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Mitbestimmung

1. Begriff und historischer Hintergrund



Obwohl der Begriff Mitbestimmung (Mb) im Hinblick auf Träger und Objektbereich offen ist, wird er meist auf Mb der Arbeitnehmer in der Wirtschaft eingeengt. Mit Blick auf die unterschiedliche Intensität von Partizipationsrechten – z. B. Rangfolge: Informations-, Anhörungs-, Initiativ-, Beratungs-, Mitentscheidungsrecht – wird in der Literatur teilweise dafür plädiert, Mb nur dann zu verwenden, wenn eine gleichgewichtige Einflussnahme bzw. ein Vetorecht in Entscheidungsprozessen garantiert ist. Eine derartige Eingrenzung erscheint jedoch unpraktisch, so dass im Folgenden die vorherrschende weitergefasste Begriffsauslegung übernommen und unter Mb jede institutionalisierte Teilhabe der Arbeitnehmer an der Leitung und Gestaltung des Wirtschaftsprozesses verstanden wird. Die von den → Gewerkschaften propagierte "paritätische" Mb erscheint daher nur als eine spezielle, nämlich gleichgewichtige Form.

Mb-Forderungen und -Konzepte haben in D eine lange Tradition. Nach vergeblichen Vorstößen einer Minderheit in der Frankfurter Nationalversammlung 1848 (gewählte Fabrikausschüsse und mehrstufige Gewerbekammern) wurde in Art. 165 der Weimarer Reichsverfassung die gleichberechtigte Mitwirkung von Arbeitern und Angestellten "an der Regelung der Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie an der gesamten wirtschaftlichen Entwicklung der produktiven Kräfte" gefordert und ein abgestuftes System von Arbeiterräten sowie deren Beteiligung an Wirtschaftsräten bis hin zu einem Reichswirtschaftsrat mit Gesetzesinitiativrecht vorgesehen. Verwirklicht wurden vor allem Betriebsräte, die begrenzte Mitwirkungsrechte erhielten und ein bis zwei Mitglieder in die Aufsichtsräte der Kapitalgesellschaften entsenden konnten. Der Reichswirtschaftsrat dagegen, in dem neben den dominanten Arbeitgeber- und Arbeitnehmergruppen z. B. auch Vertreter der freien Berufe, der Verbraucher und Sachverständige berücksichtigt wurden, blieb wirkungslos. Programmatisch legte sich der Allgemeine Deutsche Gewerkschaftsbund (ADGB) 1928 auf das Konzept der Wirtschaftsdemokratie als Weg zum Sozialismus fest, in der umfassende Mb insbesondere mit partieller Vergesellschaftung der Produktionsmittel und planwirtschaftlicher Lenkung kombiniert wurde.

2. Der politische Kampf um die Mitbestimmung in der BRD



In der BRD wurden die Mb-Regelungen sowohl zu einem charakteristischen Merkmal der Wirtschafts- und Sozialordnung als auch zum Objekt einer politischen Dauerauseinandersetzung. Der DGB knüpfte auf seinem Gründungskongress 1949 programmatisch an Weimar an und legte ein Konzept vor mit den drei Kernelementen zentrale volkswirtschaftliche Planung, "Mitbestimmung der organisierten Arbeitnehmer in allen personellen, wirtschaftlichen und sozialen Fragen der Wirtschaftsführung und Wirtschaftsgestaltung" sowie Überführung der Schlüsselindustrien in Gemeineigentum. Da mit der Durchsetzung der → Sozialen Marktwirtschaft zentrale Planung und Vergesellschaftung chancenlos wurden, rückte die Mb ins Zentrum der gewerkschaftlichen Forderungen.

