Verfahrensgrundsätze sind nach wie vor gültig. Sie erlauben es jedem Teilnehmerstaat, dann "Nein" zu sagen, wenn ein Vorhaben der OSZE seinen Interessen zuwiderläuft.

In den Jahren des Ost-West-Konflikts erlangten unter diesen restriktiven Bedingungen vor allem Vereinbarungen über vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen eine besondere Bedeutung. Ihr Ziel war es, etwa durch die wechselseitige Beobachtung von Manövern die Spannungen zwischen den Blöcken abzubauen. Diese Brückenfunktion der OSZE hat sich mit dem Ende des Ost-West-Konflikts erübrigt. Daher stellt sich nun die Frage, welche Rolle die 56 OSZE-Staaten (alle europäische Staaten sowie die USA und Kanada) der in Wien beheimateten Organisation noch einräumen wollen.

Von Beginn an war für die OSZE die Gewährleistung der Menschenrechte und der bürgerlichen Grundfreiheiten ein sicherheitspolitisches Thema. Daran konnte sie nach dem Ende der Bipolarität nahtlos anknüpfen. Zunächst wurden die Verhältnisse in Staaten zu einem Schwerpunkt ihrer Arbeit. Eine Vielzahl weiterer Themen - Bekämpfung des Menschenschmuggels, Abwehr von Rassismus und Antisemitismus sowie Maßnahmen gegen die Diskriminierung von Sinti und Roma - kamen hinzu.

Seit den Terroranschlägen auf die USA am 11. September 2001 ist zudem die Terrorismusbekämpfung ein wichtiges Anliegen der OSZE. Vor dem Hintergrund der andauernden Kriege vor allem in Afrika wurde außerdem der Transfer von Kleinwaffen in Krisenstaaten zu einem immer dringlicheren Problem. In all diesen Bereichen geht es darum, für alle Teilnehmerstaaten der OSZE verpflichtende Normen und Standards zu entwickeln.

Konfliktprävention

Auf einen sehr allgemeinen Nenner gebracht, ist die OSZE eine Dienstleistungsorganisation zur Verhütung von Konflikten, zur Konfliktnachsorge und zur Unterstützung beim Aufbau staatlicher Organe. Gewaltsame Auseinandersetzungen in Staaten und ihre Ausweitung auf andere Länder zu verhindern, gelingt leider nur in wenigen Fällen. Erfolge auf diesem Gebiet nachzuweisen, ist zudem schwierig, da erfolgreiche Konfliktverhütung naturgemäß sehr viel schwerer zu belegen ist, als dies bei gescheiterten Versuchen der Fall ist. Oft lässt sich nicht ausmachen, in welchem Maße die OSZE dazu beigetragen hat, Auseinandersetzungen zu entschärfen, die eine breitere Öffentlichkeit so oft gar nicht erst wahrgenommen hat. Ein Krieg, der vermieden werden konnte, ist eben keine Schlagzeile wert.

Ähnliches gilt auch für die Arbeit des Hohen Kommissars für Nationale Minderheiten (HKNM). Der Posten, seit Juli 2001 durch den Schweden Rolf Ekéus wahrgenommen, wurde 1992 von den Teilnehmerstaaten der OSZE eingerichtet und mit dem Mandat versehen, Konflikte zwischen nationalen Minderheiten möglichst frühzeitig aufzuspüren und notfalls durch eine Frühwarn-Erklärung anzusprechen. Manche der diskreten Empfehlungen des HKNM an seine Gesprächspartner sind jedoch nur Erfolg versprechend, weil sie nicht veröffentlicht werden und von den angesprochenen Regierungen ohne Prestigeverlust aufgegriffen werden können.

Einsätze vor Ort

Gelingt es - wie in den 1990er Jahren auf dem Balkan - einer kooperativen Sicherheitsorganisation wie der OSZE nicht, gewaltsame Auseinandersetzungen zu verhindern, sind ihre Möglichkeiten zunächst einmal erschöpft. In Bosnien und Herzegowina, einem der fünf Nachfolgestaaten Jugoslawiens, und im Kosovo, bis zu einer Entscheidung über ihren endgültigen Status eine Provinz Serbiens, wurden die Auseinandersetzungen zwar mit militärischer Gewalt durch die NATO zum Stillstand gebracht. Eine Befriedung der beiden Kriegsschauplätze war damit jedoch noch keineswegs erreicht. Die gewaltsamen Zusammenstöße zwischen der albanischen Mehrheit und der serbischen Minderheit im Kosovo im Jahr 2004 haben dies noch einmal unterstrichen.

