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Gemeinden/Kommunale Selbstverwaltung

1. Stellenwert der Gemeinden in historischer Perspektive



Die Gemeinde (G) sind über die Jh. die Ebene gewesen, in denen der Einzelne am unmittelbarsten mit öffentlichen Angelegenheiten konfrontiert wurde. In der Neuzeit gilt die vom Freiherrn vom Stein geprägte preußische Städteordnung von 1808 als wichtiger Einschnitt kommunaler Selbstverwaltung in D, zumal auch in süddt. Staaten vergleichbare Regelungen folgten. Damit wurde nach der Niederlage gegen Napoleon versucht, das bürgerschaftliche Engagement für die öffentlichen Aufgaben zu wecken und dem aufstrebenden Bürgertum in den Städten ein begrenzter Handlungsspielraum für die örtlichen Angelegenheiten eingeräumt. Diese Ausgangsposition – eine Art vom Bürgertum dominierter Enklave im monarchischen Obrigkeitsstaat – hat wesentlich zu einer Tradition beigetragen, die die gesellschaftlich geprägten und auf genossenschaftliche Denkfiguren rekurrierenden G und den herrschaftlichen Staat als Gegensätze, kommunale Selbstverwaltung tendenziell als Abwehrinstrument gegenüber der Staatsverwaltung verstand. Zu berücksichtigen ist, dass die kommunale Selbstverwaltung in den Landgemeinden im allgemeinen weit hinter der der Städte zurückblieb und die Bürgerrechts- und Wahlrechtsbestimmungen (z. B. preußisches Dreiklassenwahlrecht) die Mitwirkung an der städtischen Selbstverwaltung auf eine kleine Minderheit der Einwohner beschränkten. Die Ausdehnung der kommunalen Aufgaben im Industrialisierungsprozess hat auch frühzeitig eine Verstärkung des fachlich vorgebildeten hauptamtlichen Verwaltungsexperten zu Lasten des ehrenamtlichen Elements in der kommunalen Selbstverwaltung bewirkt.

Die Weimarer Republik führte zu einer Demokratisierung auch der kommunalen Selbstverwaltung, die in Art. 127 der Weimarer Reichsverfassung innerhalb der Schranken der Gesetze garantiert wurde. Zugleich wirkte sich die starke Zentralisierungstendenz innerhalb der vertikalen → Gewaltenteilung der Weimarer Republik, insbesondere mittels der Finanzverfassung, auch auf die G aus. Im nationalsozialistischen Dritten Reich wurden nicht nur die traditionellen Differenzierungen mit der einheitlichen Deutschen Gemeindeordnung von 1935 beseitigt, sondern mit der Gleichschaltung im Einheitsstaat auch die kommunale Selbstverwaltung abgeschafft.

Nach der Niederlage im Zweiten Weltkrieg waren die G die einzige noch halbwegs funktionsfähige dt. Verwaltungsebene und gewannen im unmittelbaren Überlebenskampf der Bevölkerung bei der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern und Dienstleistungen einen außerordentlichen Stellenwert. Die westlichen Siegermächte förderten die kommunale Ebene aber nicht nur aus praktischen Erwägungen, sondern zielten auf einen politischen Neuaufbau "von unten", und insbesondere die angelsächsischen Alliierten sahen die kommunale Ebene als "Schule der Demokratie".

Die besonderen Hoffnungen, die mit der kommunalen Ebene bis heute verbunden werden, lassen sich im Begriff der "Nähe" fassen, wobei dieser verschiedene Beziehungsdimensionen einbezieht:
  • räumliche Nähe: Im Vergleich zu den höheren politischen Entscheidungsebenen liegt hier zweifellos ein Vorteil, der allerdings im Hinblick auf die Größe der G zu relativieren ist, so dass etwa in den Großstädten keineswegs mehr die räumliche Vertrautheit der Bürgerschaft mit ihrer Kommune insgesamt vorausgesetzt werden kann;

  • sachliche Nähe: In dieser Dimension wird mit einer größeren Problemnähe sowohl der Entscheidungsebene Kommune – Kenntnis der besonderen Bedingungen "vor Ort" – als auch der Bürgerschaft argumentiert. Auch wenn der Hinweis auf größere Eigenerfahrung und darauf gestützt bessere Urteilsfähigkeit der Bürgerschaft in kommunalen Fragen einen zutreffenden Kern enthält, bleibt er differenzierungsbedürftig. Häufig ist die angenommene größere Sachnähe der Bürgerschaft mehr Schein als Sein, da komplexe Probleme wie Stadtplanung sich keineswegs allein unter Rückgriff auf Alltagserfahrung bewältigen lassen;

