Bundesregierung

Gegenüber dem Parlament und der Br. trägt der Minister die Verantwortung für seinen Geschäftsbereich. Nach außen hin haben alle Beamten den Standpunkt des Ministers zu vertreten. Während die Beamten grundsätzlich unkündbare Fachleute sind, gilt für das eigentliche Führungspersonal, insbesondere die Staatssekretäre, die Pressesprecher und die persönlichen Referenten, der Status des "politischen Beamten", der jederzeit in den "einstweiligen Ruhestand" versetzt werden kann. Von dieser Möglichkeit wird meist Gebrauch gemacht, wenn die Parteizugehörigkeit des Ministers wechselt, zuweilen aber auch bei andersartigen Meinungsverschiedenheiten.

Aus Größe und Aufgabenbereich ergibt sich die unterschiedliche Wichtigkeit der Ministerien. Am meisten im Blickpunkt der Öffentlichkeit steht das Außenministerium, das seit 1966 immer vom Vorsitzenden oder einem Repräsentanten des zweitstärksten Koalitionspartners besetzt worden ist. Außenminister wie Brandt, Scheel, Genscher, Fischer und Steinmeier erreichten hohes Ansehen und politisches Gewicht, nur Guido Westerwelle konnte sein Prestige nicht im Außenamt mehren, da er innenpolitisch konfrontativ polarisierte. Nach der Verfassung haben das Innen-, Justiz- und Finanzministerium im Entscheidungsprozess besondere formale Rechte.

Insbesondere das Innen- und das Verkehrsministerium verfolgen die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder und bemühen sich um Koordinierung. Zur Abstimmung zwischen den Ministerien bestehen 2002 fünf Kabinettsausschüsse: der Bundessicherheitsrat aus Verteidigungs-, Außen-, Innen-, Justiz-, Finanz- und Entwicklungsminister und dem Chef des Bundeskanzleramtes, der Kabinettsausschuss Neue Länder, der Kabinettsausschuss für den Jahreswirtschaftsbericht, der Kabinettsausschuss für Zukunftstechnologie und der Kabinettsausschuss für Umwelt und Gesundheit.

Gesetzentwürfe der Br., zwischen Ministerien strittige Entscheidungen und andere wichtige Vorgänge werden vom Bundeskabinett behandelt. Es tagt wöchentlich unter Vorsitz der Bundeskanzlerin. Es berät vertraulich und legt durch Abstimmung die Linie der Br. fest, an die dann alle Minister gebunden sind. Die Positionen der Minister werden stark von Ressortzuständigkeiten und Parteiloyalitäten geprägt.

3. Verantwortlichkeiten und Konflikte

Schwerwiegende Konflikte hängen im Allgemeinen mit Parteigegensätzen oder mit Richtungskämpfen innerhalb einer Partei zusammen. Beispielsweise kritisierte 1950 der damalige Innenminister Heinemann (CDU), dass Bundeskanzler Adenauer, ohne das Kabinett zu informieren, den Westmächten die Aufstellung deutscher Streitkräfte angeboten hatte. Dahinter stand seine grundsätzliche Ablehnung einer deutschen Wiederaufrüstung kurz nach dem Krieg und seine Befürchtung, sie werde eine Wiedervereinigung (→ innere Einheit) auf lange Zeit unmöglich machen. Als das Kabinett mehrheitlich den Bundeskanzler unterstützte, trat Heinemann von seinem Amt zurück, verließ später die → CDU und gründete eine eigene Partei, die Gesamtdeutsche Volkspartei, die sich hauptsächlich gegen die Wiederbewaffnung wandte.

