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Bundesverfassungsgericht

Obgleich ohne eigenen Abschnitt im → Grundgesetz, kommt dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG), dem höchsten deutschen Gericht, die Stellung eines der fünf obersten Staatsorgane Ds zu. Seine Position hat ebenso höchstes Lob wie schärfste Kritik hervorgerufen: Sehen die einen im Verfassungsgericht die Krönung des → Rechtsstaates, meinen die anderen eine Einengung der → Demokratie zu erkennen. Für die breite Öffentlichkeit stellt es – weit vor Parlament und Regierung – einen der Hauptträger ihres Institutionenvertrauens dar.

1. Theoretische Voraussetzungen



Grundlegend für das Verständnis einer Verfassungsgerichtsbarkeit ist die auf Abbé E. J. Sieyes zurückgehende Unterscheidung zwischen verfassungsgebender und verfasster Gewalt: Die auf der → Volkssouveränität beruhende Verfassung begründet eine Kompetenzordnung, für deren Überwachung bereits Sieyes ein Verfassungsgericht vorgesehen hatte. Wirksam werden kann dieses nur, wenn die Verfassung nicht bloß ein entsprechend etikettiertes Gesetz darstellt (semantische Verfassung) oder formal existiert (nominalistische Verfassung), sondern als fundamentales Gesetz für das Gemeinwesen Anerkennung findet (normative Verfassung).

Richterliche Normenkontrolle setzt darüber hinaus eine Normenhierarchie voraus, so bereits der US Supreme Court in Marbury v. Madison (1803). Diese bedarf einer institutionellen Absicherung durch eine im Vergleich zur einfachen Gesetzgebung erschwerte Abänderbarkeit (Rigidität) der Verfassung. Hieraus ergibt sich eine Differenzierung zwischen dem einfachen und dem verfassungsändernden Gesetzgeber (konstitutionelle Gewaltenteilung).

Derart komplexe Grundlagen der Verfassungsgerichtsbarkeit sind nicht zu vereinbaren mit "identitätsdemokratischen" oder "souveränitätsdemokratischen" Auffassungen, wie sie von Anhängern der Identität von Regierenden und Regierten oder der Vorstellung eines innerhalb des Verfassungsstaats präsenten Souveräns vertreten werden. Das BVerfG hat sich daher wiederholt nicht nur legitimen Angriffen auf Argumentationen seiner Richter, sondern auch heftigen Attacken hinsichtlich seiner Existenz und Funktion ausgesetzt gesehen.

2. Historische Entwicklung in Deutschland



Die Verfassung des Kaiserreiches schloss weder → Grundrechte noch eine Verfassungsgerichtsbarkeit ein. Als Schiedsstelle für öffentlich-rechtliche Konflikte zwischen einzelnen Bundesstaaten und Verfassungskonflikte in Bundesstaaten ohne eigenes Verfassungsgericht war der Bundesrat vorgesehen (Art. 76 RV).

Die Weimarer Republik kannte einen Staatsgerichtshof, der beim Reichsgericht in Leipzig eingerichtet wurde (Art. 108 WRV), und ein beim Reichstag angesiedeltes, teilweise aus → Abgeordneten zusammengesetztes Wahlprüfungsgericht (Art. 31 WRV). Die Kompetenzen beider Organe blieben eng begrenzt. Der Staatsgerichtshof versagte in seiner Bewährungsprobe anlässlich des "Preußenschlages" Papens (1932) kläglich.

Nach den Erfahrungen mit dem NS-Staat sollte das BVerfG die Rechtsordnung unter umfassenden Gerichtsschutz stellen, wie er in ähnlicher Weise in den USA besteht, in D auf Landesebene nach 1945 jedoch nur in BY realisiert worden ist.

3. Organisation des Bundesverfassungsgerichts



Anders als die übrigen obersten Staatsorgane bedurfte das BVerfG zu seinem Tätigwerden eines speziellen Gesetzes (Art. 94 Abs. 2 GG), so dass es erst 1951 – nach Verabschiedung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG) – funktionsfähig geworden ist. Seither besteht das Gericht aus zwei Senaten, seit 1963 mit je acht Richtern besetzt. Nach außen hin figuriert jeder der beiden Senate dieses "Zwillingsgerichts" als "das Bundesverfassungsgericht"; Plenarentscheidungen zu anhängigen Fällen bilden seltene Ausnahmen.