  • soziale und politisch-personelle Nähe: Damit wird einmal das soziale Kleinklima, eine besondere Vertrautheit im gegenseitigen Verhalten gemeint, zum anderen aber auch der davon mitbeeinflusste Stil der politischen Diskussion und die politische Einflusschance der Bürgerschaft angesprochen. In der Regel ist der Kontakt zu den politischen Repräsentanten auf der Gemeindeebene leichter und die Gefahr der Entfremdung zwischen Repräsentanten und "Basis" geringer, zumal das Spektrum der politischen Partizipationsformen größer ist;

  • emotionale Nähe: Häufig wird eine größere Identifikations- und Engagementsbereitschaft der Bürgerschaft auf der kommunalen Ebene angenommen. Auch hier gilt aber, dass die Bindungskraft von G von vielen Faktoren beeinflusst wird, z. B. hohe Mobilität sich tendenziell negativ auswirken dürfte.
Die für die kommunale Ebene in Anspruch genommenen Vorzüge der Nähe variieren in allen genannten Dimensionen insbesondere mit der Gemeindegröße, wobei ein zentrales Problem darin liegt, dass die Größenoptima aus unterschiedlichen Perspektiven, z. B. sachliche oder soziale Nähe, auseinanderfallen. Wie die kritisch akzentuierten Begriffe "Kirchturmspolitik" und "Lokalpatriotismus" andeuten, stehen den Vorzügen zudem auch Risiken gegenüber, die vor allem in einer Perspektivenverengung und Vernachlässigung der die lokale Ebene übergreifenden Gesichtspunkte und Interessen liegen.

2. Begriff und Verankerung im GG



Ein Ausbau der kommunalen Selbstverwaltung war nach der Erfahrung des Dritten Reiches unstrittig, wobei der unterschiedlich starke Einfluss der Alliierten in Verbindung mit unterschiedlichen Traditionen und parteipolitischen Akzentuierungen zu einer neuen Vielfalt kommunaler Verfassungssysteme und Aussagen in den Landesverfassungen geführt hat. Auf der ranghöchsten Ebene heißt es in Art. 28 Abs. 2 GG: "Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung." Der letzte Satz ist eine klarstellende Ergänzung im Rahmen der GG-Anpassung 1994, die im Übrigen aber den weitergehenden Forderungen der kommunalen Spitzenverbände nach verfassungsrechtlichem Ausbau der kommunalen Selbstverwaltung – u. a. Reduzierung der staatlichen Weisungsbefugnisse, angemessene Finanzausstattung bei Übertragung neuer Aufgaben – nicht entsprach. Mit "alle Angelegenheiten" wird ein umfassender gemeindlicher Aufgabenbereich fixiert, der aber durch den "örtlichen" Bezug und v. a. den "Rahmen der Gesetze" zugleich stark eingeschränkt wird. Ebensowenig wie eine Bestandsgarantie für die einzelne G gewährt das GG eine Garantie bestimmter Gemeindeaufgaben, so dass nur ein interpretationsbedürftiger Kern der Selbstverwaltung (Wesensgehaltsgarantie) geschützt wird. Sehen sich G in ihrem Selbstverwaltungsrecht durch Bund oder Land verletzt, steht ihnen das Recht der Verfassungsbeschwerde beim → Bundesverfassungsgericht zu, im Fall von Landesrecht aber nur hilfsweise, falls nicht der Weg zum Landesverfassungsgericht vorgesehen ist (Art. 93 GG).

Die Eigenverantwortlichkeit wird traditionell in verschiedene Hoheitsrechte ausdifferenziert: Personal-, Organisations-, Finanz-, Planungs- und Rechtssetzungshoheit (Erlass kommunaler Satzungen). Auch diese Hoheitsrechte werden aber durch den Rahmen der staatlichen Gesetze in unterschiedlicher Weise erheblich beschränkt. Gerade deshalb werden die G in staatsrechtlicher Interpretation nicht als eigenständige staatliche Ebene gesehen, sondern sind als landesunmittelbare öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaften Teil des zweigliedrigen, in Bund und Länder differenzierten Staates. Unter dem Gesichtspunkt der freiheitssichernden vertikalen Gewaltenteilung sind sie aber eine eigenständige dritte (unter Einschluss der EU vierte) Ebene. Anzumerken ist, dass die Begriffe kommunale Selbstverwaltung und Kommunalpolitik in der Regel synonym verwendet werden, dass aber teilweise bei der Verwendung des deutschen Traditionsbegriffs kommunale Selbstverwaltung auch Untertöne einer harmonieorientierten unpolitischen Verwaltung mitschwingen, die gegen einen konflikthaften, ideologiebezogenen Begriff kommunaler Politik ausgespielt werden. Teilweise werden auch die hier synonym gebrauchten Begriffe kommunale und lokale Politik unterschieden, wobei letzterer als der umfassendere Begriff gilt.