Der freiwillige Rücktritt aus politischer Überzeugung ist Ausnahme geblieben. Im Allgemeinen hängen Minister an ihrem Amt, das Ansehen und Einfluss eröffnet und das man nicht so leicht zurückgewinnt (auch hier ist Heinemann eine Ausnahme: Er wurde 1966 für die SPD Justizminister und 1969 → Bundespräsident). Ein ungewöhnlicher Fall von Verweigerung politischer Verantwortung war 1983/84 der des damaligen Verteidigungsministers Wörner, der gegen General Kießling ungerechtfertigte Beschuldigungen erhob, selbst mit einem zweifelhaften Belastungszeugen sprach und schließlich eine Ehrenerklärung für den General abgeben musste. Bundeskanzler Kohl beließ ihn im Kabinett, er war politisch aber sehr geschwächt und kein Widerpart mehr für den Bundeskanzler. Einen sehr honorigen Rücktritt nahm dagegen 1993 Innenminister Seiters wegen der Bad-Kleinen-Affäre, für die er nur die allgemeine politische Verantwortung trug. Ungewöhnlich waren der abrupte Rücktritt von Finanzminister Lafontaine 1999, der ohne jede öffentliche Begründung erfolgte, und die Entlassung von Verteidigungsminister Scharping acht Wochen vor der Bundestagwahl 2002.

1962 traten die Minister der → FDP aus der Koalitionsregierung mit der → CDU/ → CSU zurück, um ihre Missbilligung des Vorgehens von Verteidigungsminister Strauß gegen den "Spiegel" zum Ausdruck zu bringen. Ihr Rücktritt löste eine Regierungskrise aus und führte schließlich zum Ausscheiden von Strauß aus der Regierung. Als die FDP-Minister 1966 erneut zurücktraten, um gegen Steuererhöhungen und die unklare Politik Bundeskanzler Erhards zu protestieren, bildete die CDU/CSU mit der → SPD eine neue Koalitionsregierung. Aus diesen Ausnahmefällen werden die Spielregeln von → Koalitionen ersichtlich: Ein einzelner Minister hat wenig Chancen, sich gegen den Kanzler und seine Kollegen durchzusetzen, wenn er nicht eine → Fraktion oder einen Parteiflügel hinter sich hat, von dem die Regierungsmehrheit im Parlament abhängt. Die Meinung aller Minister einer Koalitionspartei hat mehr Gewicht als die von einigen Ministern verschiedener → Parteien, denn sie birgt die Gefahr einer Regierungskrise.

Im Allgemeinen versuchen die Parteiführungen, kritische Punkte schon vor der offiziellen Kabinettsberatung abzuklären, entweder in informellen Gesprächen oder in einem besonderen Koalitionsausschuss. Zudem werden seit 1961 schriftliche Koalitionsabkommen vereinbart, die eine Leitlinie für die Koalition sein sollen. Es hat sich eingebürgert, dass die personelle Besetzung von Ministerien dem Koalitionspartner überlassen bleibt, während die Kanzlerin die Minister ihrer eigenen Partei bestimmt.

Entscheidend für das Funktionieren einer Koalition und überhaupt die Arbeitsweise einer Regierung sind Position und Geschick der Bundeskanzlerin und ihres Amtes. Das → Grundgesetz gibt ihr beträchtliche Möglichkeiten. Sie schlägt dem Bundespräsidenten die Minister vor und ist auch für ihre Ablösung maßgebend. Kanzler Kohl hat diese Kompetenz mehrmals genutzt, um Minister von außen hereinzuholen, die zunächst keine parlamentarische Basis hatten (Süßmuth, Töpfer, Scholz, Lehr, Wallmann, Kanther). Vier dieser Berufenen haben sich durchgesetzt, zwei traten bald wieder zurück. Bundeskanzler Schröder hat 1998 schon als Kanzlerkandidat je einen externen Kandidaten für das Wirtschafts- und das Arbeitsministerium und für die Kultur benannt. Damit wollte er Öffnung demonstrieren und seine Wählerbasis verbreitern. Der Bundestag kann nur die Kanzlerin, nicht einen einzelnen Minister stürzen.

Im Bundeskanzleramt besitzt die Kanzlerin ein Informations- und Koordinationszentrum für die gesamte Br. Das Amt hat für jedes Bundesministerium Spiegelreferate, die die Politik der Ministerien verfolgen und koordinieren. Wenig entwickelt sind seine Fähigkeiten und Ressourcen strategischer Führung. Außerdem ist dem Bundeskanzleramt direkt das Amt für Presse- und Informationswesen unterstellt, dessen umfangreiche Geldmittel bis 1966 unkontrolliert für die Regierungspolitik genutzt worden sind, bis hin zur Bezahlung von Journalisten, die negativ über die → Opposition schrieben.

