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Bundesstaat/Föderalismus

1. Begriff und historischer Hintergrund



Bundesstaat (Bs) steht begrifflich zwischen den Polen Staatenbund und Einheitsstaat. Er versucht das Spannungsverhältnis von Vielfalt und Einheit dadurch produktiv zu bewältigen, dass die staatlichen Funktionen territorial aufgegliedert werden auf zwei selbständige politische Träger, die Gliedstaaten und den Zentralstaat (in D Länder und Bund). Wie die historische Realität zeigt, deckt der Bs-Begriff eine erhebliche Bandbreite unterschiedlicher Gestaltungsmöglichkeiten mit stärkerer Orientierung an einem der beiden Pole (konföderaler bzw. unitarischer Bs.). Der bundesstaatliche Gehalt eines konkreten → politischen Systems kann nie allein aus den normativen Vorgaben (Verfassung) abgeleitet werden, sondern hängt ab von der faktischen Unterfütterung durch die Entwicklungen insbesondere in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft, die die Dynamik des Bs. als eines schwierigen Balanceaktes prägen. Eine Position betrachtet den Bs. ohnehin nur als Zwischenstation auf dem Wege zum Einheitsstaat, wobei die bisherigen internationalen Erfahrungen allerdings nicht für die Zwangsläufigkeit einer solchen "Einbahnstraße" sprechen.

Bs. ist eng mit dem meist umfassender verstandenen Begriff Föderalismus (F) verknüpft. Für den Bs. werden prinzipiell zwei Rechtfertigungsgründe genannt. Zum einen ermögliche er in Form von Gliedstaaten die staatlich-institutionelle Repräsentation regionaler Unterschiede, z. B. ethnischer, sprachlicher, kultureller, religiöser Art, und erlaube zugleich eine meist aus ökonomischen, sicherheits- und außenpolitischen Gründen gewünschte höhere Integration in einem größeren Verbund – Zentralstaat. In diesem Begründungsstrang steht die Integrationsaufgabe im Vordergrund, die Berücksichtigung heterogener, regional konzentrierter Interessen und Merkmale, eine Aufgabe, die gerade bei der geschichtlichen Entstehung von Bs. häufig anzutreffen ist. Zum anderen wird die Machtaufgliederung im Dienste der Freiheitssicherung genannt, da mit dem Bs. eine vertikale Gewaltenteilung verbunden sei. Im Kontext dieser Begründung werden auch weitere ergänzende bzw. konkretisierende Aspekte genannt wie → Subsidiaritätsprinzip, größere Experimentiermöglichkeiten, vermehrte Partizipationschancen sowohl für die Bürger wie für Organisationen – z. B. regionale Parteien und regionale Regierungschancen für die zentralstaatliche Opposition – sowie die Möglichkeit, den Problem- und Protestdruck auf verschiedene staatliche Ebenen zu verteilen.

Föderalistische Strukturen unterschiedlicher Art haben in der dt. Geschichte eine wichtige Rolle gespielt. Der erste formale Bs. als "kleindeutsche Lösung", das Kaiserreich von 1871, war charakterisiert durch die starke dynastische Komponente, das extreme Übergewicht Preußens mit fast 2/3 der Einwohner und Fläche und eine Finanzverfassung – der Lackmustest der Gewichtsverteilung im Bs. –, die das Reich über Matrikularbeiträge als Hauptfinanzquelle zum Kostgänger der Gliedstaaten machte. In der Weimarer Republik wurde der Bs. "demokratisiert" und nunmehr die Zentralstaatsebene zum dominanten Akteur auch in der Finanzverfassung, das extreme Übergewicht Preußens auf der Länderebene aber blieb erhalten. Mit dem Dritten Reich wurden entsprechend der nationalsozialistischen Ideologie die föderalistischen Strukturelemente zugunsten eines rigiden Einheitsstaates beseitigt.