3. Organisation der G und Gemeindeverbände in der BRD



Die Größe einer G ist in vielfacher Hinsicht ein prägender Faktor, und die Größenordnung der Einwohnerzahl reicht von wenigen hundert bis zur Millionengrenze. Der mit der unterschiedlichen Größe verbundenen unterschiedlichen Verwaltungskraft wird einmal dadurch Rechnung getragen, dass die kommunale Selbstverwaltung in lokale G und die überörtlichen Kreise (Landkreise) gegliedert ist. Nur in den größeren kreisfreien Städten fallen beide Ebenen zusammen. Die Landkreise erfüllen in Arbeitsteilung mit den kreisangehörigen G überörtliche Aufgaben und nehmen dabei eine begrenzte Ausgleichsfunktion gegenüber der unterschiedlichen Leistungskraft ihrer G wahr. Neben unterschiedlichen Kooperationsformen zwischen G existieren auch höhere Kommunalverbände mit eigenen Selbstverwaltungsaufgaben (z. B. die bayerischen Bezirke und die Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe in NRW) sowie spezifische Kommunalverbände insbesondere in Ballungsräumen (wie der Regionalverband Ruhrgebiet oder der Umlandverband Frankfurt a. M.). Zur gemeinsamen Interessenvertretung haben sich die Kommunen darüber hinaus in privatrechtlicher Form eigene Spitzenverbände geschaffen, die sich an die kommunale Organisationsstruktur anlehnen. Es handelt sich um den Deutschen Städtetag (Mitglieder v. a. die großen, kreisfreien Städte), den Deutschen Städte- und Gemeindebund (Mitglieder v. a. die mittleren bis kleineren Städte und G) und den Deutschen Landkreistag (Mitglieder die Landkreise), die in sich wiederum föderalistisch strukturiert, d. h. auch in Landesverbänden organisiert sind.

Angesichts einer wachsenden Kluft zwischen den Anforderungen an die G – Aufgabenvermehrung und zunehmende Leistungserwartungen – und ihrer finanziellen und administrativen Leistungskraft in der Nachkriegszeit ist es ab Mitte der 60er Jahre in einem Jahrzehnt in allen → Bundesländern mit Ausnahme der Stadtstaaten zu einer mehr oder minder radikalen Gebietsreform gekommen, die die kommunale Landschaft grundlegend verändert hat. Die Zahl der G ist von über 24.000 auf rund 8.500 fast auf 1/3 reduziert, die Zahl der Landkreise auf 237 etwa halbiert worden. Besonders radikal ist NRW vorgegangen, das fast 5/6 seiner G beseitigt und bis auf wenige Ausnahmen keine G unter 5.000 Einwohner zugelassen hat. Demgegenüber ist die kommunale Gebietsreform in RP und SH sehr viel bescheidener ausgefallen und fast die Hälfte ihrer G bei einer Einwohnerzahl unter 500 geblieben (partiell kompensiert allerdings durch Verwaltungsgemeinschaften). Für radikale Gebietsreformen, die teilweise auf heftige Proteste der Bevölkerung gestoßen sind, ist insbesondere das Leistungsgefälle zwischen den G und eine aufgabenbezogene Mindestgröße angeführt worden. Gegner haben insbesondere auf Verluste an Identifikation und Partizipationschancen verwiesen. So ist z. B. in NRW die Zahl der kommunalen Mandatsträger halbiert worden, auch wenn versucht worden ist, im Rahmen der Kommunalverfassung einen begrenzten Ausgleich zu schaffen (Bezirksvertretungen).

4. Aufgaben der G und Politikverflechtung



Die Aufgaben der G lassen sich nach verschiedenen Kriterien gliedern. Ein wichtiges Kriterium ist der Grad an Entscheidungsfreiheit, den die G besitzt. Danach werden traditionell Aufgaben 1. im eigenen Wirkungskreis und 2. im übertragenen Wirkungskreis, d. h. im staatlichen Auftrag, unterschieden. Die erstgenannten eigentlichen Selbstverwaltungsaufgaben werden weiter in freiwillige Aufgaben (Kulturpolitik, z. B. Unterhalt eines Theaters) und gesetzlich übertragene Pflichtaufgaben (z. B. Jugendhilfe) unterschieden, wobei die Art der Wahrnehmung auch im letzteren Fall im Ermessen der G liegt. Bei Auftragsangelegenheiten (z. B. Gewerbeaufsicht) unterliegt die G dagegen staatlichen Weisungen. Einen Sondertypus im Grenzbereich bilden die "Pflichtaufgaben nach Weisung".

