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Gemeinden/Kommunale Selbstverwaltung

1. Stellenwert der Gemeinden in historischer Perspektive



Die Gemeinde (G) sind über die Jh. die Ebene gewesen, in denen der Einzelne am unmittelbarsten mit öffentlichen Angelegenheiten konfrontiert wurde. In der Neuzeit gilt die vom Freiherrn vom Stein geprägte preußische Städteordnung von 1808 als wichtiger Einschnitt kommunaler Selbstverwaltung in D, zumal auch in süddt. Staaten vergleichbare Regelungen folgten. Damit wurde nach der Niederlage gegen Napoleon versucht, das bürgerschaftliche Engagement für die öffentlichen Aufgaben zu wecken und dem aufstrebenden Bürgertum in den Städten ein begrenzter Handlungsspielraum für die örtlichen Angelegenheiten eingeräumt. Diese Ausgangsposition – eine Art vom Bürgertum dominierter Enklave im monarchischen Obrigkeitsstaat – hat wesentlich zu einer Tradition beigetragen, die die gesellschaftlich geprägten und auf genossenschaftliche Denkfiguren rekurrierenden G und den herrschaftlichen Staat als Gegensätze, kommunale Selbstverwaltung tendenziell als Abwehrinstrument gegenüber der Staatsverwaltung verstand. Zu berücksichtigen ist, dass die kommunale Selbstverwaltung in den Landgemeinden im allgemeinen weit hinter der der Städte zurückblieb und die Bürgerrechts- und Wahlrechtsbestimmungen (z. B. preußisches Dreiklassenwahlrecht) die Mitwirkung an der städtischen Selbstverwaltung auf eine kleine Minderheit der Einwohner beschränkten. Die Ausdehnung der kommunalen Aufgaben im Industrialisierungsprozess hat auch frühzeitig eine Verstärkung des fachlich vorgebildeten hauptamtlichen Verwaltungsexperten zu Lasten des ehrenamtlichen Elements in der kommunalen Selbstverwaltung bewirkt.

Die Weimarer Republik führte zu einer Demokratisierung auch der kommunalen Selbstverwaltung, die in Art. 127 der Weimarer Reichsverfassung innerhalb der Schranken der Gesetze garantiert wurde. Zugleich wirkte sich die starke Zentralisierungstendenz innerhalb der vertikalen → Gewaltenteilung der Weimarer Republik, insbesondere mittels der Finanzverfassung, auch auf die G aus. Im nationalsozialistischen Dritten Reich wurden nicht nur die traditionellen Differenzierungen mit der einheitlichen Deutschen Gemeindeordnung von 1935 beseitigt, sondern mit der Gleichschaltung im Einheitsstaat auch die kommunale Selbstverwaltung abgeschafft.

Nach der Niederlage im Zweiten Weltkrieg waren die G die einzige noch halbwegs funktionsfähige dt. Verwaltungsebene und gewannen im unmittelbaren Überlebenskampf der Bevölkerung bei der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern und Dienstleistungen einen außerordentlichen Stellenwert. Die westlichen Siegermächte förderten die kommunale Ebene aber nicht nur aus praktischen Erwägungen, sondern zielten auf einen politischen Neuaufbau "von unten", und insbesondere die angelsächsischen Alliierten sahen die kommunale Ebene als "Schule der Demokratie".

Die besonderen Hoffnungen, die mit der kommunalen Ebene bis heute verbunden werden, lassen sich im Begriff der "Nähe" fassen, wobei dieser verschiedene Beziehungsdimensionen einbezieht:
  • räumliche Nähe: Im Vergleich zu den höheren politischen Entscheidungsebenen liegt hier zweifellos ein Vorteil, der allerdings im Hinblick auf die Größe der G zu relativieren ist, so dass etwa in den Großstädten keineswegs mehr die räumliche Vertrautheit der Bürgerschaft mit ihrer Kommune insgesamt vorausgesetzt werden kann;

  • sachliche Nähe: In dieser Dimension wird mit einer größeren Problemnähe sowohl der Entscheidungsebene Kommune – Kenntnis der besonderen Bedingungen "vor Ort" – als auch der Bürgerschaft argumentiert. Auch wenn der Hinweis auf größere Eigenerfahrung und darauf gestützt bessere Urteilsfähigkeit der Bürgerschaft in kommunalen Fragen einen zutreffenden Kern enthält, bleibt er differenzierungsbedürftig. Häufig ist die angenommene größere Sachnähe der Bürgerschaft mehr Schein als Sein, da komplexe Probleme wie Stadtplanung sich keineswegs allein unter Rückgriff auf Alltagserfahrung bewältigen lassen;