2. Grundgesetz und Bundesstaat



Nicht zuletzt in Reaktion auf den → Nationalsozialismus war das Prinzip des Bs. nach dem Zweiten Weltkrieg in Westdeutschland kaum umstritten, hatte in der Bevölkerung aber nach Meinungsumfragen nur dürftigen Rückhalt. Es wurde als eines der Staatsstrukturprinzipien im → GG verankert und durch die "Ewigkeitsklausel" des Art. 79 Abs. 3 GG normativ überhöht, indem es während der Geltung des GG jeder Änderung entzogen wurde. Ungeachtet der prinzipiellen Übereinstimmung sowohl zwischen den westlichen Alliierten – trotz unterschiedlicher Motive, z. B. eigene politische Traditionen bei den USA und Wunsch nach Schwächung der dt. Zentralgewalt bei Frankreich – als auch den westdt. Akteuren war die konkrete Ausgestaltung des Bs. einer der kontroversesten Punkte bei den GG-Beratungen. Einflussfaktoren waren dabei neben den Vorgaben der Siegermächte der politische Neuaufbau von "unten", d. h. der Existenzvorsprung der Länder, sowie die unterschiedlichen Parteiorientierungen mit den zentralistischen Traditionen von KPD und → SPD auf der einen, den zentrifugalen Tendenzen bei → CSU und Zentrum auf der anderen Seite des Spektrums.

Eine weitgehende Vorgabe der Siegermächte war die Auflösung Preußens, womit zwar eine extreme Asymmetrie beseitigt wurde, zugleich aber überwiegend "künstliche" neue Länder geschaffen wurden, die zudem an der Aufteilung in Besatzungszonen orientiert waren. Von den neu geschaffenen westdt. → Bundesländern konnten sich nur BY und die beiden Hansestädte HH und HB auf gewachsene Staatstraditionen stützen, andere, z. B. SH, immerhin an historisches Zusammengehörigkeitsgefühl anknüpfen. Der fragile, künstliche Charakter der meisten neu geschaffenen Bundesländer und Zweifel an ihrer Lebensfähigkeit wegen der unterschiedlichen Größenordnung und Ausstattung äußerten sich nicht zuletzt in dem Gebot einer Neugliederung (Art. 29 GG). Das Fehlen grundlegender regional gebundener ethnischer, sprachlicher oder kultureller Unterschiede bedingte auch, dass weniger die Integrationsaufgabe als vielmehr die zusätzliche vertikale Gewaltenteilung, ein System von checks and balances, die Begründung für den neu geschaffenen Bs. lieferte.

Anders als z. B. das Bs-Modell der USA mit der stärkeren Orientierung an der Aufgabentrennung zwischen Zentral- und Gliedstaaten ist das Bs-Modell des GG von Anfang an durch einen der dt. Tradition entsprechenden Aufgabenverbund mit unterschiedlichen Schwerpunkten der staatlichen Gewalten bei Bund und Ländern gekennzeichnet. In der → Gesetzgebung dominiert der Bund in einem komplexen System mit einer ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes (z. B. → Außenpolitik) und der Länder (begrenzt im Wesentlichen auf den Kulturbereich einschließlich Bildungssystem, das Polizei- und Kommunalrecht), mit einer die Regelungstiefe begrenzenden Rahmengesetzgebung des Bundes (z. B. Rechtsverhältnisse des öffentlichen Dienstes) und einer "konkurrierenden" Gesetzgebung, bei der es sich tatsächlich aber um eine "alternative" Gesetzgebung handelt. Zwar können prinzipiell Länder oder Bund tätig werden, die Länder allerdings nur solange, wie der Bund keine Regelungen trifft. Das Eingriffsrecht des Bundes wird zwar an Voraussetzungen gebunden – 1. fehlende "wirksame" Regelung durch Länder, 2. Beeinträchtigung der Interessen anderer Länder oder der Gesamtheit, 3. "die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" (Art. 72 Abs. 2 GG alte Fassung) –, aber v. a. die dritte Voraussetzung hat sich als weit geöffnetes Einfallstor für die Bundeskompetenz in diesem materiell außerordentlich breiten Gesetzgebungsbereich erwiesen. Die Kompetenzvermutung zugunsten der Länder bei nicht enumerierten Gesetzgebungsmaterien (Art. 30 GG) hat sich dagegen als eher symbolischer Akt mit begrenzter praktischer Bedeutung herausgestellt.