Die organisatorische Gliederung der Gemeindeverwaltung orientiert sich dagegen an einer sachbezogenen Ausdifferenzierung der Gemeindeaufgaben. Diese haben sich im Schlepptau gesellschaftlicher Veränderungen erheblich gewandelt, wie generell gilt, dass G als bürgernächste Politikebene auch häufig im Brennpunkt veränderter Anforderungen an Politik gestanden haben. Die Aufgaben reichen von einer ökonomisch-sozialen Grundversorgung und Aufbau einer öffentlichen Infrastruktur bis zur umfassenden kommunalen Entwicklungsplanung. Stichworte, die die Aufgabenbreite andeuten, sind Sozialwesen (Kindergärten, Krankenhäuser, Seniorenheime), Bildung (Schulen, Volkshochschulen), Freizeit (Sportanlagen, Bäder), Wirtschaftsförderung und -entsorgung (Gewerbeparks, Technologiezentren, Müllentsorgung). Etwa 2/3 der öffentlichen Investitionen entfallen auf die kommunale Ebene, die schon deshalb einen erheblichen, auch konjunkturrelevanten Wirtschaftsfaktor darstellt. Dabei spielen in der Regel Versorgungsbetriebe (u. a. Gas, Wasser, Elektrizität, Nahverkehr, Müllabfuhr) eine wichtige Rolle.

Ungeachtet der Tatsache, dass der staatliche Ordnungsrahmen für die Privatwirtschaft in Form von Gebietsplanung, Genehmigungen und komplementärer Infrastruktur großenteils auf der kommunalen Ebene umgesetzt wird, ist die Abgrenzung zwischen öffentlichem und privatem Wirtschaftssektor gerade auf kommunaler Ebene so etwas wie ein politischer Dauerkonflikt mit zyklischen Intensitätsveränderungen. Dabei geht es nicht nur um die Frage, ob es sich um eine öffentliche Aufgabe handelt (Kommunalisierung oder Privatisierung), sondern auch um das Wie (kommunale Betriebe oder Beauftragung von Privatunternehmen) und in welcher Rechtsform (kommunale Eigenbetriebe oder Eigengesellschaften in privater Rechtsform – AG, GmbH), da davon insbesondere die Steuerungsmöglichkeiten der G, aber auch die Kosten beeinflusst werden. Als Kriterium für die Aufgabenabgrenzung sowohl gegenüber privaten Akteuren als auch gegenüber den höheren staatlichen Ebenen wird das Subsidiaritätsprinzip herangezogen, das aber in modernen, hochinterdependenten Gesellschaften ebensowenig wie das Kriterium des örtlichen Wirkungskreises hinreichend trennscharf ist, um politische Konflikte zu vermeiden.

Die Aufgaben- und Politikverflechtung zwischen den unterschiedlichen Ebenen der Gebietskörperschaften ist hoch, wenn auch in der Intensität vom "Zeitgeist" abhängig. Als staatliche Steuerungsinstrumente kommen insbesondere gesetzliche Vorgaben, Aufsichtsrechte und die Finanzen in Frage. Der Gesetzesrahmen schließt auch so grundlegende Vorgaben des Landesgesetzgebers ein wie die kommunale Gebietsgliederung und die Kommunalverfassung. Mit der kommunalen Gebietsreform sollte insbesondere die größenabhängige Verwaltungskraft der G und Kreise gestärkt werden. Die daran anschließende Funktionalreform, die der kommunalen Ebene auch mehr Selbstverwaltungsaufgaben überlassen sollte, hat aber nur eng begrenzte Veränderungen bewirkt. Zudem hat die vermehrte gesetzliche Aufgabenzuweisung auch die Gefahr einer Überlastung v. a. auf Kosten der freien Selbstverwaltungsaufgaben der G verdeutlicht. Die staatlichen Aufsichtsrechte variieren v. a. entsprechend dem Aufgabentypus von allgemeiner Aufsicht zur Kontrolle der Gesetzmäßigkeit (Selbstverwaltungsaufgaben) bis zur Fachaufsicht mit Weisungsrecht (Auftragsangelegenheiten). Die Aufsichtsrechte sind z. B. gegen vereinzelte kommunale Versuche der "Grenzüberschreitung" – etwa Erklärung von G zu "atomwaffenfreien Zonen" und damit Eingriffe in die Verteidigungspolitik des Bundes – eingesetzt worden.