Die Bundeskanzlerin, die im Allgemeinen auch Vorsitzende der größten Regierungspartei ist, kann sich gegen einen Minister aus der eigenen Partei ohne viel Anhang eher durchsetzen als gegen einen Repräsentanten eines Flügels oder wichtigen Landesverbandes. Die Kanzlerin wird sogar bestrebt sein, führende Politiker im Kabinett zu behalten, damit sie nicht innerhalb der eigenen Partei eine Oppositionsrolle übernehmen. Kaum wirksam ist die Richtlinienkompetenz gegenüber dem Vorsitzenden einer starken Koalitionsfraktion, die aus der Koalition ausscheiden und mit der Opposition zusammen eine neue Br. bilden könnte. Gegen einen Minister der Koalitionspartei wird sich die Bundeskanzlerin nur durchsetzen können, wenn es ihr entweder gelingt, andere Minister oder die Parlamentsfraktion von ihrer Position zu überzeugen oder Zugeständnisse auf anderen Gebieten zu machen. Andernfalls muss sie es entweder auf eine Kraftprobe ankommen lassen oder den Streitpunkt "ausklammern" und ungelöst lassen. Eine starke Stellung hat die Kanzlerin, wenn Minister uneins sind. Sie kann die Stellung eines Schiedsrichters anstreben und Meinungsverschiedenheiten in der Koalition für sich ausnutzen. Über die Leitung und die Vorbereitung der Kabinettssitzungen kann sie den Gang der Beratungen beeinflussen. Die Überschneidung der drei Strukturprinzipien der Br. gibt den politischen Fähigkeiten der beteiligten Politiker hinreichend freien Raum.

Seit 1961 ist es üblich, dass die Vorsitzenden der Koalitionsfraktionen von Zeit zu Zeit an Kabinettssitzungen teilnehmen. Dies ist Ausdruck der engen Verschränkung und Koordination zwischen der Br. und den sie tragenden Fraktionen, die gegenseitig voneinander abhängig sind, weitgehend eine Handlungseinheit bilden und auch von der Öffentlichkeit als solche wahrgenommen werden. Darüber hinaus finden vielfältige informelle Kommunikationsprozesse innerhalb der Br. und ihrer Mehrheit sowie mit Verbänden, Unternehmen, Medien etc. statt, die der Vorbereitung und Absicherung von Entscheidungen dienen.

4. Berlin und Bonn

Nach langen und heftigen Auseinandersetzungen beschloss der Bundestag am 20.6.1991, den "Kernbereich der Regierungsfunktionen" in BE anzusiedeln, während "insbesondere die Bereiche, die mehr verwaltenden Charakter haben, ihren Sitz in Bonn behalten". Das Kanzleramt mit dem Presse- und Informationsamt ist in BE situiert, ebenso die Hauptsitze des Außen-, Innen-, Finanz-, Justiz-, Wirtschafts-, Arbeits-, Familien- und Bauministeriums. Dagegen blieben die Hauptsitze der übrigen Ministerien, darunter Verteidigungs- und Umweltministerium, in Bonn, ebenso viele Abteilungen der in BE arbeitenden Ministerien. Bonn bekam insgesamt 65 % der Arbeitsplätze zugesprochen.

Bei den Entscheidungsprozessen hatten die Eigeninteressen der Beamtenschaft starkes Gewicht, während Effektivitäts- und Reformüberlegungen vernachlässigt wurden (Müller 1994: 618). Damit ist das ungewöhnliche Experiment eines geteilten Regierungssitzes eingeleitet worden. Der von vielen Beobachtern erwartete "Rutschbahneffekt" von Bonn nach BE ist bisher nicht eingetreten. Allerdings residieren alle Minister hauptsächlich in BE, wo die Kontakte zwischen Regierung, Parlament, Medien, Verbänden, Botschaften und Landesvertretungen konzentriert sind.



Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Dietrich Thränhardt



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