Der Einsatz von Waffen und die militärische Präsenz vor Ort durch Einheiten der NATO waren nur die ersten Schritte auf einem Weg, in dessen Verlauf ein stabiler Staat bzw. eine leistungsfähige Provinzverwaltung aufgebaut werden sollen. Dazu gehört all das, was in vielen Staaten selbstverständlich ist: zum Beispiel eine funktionierende Verwaltung von den Gemeinden bis an die Spitze des Staates, arbeitsfähige Gerichte mit gut ausgebildeten Richtern und eine verlässliche Polizei.

Beispiel Kosovo-Mission

Nach dem Ende der Kampfhandlungen im Frühjahr 1999 legte der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in einer Resolution Prinzipien und Maßnahmen fest, die für den Wiederaufbau und die Neuordnung des Kosovo gelten sollten. Am 1. Juli 1999 beschloss der Ständige Rat der OSZE, an ihrer Umsetzung teilzunehmen und unter dem Dach der von den Vereinten Nationen geleiteten Übergangsverwaltung für den Kosovo eine eigenständige Mission zu errichten. Der Beschluss stellt ausdrücklich fest, dass die OSZE bei der Erfüllung dieser Aufgaben auch mit dem Europarat (ER) zusammenarbeiten wird. Die Mission sollte die folgenden miteinander zusammenhängenden Aufgaben übernehmen:

• die Ausbildung von Polizeieinheiten, Justizpersonal und Angestellten für alle Verwaltungsebenen,
• die Entwicklung demokratischer Institutionen, politischer Parteien sowie den Aufbau von Nichtregierungsorganisationen und lokalen Medien,
• die Organisation und Aufsicht von Wahlen sowie
• die Überwachung, den Schutz und die Förderung von Menschenrechten.

Die Mission im Kosovo ist die größte von 18 Missionen vor Ort (Field Operations), die die OSZE derzeit durchführt.

Instrument westlicher Einmischung?

Bis zur Wende war die OSZE ein wichtiges Forum für Kommunikation und sicherheitspolitische Kooperation zwischen den Blöcken. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts verfolgten insbesondere die Sowjetunion und später dann Russland das Ziel, die OSZE in eine Sicherheitsorganisation umzugestalten, der alle Staaten Europas angehören und die an die Stelle der NATO treten sollte. Die Entwicklung ist einen anderen Weg gegangen. Die Atlantische Allianz besteht weiterhin und steht vor neuen und erweiterten Aufgaben. Zwischen Russland und der NATO ist ein festes Netz institutioneller Beziehungen eingerichtet worden. Die Erweiterung der NATO um ehemalige Sowjetrepubliken wie die baltischen Staaten und vormalige Verbündete im Warschauer Pakt wird in Moskau zwar nicht begrüßt, aber mittlerweile als unabänderlich hingenommen.

Durch die russische Regierung immer weniger akzeptiert wird indes der Anfang der 1990er Jahre gefasste Beschluss der OSZE, die so genannten Transformationsstaaten - darunter solche auf dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion - beim Aufbau demokratischer Staatswesen zu unterstützen. Diese Aufgabe hat die Wiener Organisation in den letzten Jahren vor große Schwierigkeiten gestellt, und es ist keineswegs ausgemacht, ob sie überwunden werden können.

Die Regierungen Russlands und Weißrusslands sowie einige zentralasiatische Nachfolgestaaten der Sowjetunion werfen der OSZE unter Berufung auf das Nichteinmischungsprinzip vor, sich einseitig auf menschen- und demokratiepolitische Probleme zu konzentrieren und dabei politisch-militärische sowie wirtschaftliche Aspekte aus den Augen zu verlieren. Es verletze Moskauer Interessen, wenn die OSZE Wahlen in der Ukraine wie zuvor in Georgien und Kirgistan kritisiere und damit einen Wechsel der Regierungen in diesen Ländern begünstige.

Die Verstimmung in Moskau über die OSZE kennzeichnet eine offenbar zunehmend kompromisslos an nationalen Interessen ausgerichtete Politik Russlands. Die Anfang der 1990er Jahre von Moskau favorisierte Organisation für eine ganz Europa umfassende Sicherheitsordnung hat sich aus russischer Sicht zu einem Instrument westlicher Einmischung entwickelt. Welche Konsequenzen diese Wahrnehmung für eine Institution hat, deren Entscheidungen nur im Konsens aller Staaten getroffen werden können, bleibt abzuwarten.