5. Finanzsituation der G



Die Chance der effektiven Aufgabenwahrnehmung hängt stark von der Finanzsituation ab, die sich auf allen Ebenen der → öffentlichen Finanzen in den letzten Jahren zugespitzt hat, nicht zuletzt, wenn auch mit erheblichen Variationen bei den G. Die Einnahmeseite wird von den großen Blöcken – in der Reihenfolge ihres Gewichtes – 1. Steuern, 2. Finanzzuweisungen insbesondere der Länder, 3. Gebühren und Beiträge sowie – nur mit Genehmigung der staatlichen Aufsichtsbehörde – 4. Kreditaufnahme bestimmt. An eigenen Steuern stehen den G neben den örtlichen Verbrauchs- und Aufwandssteuern v. a. die Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuer) zu, deren Höhe sie über Hebesätze beeinflussen können. Seit der Gemeindesteuerreform 1969 fließt an die G im Austausch gegen einen Realsteueranteil ein Teil der Einkommen- und Körperschaftsteuer (2011 15 %) und der Umsatzsteuer (2011 2,2 %), deren Höhe aber von Bund und Ländern bestimmt wird. Bei den Gemeindesteuern dominieren weiterhin die Erträge aus der umstrittenen Gewerbesteuer, die die G an das Wohlergehen der Unternehmen ihres Gebietes bindet und damit auch die interkommunale Konkurrenz (Wirtschaftsförderung) verschärft. Mit den Finanzzuweisungen steuern die Länder den interkommunalen Finanzausgleich, um ein Mindestmaß an finanzieller Leistungskraft für alle G sicherzustellen. Angesichts der unterschiedlichen Interessenlagen verschiedener Gemeindetypen (z. B. im Hinblick auf Gewerbesteuer, Soziallasten, Stadt-Umland-Problematik) ist der Gemeindefinanzausgleich – ähnlich wie auf den staatlichen Ebenen – ständiger Streitgegenstand. Innerhalb des komplexen Systems staatlicher Finanzzuweisungen an die G werden die zweckgebundenen Zuweisungen besonders kritisch diskutiert, insofern sie als "goldener Zügel" geeignet sind, kommunale Handlungsfreiheit indirekt, aber wirksam einzuschränken und kommunale Prioritäten zu verändern. Die bei den Finanzen besonders ausgeprägte Verflechtung der verschiedenen Ebenen der Gebietskörperschaften zeigt auch der Versuch, die Gemeindehaushalte in eine systematische Konjunktursteuerung (→ Stabilitäts- und Wachstumsgesetz) einzubeziehen, auch wenn es trotz der gesetzlichen Orientierung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht de facto nicht gelungen ist, ein einnahmeabhängiges, tendenziell prozyklisches Haushaltsgebaren der G zu verhindern.

6. Das kommunale Verfassungs- und Entscheidungssystem



Die Kommunalverfassungen (G-, Kreisordnungen) werden der kommunalen Ebene als Ländergesetze vorgegeben. Dabei war neben spezifischen Traditionen in der unmittelbaren Nachkriegszeit auch der Einfluss der Siegermächte wirksam, wobei der britische Einfluss in NRW und NI die stärksten Spuren hinterlassen hat. Üblicherweise wurde die Ländervielfalt bisher auf vier Grundmodelle reduziert, wobei das Verhältnis von gewählter örtlicher Volksvertretung und hauptamtlicher Verwaltung sowie Art und Selektion der Leitungsorgane im Zentrum stehen. Wichtige Aspekte sind insbesondere die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Rat und Verwaltungsspitze, der Wahlmodus der Verwaltungsspitze, Trennung oder Zusammenlegung von Rats- und Verwaltungsspitze sowie die Form der Verwaltungsspitze ("monokratisch" oder "kollegial").

Ungeachtet der kontroversen Diskussion über die Vorzüge der verschiedenen Verfassungstypen, insbesondere die vorrangigen Beurteilungskriterien (z. B. Verwaltungseffizienz vs. Transparenz und Öffentlichkeit des Entscheidungsprozesses) haben sich zunehmend Kommunalverfassungsreformen in Richtung der Süddeutschen Ratsverfassung durchgesetzt. Diese zeichnet sich durch die starke Stellung des direkt vom Volk gewählten hauptamtlichen (Ober-) Bürgermeisters aus, der nicht nur die Verwaltung leitet, sondern auch stimmberechtigter Ratsvorsitzender sowie geborener Vorsitzender der Ratsausschüsse ist. So sind alle Bundesländer zur Direktwahl des Bürgermeisters durch das Volk übergegangen. Zugleich ist es aber zu einer Vermehrung von teilweise wenig überzeugenden Mischformen gekommen. Die Erfahrungen mit den reformierten Kommunalverfassungen sind nicht eindeutig, und auch die Prägekraft der Gemeindeordnung für den realen Entscheidungsprozess wird unterschiedlich eingeschätzt. Zweifellos beeinflusst eine Reihe anderer Faktoren, insbesondere die Größe der G oder auch die Dominanz einer Partei, das politische Klima und den Entscheidungsprozess in den G mindestens so stark wie der Typus der Kommunalverfassung.