  • soziale und politisch-personelle Nähe: Damit wird einmal das soziale Kleinklima, eine besondere Vertrautheit im gegenseitigen Verhalten gemeint, zum anderen aber auch der davon mitbeeinflusste Stil der politischen Diskussion und die politische Einflusschance der Bürgerschaft angesprochen. In der Regel ist der Kontakt zu den politischen Repräsentanten auf der Gemeindeebene leichter und die Gefahr der Entfremdung zwischen Repräsentanten und "Basis" geringer, zumal das Spektrum der politischen Partizipationsformen größer ist;

  • emotionale Nähe: Häufig wird eine größere Identifikations- und Engagementsbereitschaft der Bürgerschaft auf der kommunalen Ebene angenommen. Auch hier gilt aber, dass die Bindungskraft von G von vielen Faktoren beeinflusst wird, z. B. hohe Mobilität sich tendenziell negativ auswirken dürfte.
Die für die kommunale Ebene in Anspruch genommenen Vorzüge der Nähe variieren in allen genannten Dimensionen insbesondere mit der Gemeindegröße, wobei ein zentrales Problem darin liegt, dass die Größenoptima aus unterschiedlichen Perspektiven, z. B. sachliche oder soziale Nähe, auseinanderfallen. Wie die kritisch akzentuierten Begriffe "Kirchturmspolitik" und "Lokalpatriotismus" andeuten, stehen den Vorzügen zudem auch Risiken gegenüber, die vor allem in einer Perspektivenverengung und Vernachlässigung der die lokale Ebene übergreifenden Gesichtspunkte und Interessen liegen.

2. Begriff und Verankerung im GG



Ein Ausbau der kommunalen Selbstverwaltung war nach der Erfahrung des Dritten Reiches unstrittig, wobei der unterschiedlich starke Einfluss der Alliierten in Verbindung mit unterschiedlichen Traditionen und parteipolitischen Akzentuierungen zu einer neuen Vielfalt kommunaler Verfassungssysteme und Aussagen in den Landesverfassungen geführt hat. Auf der ranghöchsten Ebene heißt es in Art. 28 Abs. 2 GG: "Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung." Der letzte Satz ist eine klarstellende Ergänzung im Rahmen der GG-Anpassung 1994, die im Übrigen aber den weitergehenden Forderungen der kommunalen Spitzenverbände nach verfassungsrechtlichem Ausbau der kommunalen Selbstverwaltung – u. a. Reduzierung der staatlichen Weisungsbefugnisse, angemessene Finanzausstattung bei Übertragung neuer Aufgaben – nicht entsprach. Mit "alle Angelegenheiten" wird ein umfassender gemeindlicher Aufgabenbereich fixiert, der aber durch den "örtlichen" Bezug und v. a. den "Rahmen der Gesetze" zugleich stark eingeschränkt wird. Ebensowenig wie eine Bestandsgarantie für die einzelne G gewährt das GG eine Garantie bestimmter Gemeindeaufgaben, so dass nur ein interpretationsbedürftiger Kern der Selbstverwaltung (Wesensgehaltsgarantie) geschützt wird. Sehen sich G in ihrem Selbstverwaltungsrecht durch Bund oder Land verletzt, steht ihnen das Recht der Verfassungsbeschwerde beim → Bundesverfassungsgericht zu, im Fall von Landesrecht aber nur hilfsweise, falls nicht der Weg zum Landesverfassungsgericht vorgesehen ist (Art. 93 GG).