Die Forderung nach Mb ist vor allem mit vier Begründungen untermauert worden, die in unterschiedlichem Maße umstritten sind:
  • Demokratisierung der Wirtschaft: die staatliche → Demokratie müsse durch die Demokratisierung anderer Subsysteme, insbesondere der Wirtschaft, gestützt werden, und die Herrschaftsausübung im Unternehmen erfordere eine Legitimation auch durch die direkt betroffenen Arbeitnehmer. Dagegen wird die Eigengesetzlichkeit der Subsysteme und ihre durch angemessene Organisation zu sichernde Effizienz angeführt und auf unterschiedliche Demokratiemodelle verwiesen – z. B. Marktwirtschaft als Konsumentendemokratie mit täglichem Plebiszit;
  • Machtkontrolle: mit Blick auf die Großunternehmen und unter Verweis auf historische Erfahrungen – vor allem Machtergreifung des Nationalsozialismus – wird die Notwendigkeit der Kontrolle wirtschaftlicher und politischer Macht betont. Opponenten stellen die Eignung der Mb und die Legitimation der Gewerkschaften für diesen Zweck in Frage und befürchten umgekehrt eine Machtkonzentration in den Gewerkschaftszentralen;
  • gleichberechtigtes Verhältnis von Kapital und Arbeit;
  • Humanisierung der Arbeitswelt: der Arbeitnehmer müsse vom Objekt zum Subjekt des Wirtschaftsprozesses werden. Bei den beiden letztgenannten Gründen sind weniger das Ziel als die Konsequenzen für die Regelungen der Mb umstritten.
Die genannten Begründungen haben u. a. Konsequenzen für die vorrangigen Ebenen der Mb. Ungeachtet möglicher weiterer Ausdifferenzierungen werden in der Regel vier potentielle Ebenen unterschieden: Arbeitsplatz, Betrieb, Unternehmen, Gesamtwirtschaft. Der DGB hat stets die gegenseitige Abhängigkeit und Verzahnung der verschiedenen Mb-Ebenen betont und in seinem Mb-Konzept grundsätzlich alle Ebenen einbezogen. Die politische Auseinandersetzung hat sich allerdings auf die Betriebs- und Unternehmensebene konzentriert.

Unmittelbar nach Kriegsende wurde unter für die Gewerkschaften günstigen politischen Rahmenbedingungen unter alliierter Kontrolle in den Eisen- und Stahlwerken eine gewerkschaftlichen Wünschen entsprechende paritätische Mb eingeführt. Nach Rückfall der Zuständigkeit an die dt. politischen Akteure gelang es den Gewerkschaften, unter Generalstreikdrohung das Montanmitbestimmungsgesetz von 1951 für den Kohle- und Stahlbereich durchzusetzen, das sich weitgehend am Modell der alliierten Treuhandverwaltung orientierte. Charakteristika sind ein paritätisch von Kapital und Arbeit besetzter Aufsichtsrat, wobei ein von beiden Seiten zu wählender "Neutraler" eine Pattsituation verhindern soll, sowie ein vom Vertrauen der Arbeitnehmervertreter abhängiger "Arbeitsdirektor" im Vorstand und eine starke Position externer Gewerkschaftsvertreter auf der Arbeitnehmerbank.

Weit hinter den gewerkschaftlichen Forderungen zurück blieb dagegen das Betriebsverfassungsgesetz von 1952, das der DGB auch durch großes Engagement bei der Bundestagswahl 1953 – "Wählt einen besseren → Bundestag" – nicht mehr korrigieren konnte. Es sieht auf Unternehmensebene nur eine Drittelbeteiligung der Arbeitnehmer im Aufsichtsrat von Kapitalgesellschaften vor. Der Schwerpunkt liegt aber auf der Betriebsebene, wo für Betriebe ab fünf Arbeitnehmern ein Betriebsrat vorgesehen ist, der im Wesentlichen paritätische Rechte bei sozialen Fragen (z. B. Arbeitszeit, Urlaub), schwächere Kontrollrechte bei personellen Fragen (z. B. Einstellungen, Kündigungen) und sehr schwache Informations- und Beratungsrechte in wirtschaftlichen Fraugen besitzt. Das Betriebsverfassungsgesetz ist 1972, 1989 und 2001 unter unterschiedlichen Regierungskoalitionen novelliert worden, wobei die Mb-Rechte auf Arbeitsplatz- und Betriebsebene verstärkt worden sind. 1989 sind in Verbindung mit der Novellierung vom DGB bekämpfte Sprecherausschüsse für leitende Angestellte neben dem Betriebsrat verankert worden. Die Regelungen zur Unternehmens-Mb des Betriebsverfassungsgesetzes sind im Drittelbeteiligungsgesetz 2004 neu gefasst worden.