Ein unabhängig vom Verfassungstypus auftretendes Grundproblem ist die politische Steuerung durch den ehrenamtlichen Rat gegenüber einer hauptamtlichen Verwaltung und damit die Gefahr einer "Herrschaft der Bürokratie". Das Problem wächst mit der Größe der Kommune und führt dazu, dass zumindest bei Führungspositionen im Rat (Bürgermeister, Fraktions-, wichtige Ausschussvorsitzende) die zeitliche Belastung einer hauptamtlichen Tätigkeit entsprechen kann und sich de facto kommunale Berufspolitiker entwickeln, die häufig auf finanziell attraktiven Positionen im kommunalen Umfeld – z. B. Leitungspositionen in kommunalen Unternehmen – "versorgt" werden. Der hohe Zeitaufwand für Ratsmitglieder hat zusammen mit anderen Faktoren, wie der Abkömmlichkeit, wiederum Folgen für den Prozess der Kandidatenauswahl, so dass z. B. bestimmte Berufsgruppen (insbesondere der öffentliche Dienst) stark überrepräsentiert sind.

Neben der Professionalisierung der Führungsgruppe im Rat kann auch die parteipolitische "Durchdringung" der Verwaltung (spezielle Informationskanäle neben der formalen Verwaltungshierarchie) als politischer Steuerungsversuch interpretiert werden, allerdings mit Folgen für die Verwaltungseffizienz und die Einheitlichkeit der Verwaltungsführung. Die schwierige Finanzsituation und der privatwirtschaftliche Trend zu Lean Production haben – gefördert auch durch erfolgreiche Versuche in anderen Ländern – in den letzten Jahren die Diskussion um eine effizienz- und bürgerorientierte Verwaltungsreform verschärft. Gerade auf der kommunalen Ebene ist eine Vielzahl von Reformexperimenten unterschiedlicher Reichweite durchgeführt worden – Stichwort Neues Steuerungsmodell für das Dienstleistungsunternehmen Stadt –, deren Konsequenzen für den kommunalpolitischen Entscheidungsprozess, insbesondere die Rolle des Rates und das Anforderungsprofil seiner Mitglieder, unterschiedlich eingeschätzt werden.

7. Willensbildung



Die Willensbildung auf der kommunalen Ebene weist im Vergleich zu den höheren Gebietskörperschaften weiterhin Besonderheiten auf, wobei aber als allgemeine Tendenz gilt, dass diese Unterschiede um so geringer werden, je größer die G ist. Unter den Medien spielen die Lokalzeitungen eine dominante Rolle für die lokale Öffentlichkeit. Dabei handelt es sich allerdings häufig um lokale Zeitungsmonopole, und auch unter anderen Gesichtspunkten (Qualität der Lokaljournalisten, Rücksichtnahmen der Zeitung, "Verlautbarungsjournalismus") ist Kritik weit verbreitet. Ob das Medium des Lokalfunks die Situation merklich verbessert hat, erscheint bisher zweifelhaft.

Ein wichtiger Einflussfaktor in der Interessenartikulation und lokalen Willensbildung sind traditionell die Vereine, wobei sich eine starke Verflechtung zwischen Führungspositionen in Vereinen und in politischen Gremien ergibt. Auch die lokalen Verbandsakteure (z. B. IHK, → Gewerkschaften) spielen v. a. in den größeren Städten eine wichtige Rolle, und in bestimmten Politikfeldern (z. B. Teilbereiche der → Sozialpolitik) sind die kommunalen Leistungsangebote in hohem Maße von "freien" Trägern abhängig. Zu einem etablierten Einflusskanal haben sich auch die vielfältigen Bürgerinitiativen entwickelt, die auf der lokalen Ebene entstanden sind und hier immer noch ihren Schwerpunkt haben. Dominiert wird aber auch die lokale politische Willensbildung von den Parteien. Dabei spielen neben den etablierten bundes- bzw. landesweiten Parteien auch die so genannten "Rathausparteien", d. h. lokal begrenzte Wählervereinigungen, partiell eine wichtige Rolle. Ihre Bedeutung scheint neben Faktoren wie lokale Tradition und politische Kultur v. a. wieder von der Gemeindegröße abhängig zu sein (geringer Stellenwert in Großstädten). Zusätzlich hat der Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel auf der kommunalen Ebene zu einer deutlich "bunteren" Zusammensetzung der Räte geführt, die teilweise aber auch eine Mehrheitsbildung erschwert. Für die Landes- bzw. Bundesparteien sind die lokalen Gliederungen sowohl "Basis" und Bezugspunkt bei landes- und bundespolitischen Entscheidungen als auch Grundlage der Kommunalpolitik. Für letztere nehmen die lokalen Parteigliederungen ein weitgehendes Selbstbestimmungsrecht in Anspruch. Die Verflechtung der verschiedenen politischen Ebenen – auch in Form von Doppelmandaten z. B. als Landtagsabgeordneter und zugleich als kommunales Ratsmitglied – und die damit verbundenen Interdependenzbeziehungen im Hinblick auf Wahlchancen haben den Stellenwert der kommunalen Ebene für die Gesamtpartei aber deutlich erhöht, was seit Mitte der 70er Jahre auch in speziellen kommunalen Parteiprogrammen aller großen Parteien zum Ausdruck gekommen ist.