Die beiden Spruchkörper haben jeweils eigene Zuständigkeitsbereiche, die nach Antragsarten und -gegenständen abgegrenzt sind. Da das Fallaufkommen zu den einzelnen Antragsarten bei Gründung des Gerichts nicht ansatzweise korrekt eingeschätzt worden war und sich auch nachfolgend verändert hat, musste die Geschäftsverteilung zwischen den Senaten wiederholt angepasst werden. Betrugen die Eingänge 1951-1955 im Ersten Senat 3.378 und 34 im Zweiten, 1956-1960 4.480 zu 982, lagen sie 1996-2000 bei 12.359 zu 12.464 und 2006-2010 bei 16.984 zu 14.593. Gleichwohl sind die meisten Verfahrensarten dem Zweiten Senat zugewiesen. Der Erste Senat ist für einen Teil der Verfassungsbeschwerden und Normenkontrollen zuständig. Allein der Zweite Senat fungiert als "Staatsrechtssenat", tritt heute aber neben dem Ersten auch als "Grundrechtssenat" in Erscheinung.

Als oberstes Verfassungsorgan stellt das Gericht den Entwurf für seinen Haushalt selbst auf (2011: 20,2 Mio. €). Bis hin zur Geschäftsverteilung (§ 14 Abs. 4 BVerfGG) regelt es auch seine innere Organisation weitgehend eigenständig. Über seine Mitarbeiter (2011: 169,5 Mitarbeiterstellen) hat es die Personalhoheit. Mit anderen Staatsorganen verkehrt es auf direktem Wege.

Präsident und Vizepräsident des Gerichts müssen unterschiedlichen Senaten angehören und führen dort den Vorsitz (§ 9 Abs. 1, § 15 Abs. 1 BVerfGG). Zur Erledigung von Verfassungsbeschwerden und (seit 1993) Richtervorlagen haben die beiden Senate je drei "Kammern" mit jeweils drei Mitgliedern gebildet, die der Vorprüfung dienen und die Masse der Eingänge abarbeiten.

Vor den kollegialen Letztentscheidungen bearbeitet jeder (männliche oder weibliche) Richter ein durch Senatsbeschluss abgegrenztes "Dezernat" seiner sachbezogenen Zuständigkeiten. Ungeachtet eines daneben vom Ersten Senat praktizierten Umlaufverfahrens dominiert dadurch das "Fachrichtertum".

Während in den "Kammern" bei Verhinderungen von Richtern senatsinterne Vertretungsregelungen gelten, findet im Falle der Befangenheit eines Richters oder der Beschlussunfähigkeit eines Senats in einer dringlichen Angelegenheit eine Vertretung durch Richter des jeweils anderen Senates aufgrund eines Losverfahrens statt (§ 38 GO BVerfG). Hierdurch können sich die Mehrheitsverhältnisse fallbezogen in unvorhersehbarer Weise ändern.

4. Die Richter des Bundesverfassungsgerichts



Nach ihrer Qualifikation sind zwei Kategorien von Richtern zu unterscheiden: Während alle Richter am BVerfG über die Befähigung zum Richteramt verfügen müssen (§ 3 Abs. 2 BVerfGG), ist für drei der Richter jedes Senates vorgeschrieben, dass diese zum Zeitpunkt ihrer Wahl als Richter an einem der obersten Bundesgerichte amtiert haben – in der Regel seit mindestens drei Jahren (§ 2 Abs. 3 BVerfGG). Die Amtszeit beträgt heute für sämtliche Verfassungsrichter zwölf Jahre, sofern diese nicht durch Rücktritt, Vollendung ihres 68. Lebensjahres (§ 4 BVerfGG) oder Tod vorzeitig aus dem Amt scheiden.