Politische Bewegung in die Unternehmens-Mb kam mit dem Eintritt der den DGB-Forderungen nahestehenden → SPD in die Regierung der Großen → Koalition 1966, die sich mit der Berufung einer Sachverständigenkommission erst einmal zeitlichen Spielraum verschaffte. Bericht und Vorschlag der "Biedenkopf-Kommission" haben zwar wenig zur Befriedung beigetragen – diese wurde wohl von der Kommission erhofft –, die weitere Diskussion in Einzelpunkten aber beeinflusst. Das heftig umstrittene Mb-Gesetz von 1976 für Unternehmen mit mehr als 2000 Beschäftigten ist charakterisiert durch Verzicht auf den "Neutralen" und eine formale Parität im Aufsichtsrat, die aber durch den Stichentscheid des im Normalfall von der Kapitalseite gestellten Aufsichtsratsvorsitzenden und damit das Letztentscheidungsrecht der Kapitalseite sowie die verbindliche Einbeziehung eines leitenden Angestellten in die Arbeitnehmerbank eingeschränkt wird. Der Arbeitsdirektor aus dem Montanmodell wird übernommen, benötigt aber nicht mehr die Stimmen der Arbeitnehmervertreter. Die Zahl der externen Gewerkschaftsvertreter, die sich zudem der Wahl im Unternehmen stellen müssen, wird verringert. Gegen das Mb-Gesetz '76 haben die Arbeitgeber erfolglos das → Bundesverfassungsgericht angerufen – Begründung: Beeinträchtigung der Eigentumsgarantie, der Koalitionsfreiheit und Tarifautonomie. In seinem Urteil von 1977 hat das Bundesverfassungsgericht strikt vermieden, weitergehende Aussagen, wie zur Verfassungskonformität einer ausgeweiteten Montan-Mb, zu machen.

Auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene, auf der die Tarifparteien über das wichtige Instrument der Einkommenspolitik autonom verfügen, sind wiederholte Forderungen des DGB nach einem paritätisch besetzten Bundeswirtschaftsrat mit regionalem Unterbau und einem paritätischen Umbau der öffentlich-rechtlichen Kammern, insbesondere der Industrie- und Handelskammern, nicht verwirklicht worden. Die Konzertierte Aktion (→ Stabilitäts- und Wachstumsgesetz), mit der anfänglich Hoffnungen auf einen Einstieg in eine gesamtwirtschaftliche Mb verbunden waren, hat der DGB 1977 aus Protest gegen die Mb-Klage der Arbeitgeber verlassen.

Betrachtet man die bunte Mb-Landschaft der BRD, so können die vielfältigen gesetzlichen Regelungen, zu denen noch spezielle Personalvertretungsgesetze für den → öffentlichen Dienst treten, insbesondere für die Unternehmensebene sachlich nicht befriedigen und sind nur als Ergebnisse politischer Kompromisse erklärbar. Bei den Hauptkontrahenten des Mb-Kampfes – den Gewerkschaften und → Unternehmerverbänden – liegt eine typische Gegenmachtkonstellation vor, wobei die für die BRD charakteristische Verrechtlichung der Arbeitsbeziehungen dazu geführt hat, dass der Bundesgesetzgeber – und damit die → Parteien – im Zentrum der Beeinflussungsversuche stand. Tarifvertragliche und unternehmensbezogene Mb-Vereinbarungen haben bisher nur eine Nebenrolle gespielt, und Forderungen, z. B. der Gewerkschaften und der SPD, nach einer generellen gesetzlichen Öffnungsklausel, um den Handlungsspielraum für die Tarifparteien im Mb-Feld zu erweitern, sind nicht verwirklicht worden und begegnen verfassungsrechtlichen Bedenken.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen




 

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