Auch bei der Verwaltung gibt es eine eigenständige Verwaltung des Bundes (v. a. Verteidigung, auswärtiger Dienst) und der Länder, aber die Verwaltungsdominanz liegt eindeutig bei letzteren, die die Bundesgesetze im Wesentlichen ausführen. Dabei variiert der Ermessensspielraum der Länder zwischen dem Regelfall der "landeseigenen Verwaltung unter Bundesaufsicht" (Art. 84 GG) und dem Ausnahmefall "Bundesauftragsverwaltung" (Art. 85 GG). Für die Judikative gilt, dass innerhalb der durchgehenden Instanzenzüge untere und mittlere Instanzen bei den Ländern angesiedelt sind, die obersten Bundesgerichte aber als die entscheidenden Revisionsinstanzen eine bundeseinheitliche Rechtsauslegung garantieren. Das → Bundesverfassungsgericht spielt nicht zuletzt als Entscheidungsinstanz bei Bund-Länder-Konflikten über die Verfassungsauslegung eine wichtige Rolle.

Die enge Verbindung zwischen Bund und Ländern wird auch deutlich am Homogenitätsgebot (Art. 28 GG), das die Verfassungsordnung der Länder an die im GG für den Bund vorgegebenen politischen Strukturprinzipien bindet. Für den Grenzfall schwerwiegender Konflikte mit einzelnen Ländern verfügt der Bund sogar über das – bisher noch nie eingesetzte – Instrument des "Bundeszwanges" (Art. 37 GG), d. h. er kann notfalls gewaltsam vorgehen, bedarf aber dazu der Zustimmung des Bundesrates.

Der → Bundesrat, formal ein Organ des Bundes, ist realiter das wichtigste Instrument der Gesamtheit der Bundesländer, ihre Interessen bei der Willensbildung auf der Bundesebene zur Geltung zu bringen. Die Charakteristika des Bundesrates – Besetzung durch die Länderregierungen, unterschiedliches Stimmrecht und damit eng begrenzte Berücksichtigung der sehr unterschiedlichen Einwohnergröße der Länder – waren in den GG-Beratungen besonders umstritten. Der wichtigste Einflusskanal des Bundesrates ist seine Mitwirkung bei der Gesetzgebung. Während er bei den "zustimmungspflichtigen" Gesetzen sogar über eine Vetoposition verfügt, kann sein Einspruch bei anderen Gesetzen von einer entsprechenden Bundestagsmehrheit überstimmt werden. Neben dem Einfluss auf die Gesetzgebung und Verwaltung sind die personalpolitischen Mitwirkungsrechte der Länder von Bedeutung, so z. B. bei der Wahl des → Bundespräsidenten und der Richter des Bundesverfassungsgerichts. Für die Haushalte von Bund und Ländern (→ Öffentliche Finanzen) gilt der Grundsatz, dass sie "selbständig und voneinander unabhängig" sind (Art. 109 Abs. 1 GG). Bei der Steuergesetzgebung gibt es wiederum eine ausschließliche Gesetzgebung des Bundes (Zölle und Finanzmonopole), ganz überwiegend die konkurrierende Gesetzgebung und schließlich Reservatrechte der Länder und → Gemeinden ("Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis" und Hebesätze bei den Realsteuern). Bei Steuern, an deren Aufkommen Länder oder Gemeinden partizipieren, ist wiederum die Zustimmung des Bundesrates erforderlich. Bei der Verteilung des Steueraufkommens (Ertragshoheit) wurde vorläufig ein Trennsystem vorgesehen, dem Bundesgesetzgeber aber aufgegeben, eine endgültige Finanzverfassung erst noch zu schaffen. Für die Finanzverwaltung wurde ein eigenartiges Mischsystem von Bundes- und Landeszuständigkeiten geschaffen, und zwar auf Druck der Alliierten, die gerade bei der Finanzverfassung als zentralem Konfliktfeld zwischen Bund und Ländern zugunsten der Länderinteressen interveniert haben.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen




 

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