Die formalen Wahlvorschriften sind durch die Differenzierung hinsichtlich je zweier Wahlorgane, Gerichtssenate und Richterkategorien recht kompliziert: Jeweils zur Hälfte werden die Mitglieder beider Senate direkt vom → Bundesrat und indirekt – mittels eines zwölfköpfigen Wahlausschusses – vom → Bundestag gewählt. Hierzu ist eine Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des betreffenden Wahlorgans erforderlich (§§ 5-7 BVerfGG). Das Bundesjustizministerium führt Listen mit den Namen der hinreichend lange tätigen Bundesrichter und vorgeschlagenen Kandidaten. Über Vorschlagsrechte verfügen alle Bundestagsfraktionen (→ Fraktionen), die → Bundesregierung und Landesregierungen sowie – im Falle von Wahlverzögerungen – hilfsweise das BVerfG selbst (§§ 7a, 8 BVerfGG). Seinen Abschluss findet das formale Bestellungsverfahren in der gegenzeichnungspflichtigen Ernennung und Vereidigung des neugewählten Richters durch den → Bundespräsidenten.

Die Besetzung eines obersten Staatsorgans stellt indes eine bedeutsame politische Machtfrage dar. Aus diesem Grunde wird der formale Prozess in prägender Weise überlagert durch Kontakte zwischen hochrangigen Exponenten der → Parteien, wobei die → Opposition zur Sicherstellung der erforderlichen Mehrheit typischerweise einzubeziehen ist. Die realen Abläufe sind dadurch weitgehend intransparent. Hingegen geht Kritik an der formalen Legitimation der vom Bundesrat gewählten Richter fehl, soweit sie die typischerweise plebiszitäre Legitimation der Regierungschefs der Länder sowie die konsensdemokratischen Entscheidungsvorgänge außer Acht lässt.

Die erforderliche Zweidrittelmehrheit hat in den 70er Jahren aufgrund der langfristigen Kräfteverteilung in der BRD schrittweise zur Anerkennung differenzierter Zugriffsrechte der Parteien geführt. Dabei haben sich Unionsparteien und → SPD darauf geeinigt, wechselseitig ein Vorschlagsrecht der anderen Seite in Bezug auf vier Richterstellen in jedem der beiden Senate zu akzeptieren, wobei erwartet wird, dass je eine Richterstelle pro Partei und Senat mit einer parteipolitisch ungebundenen Person besetzt wird, die allerdings de facto nicht unbedingt "neutral" erscheint. Die Personalansprüche der → CSU sind aus dem Kontingent der Union, diejenigen der → FDP und seit 2001 auch die der Grünen (→ Bündnis 90/Die Grünen) sind im Falle "kleiner" Koalitionen aus demjenigen ihres jeweiligen Koalitionspartners zu bedienen. Zur Herbeiführung einer Einigung zwischen den Parteien haben sich "Personalpakete" bewährt, die etwa bei den Präsidentenwechseln zwischen Benda (CDU, 1971-1983), Zeidler (SPD, 1983-1987), Herzog (CDU), Limbach (SPD, 1994-2002), Papier (CDU, 2002-2010) und Voßkuhle (SPD, seit 2010) sogar künftige Entscheidungen des anderen Wahlorgans einbezogen haben. Die nicht zum Zuge kommende Seite behält sich jeweils vor, die Nominierten auf ihre Zumutbarkeit hin zu überprüfen. So wurde 1993 Herta Däubler-Gmelin seitens der Unionsparteien als Nachfolgerin des Richters Ernst-Gottfried Mahrenholz nicht für akzeptabel gehalten (letztlich gewählt: Jutta Limbach); 2008 widerfuhr Horst Dreier ein Gleiches bei der Suche eines Nachfolgers für Winfried Hassemer (gewählt: Andreas Voßkuhle).

Im Ergebnis gelangen bei dem praktizierten Verfahren neben den gesetzlich quotierten Bundesrichtern insbesondere Juraprofessoren, hohe Beamte, Landesrichter und Politiker mit Regierungserfahrung in Bund oder Land auf die Richterbank. Das Bestellungsverfahren erreicht eher "Ausgewogenheit" der Besetzung des Gerichts als "Distanz" der Richter von den politischen Parteien. Indes hat 1983 die Übertragung des Vorschlagsrechts der FDP für die Besetzung einer Richterstelle vom Zweiten auf den Ersten Senat im letztgenannten zu einer deutlichen Verschiebung der Gewichte geführt.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Jürgen Plöhn




 

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