Die politischen Partizipationschancen der Bürger sind auf der lokalen Ebene partiell besser, sowohl wegen der größeren Kommunikationsnähe als auch hinsichtlich des größeren Angebots an Partizipationsformen. Letztere reichen vom auch durch die Finanzkrise forcierten Werben der G um verstärktes ehrenamtliches Engagement der Bürger über plebiszitäre Elemente bis zu erweiterten Wahlrechtsregelungen. Neben der Direktwahl des Bürgermeisters sind Bürgerbegehren und -entscheid inzwischen über den Modellfall BW hinaus in allen Flächenländern eingeführt worden, wobei die üblichen Einschränkungen (Quoren im Hinblick auf Zustandekommen und Erfolg eines Referendums, sachliche Begrenzung) variieren (am geringsten in BY, wo die Regelung 1995 durch ein Landesreferendum durchgesetzt wurde). Im Wahlrecht bieten z. B. das Kumulieren und Panaschieren in den süddt. Ländern dem Wähler die Möglichkeit, die Kandidatenrangfolge der Parteien zu korrigieren. HB, MV, NI, NRW, ST und SH haben das kommunale Wahlrecht auf die Altersgruppe der 16-Jährigen ausgedehnt, die allerdings bisher eine sehr niedrige Wahlbeteiligung zeigen. Gleiches gilt für die seit Jahresbeginn 1996 bei Kommunalwahlen stimmberechtigten Bürger aus Mitgliedsländern der EU, wie generell die Wahlbeteiligung rückläufig ist, insbesondere in Ostdeutschland. Versuche einiger sozialdemokratisch geführter Länder, das kommunale Wahlrecht gerade unter Verweis auf die Besonderheiten der kommunalen Ebene auch auf ausländische Einwohner zu erweitern, sind vom Bundesverfassungsgericht gestoppt worden. Das kommunale → Wählerverhalten deutet auf eine begrenzte Autonomie der kommunalen Ebene auch im Bewusstsein der Bürger, wobei das Mischungsverhältnis von gesamtsystemaren und lokalen Einflussfaktoren umstritten ist.

8. Ostdt. G und gesamtdt. Perspektiven



Obwohl die kommunale Selbstverwaltung von der sowjetischen Siegermacht nach 1945 auch in der SBZ gesetzlich wieder eingeführt wurde, entsprach sie nicht der gewaltenkonzentrierenden Ideologie des Marxismus-Leninismus und wurde bald unter das Joch des "demokratischen Zentralismus" gebeugt. In der → DDR wurde die kommunale Ebene wiederum auf die Funktion der lokalen Verwaltungsebene im zentralistischen Einheitsstaat unter SED-Kontrolle reduziert, obwohl formal gewählte Volksvertretungen auf Gemeinde- und Kreisebene aufrechterhalten wurden.