Die Eigenverantwortlichkeit wird traditionell in verschiedene Hoheitsrechte ausdifferenziert: Personal-, Organisations-, Finanz-, Planungs- und Rechtssetzungshoheit (Erlass kommunaler Satzungen). Auch diese Hoheitsrechte werden aber durch den Rahmen der staatlichen Gesetze in unterschiedlicher Weise erheblich beschränkt. Gerade deshalb werden die G in staatsrechtlicher Interpretation nicht als eigenständige staatliche Ebene gesehen, sondern sind als landesunmittelbare öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaften Teil des zweigliedrigen, in Bund und Länder differenzierten Staates. Unter dem Gesichtspunkt der freiheitssichernden vertikalen Gewaltenteilung sind sie aber eine eigenständige dritte (unter Einschluss der EU vierte) Ebene. Anzumerken ist, dass die Begriffe kommunale Selbstverwaltung und Kommunalpolitik in der Regel synonym verwendet werden, dass aber teilweise bei der Verwendung des deutschen Traditionsbegriffs kommunale Selbstverwaltung auch Untertöne einer harmonieorientierten unpolitischen Verwaltung mitschwingen, die gegen einen konflikthaften, ideologiebezogenen Begriff kommunaler Politik ausgespielt werden. Teilweise werden auch die hier synonym gebrauchten Begriffe kommunale und lokale Politik unterschieden, wobei letzterer als der umfassendere Begriff gilt.

3. Organisation der G und Gemeindeverbände in der BRD



Die Größe einer G ist in vielfacher Hinsicht ein prägender Faktor, und die Größenordnung der Einwohnerzahl reicht von wenigen hundert bis zur Millionengrenze. Der mit der unterschiedlichen Größe verbundenen unterschiedlichen Verwaltungskraft wird einmal dadurch Rechnung getragen, dass die kommunale Selbstverwaltung in lokale G und die überörtlichen Kreise (Landkreise) gegliedert ist. Nur in den größeren kreisfreien Städten fallen beide Ebenen zusammen. Die Landkreise erfüllen in Arbeitsteilung mit den kreisangehörigen G überörtliche Aufgaben und nehmen dabei eine begrenzte Ausgleichsfunktion gegenüber der unterschiedlichen Leistungskraft ihrer G wahr. Neben unterschiedlichen Kooperationsformen zwischen G existieren auch höhere Kommunalverbände mit eigenen Selbstverwaltungsaufgaben (z. B. die bayerischen Bezirke und die Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe in NRW) sowie spezifische Kommunalverbände insbesondere in Ballungsräumen (wie der Regionalverband Ruhrgebiet oder der Umlandverband Frankfurt a. M.). Zur gemeinsamen Interessenvertretung haben sich die Kommunen darüber hinaus in privatrechtlicher Form eigene Spitzenverbände geschaffen, die sich an die kommunale Organisationsstruktur anlehnen. Es handelt sich um den Deutschen Städtetag (Mitglieder v. a. die großen, kreisfreien Städte), den Deutschen Städte- und Gemeindebund (Mitglieder v. a. die mittleren bis kleineren Städte und G) und den Deutschen Landkreistag (Mitglieder die Landkreise), die in sich wiederum föderalistisch strukturiert, d. h. auch in Landesverbänden organisiert sind.

Angesichts einer wachsenden Kluft zwischen den Anforderungen an die G – Aufgabenvermehrung und zunehmende Leistungserwartungen – und ihrer finanziellen und administrativen Leistungskraft in der Nachkriegszeit ist es ab Mitte der 60er Jahre in einem Jahrzehnt in allen → Bundesländern mit Ausnahme der Stadtstaaten zu einer mehr oder minder radikalen Gebietsreform gekommen, die die kommunale Landschaft grundlegend verändert hat. Die Zahl der G ist von über 24.000 auf rund 8.500 fast auf 1/3 reduziert, die Zahl der Landkreise auf 237 etwa halbiert worden. Besonders radikal ist NRW vorgegangen, das fast 5/6 seiner G beseitigt und bis auf wenige Ausnahmen keine G unter 5.000 Einwohner zugelassen hat. Demgegenüber ist die kommunale Gebietsreform in RP und SH sehr viel bescheidener ausgefallen und fast die Hälfte ihrer G bei einer Einwohnerzahl unter 500 geblieben (partiell kompensiert allerdings durch Verwaltungsgemeinschaften). Für radikale Gebietsreformen, die teilweise auf heftige Proteste der Bevölkerung gestoßen sind, ist insbesondere das Leistungsgefälle zwischen den G und eine aufgabenbezogene Mindestgröße angeführt worden. Gegner haben insbesondere auf Verluste an Identifikation und Partizipationschancen verwiesen. So ist z. B. in NRW die Zahl der kommunalen Mandatsträger halbiert worden, auch wenn versucht worden ist, im Rahmen der Kommunalverfassung einen begrenzten Ausgleich zu schaffen (Bezirksvertretungen).


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen




 

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