Mit der Wende in der DDR setzte auch eine Renaissance der kommunalen Selbstverwaltung ein. Sie fand ihren formalen Ausdruck in der von der frei gewählten Volkskammer im Mai 1990 verabschiedeten Kommunalverfassung und in den Kommunalwahlen vom Mai 1990, die zwar in den groben Tendenzen das Ergebnis der Volkskammerwahlen wiederholten, aber mit beachtlichen lokalen Abweichungen und z. B. einem besseren Ergebnis für die Bürgerbewegung → Bündnis 90. Nach der Neubildung der Länder hat auch in Ostdeutschland ein Differenzierungsprozess bei den Kommunalverfassungen eingesetzt, insofern die Länder neue Kommunalgesetze verabschiedet haben. Dabei haben insbesondere die stärker plebiszitären Elemente auch die Reformdiskussion in den westdt. Bundesländern angeregt. Bei den im Zeitverlauf verstärkten Gebietsreformen ist die Zahl der Kreise auf weniger als ein Drittel (von 189 1989 auf 58 2011), die der G auf gut ein Drittel (von 7.565 auf 2.854) geschrumpft und entspricht damit grob der Situation im Westen, allerdings bei relativ starken Bevölkerungsverlusten. Mit stark veränderten kommunalen Strukturen mussten völlig neue Aufgaben bewältigt werden und dies bei einem hohen Erwartungsdruck der Bürger. Dabei ging die unzureichende und vor allem durch Transfers gestützte kommunale Finanzkraft einher mit spürbaren Defiziten in der Verwaltungskraft. Im Vergleich zu westdt. G waren die ostdt. personell zugleich quantitativ überbesetzt und qualitativ unterbesetzt, insofern Experten für wichtige neue kommunale Aufgabenfelder fehlten. Die Mängel waren nicht zuletzt ein Hindernis für den wirtschaftlichen Wiederaufbau, wobei gerade die ostdt. Erfahrungen die Bedeutung der Kommunen für den wirtschaftlichen Ordnungsrahmen (u. a. Flächennutzungspläne, Genehmigungsverfahren) unterstreichen. Angesichts dieser Situation spielten die teilweise über die kommunalen Spitzenverbände vermittelte Beratung und Personalhilfe sowie die innerdt. → Städtepartnerschaften eine besonders wichtige Rolle. Die ostdt. Gemeinden haben trotz eines deutlichen Aufholprozesses noch immer spezifische Probleme, wobei ihre Differenzierung wie auch im Westen zugenommen hat.

Der innerdt. Integrationsaufgabe gerade auch für die kommunale Ebene entsprechen wachsende internationale kommunale Verbindungen insbesondere auf EU-Ebene, die sich u. a. in grenzüberschreitender Zusammenarbeit (→ Regionen), → Städtepartnerschaften und gemeinsamen Organisationen äußern. Funktional ist die Rolle der kommunalen Ebene als Experimentierfeld für neue Lösungsansätze auch unter dem Partizipationsaspekt gerade deshalb gewachsen, weil neue oder verschärfte gesellschaftliche Probleme (von Arbeitslosigkeit unter den veränderten Bedingungen nach den Hartz-Reformen über Drogen bis zu Umweltschutz, Integration von Migranten und der demografischen Herausforderung einer schrumpfenden und von Senioren geprägten Bevölkerung) lokal hautnah und zugespitzt spürbar werden. Ein interessantes Experiment ist zum Beispiel die von der VN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro ausgehende Forderung, das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung auch von der Basis her über die Initiierung lokaler Agenda-Prozesse umzusetzen. Inzwischen ist Deutschland nach der Zahl der formell beschlossenen lokalen Agenda-Prozesse in den Kommunen internationaler Spitzenreiter, wobei aber die sachlichen und partizipatorischen Ergebnisse dieses innovativen Versuches bisher eher vorsichtig einzuschätzen sind. Ob die anscheinend auch zyklisch wiederkehrende Hoffnung auf eine Erneuerung der Politik "von unten" berechtigt ist, dürfte auch von den angelegten Maßstäben abhängen. Zu berücksichtigen ist jedenfalls, dass sowohl die Problemproduktion als auch der rechtliche und finanzielle Rahmen für lokale Lösungsexperimente weitestgehend "von oben" gesetzt werden. Bei der Föderalismusreform I sind Forderungen der kommunalen Spitzenverbände kaum berücksichtigt worden, auch wenn durch eine Änderung des Art. 84 Abs.1 GG dem Bund ein Aufgabendurchgriff auf die kommunale Ebene verboten worden ist. Die Finanzsituation der G als eine wichtige Rahmenbedingung bleibt schwierig, auch wenn das Potential von neuen Ansätzen (u. a. Bürgerhaushalte, verstärkte Freiwilligenarbeit und interkommunale Zusammenarbeit) bisher nicht ausgeschöpft scheint. Sie fällt allerdings je nach G sehr unterschiedlich aus (in NRW z. B. fast ein Drittel der G mit Schwerpunkt Ruhrgebiet mit Haushaltssicherungskonzept unter teils langjähriger verschärfter Staatsaufsicht). Die von der Bundesregierung angestrebte Gemeindefinanzreform, die insbesondere den Wegfall der Gewerbesteuer gegen ein Hebesatzrecht der G bei der Einkommensteuer vorsah, ist am Widerstand der G vorerst gescheitert.

Literatur



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Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen


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